黨的十八屆三中全會提出，將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。這標(biāo)志著國家改革進(jìn)入了一個歷史新階段。社會治理是國家治理的社會基礎(chǔ)，也是國家改革的重要組成部分。因此，加強這方面的研究，有助于為國家改革目標(biāo)的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。
為何提治理？一是傳統(tǒng)社會管理空間位移。過去不是沒有社會管理，但主要結(jié)構(gòu)在職業(yè)空間里，社區(qū)只是單位體制的附庸和補充?，F(xiàn)在，兩個空間的位置做了互換。社區(qū)在整個社會管理中的地位、作用日益凸顯。在社區(qū)這個單元里，人與人的關(guān)系以及利益處理機制完全不同于單位化、行政化的模式，需要新的設(shè)計。二是行政體制存在先天缺陷。面對日益多元化的社會階層、社會需求，政府的行政管理越來越不適應(yīng)。首先是政府公共服務(wù)提供的往往是標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品，難以滿足日益多元化的非標(biāo)需求，結(jié)果造成大量的社會需求成為制度、政策的“溢出”部分。其次是政府管理屬于科層制、寶塔式的管理，處理社會問題的效率難以跟上社會變化的節(jié)奏。再次是政府的職能“盲區(qū)”，難以應(yīng)對綜合性越來越強的社會問題。三是事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局。大的機構(gòu)改革已進(jìn)行多輪，但事業(yè)單位、財政供養(yǎng)人員越來越多，主要原因還是社會發(fā)育不夠，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈细竦纳鐣黧w承接。群眾利益訴求的碎片化，也與社會訴求表達(dá)組織化程度低，缺乏社會有效整合機制有關(guān)。事實上，社會治理水平的滯后，已成為改革發(fā)展穩(wěn)定深化的瓶頸。
治理的基礎(chǔ)是什么？一是公共空間正在萎縮。私人財富不斷增加，對社區(qū)組織的依賴度下降，原來單位制下的公共物品不斷私有化，如住房商品化、電表分戶化等。在這些情況下，公共意識的形成、公共話題的捕捉、公共參與機制的形成，就顯得相對困難。公共空間實際上在不斷縮小，顯然這大大增加了治理的成本。二是傳統(tǒng)自治組織式微。居委會是傳統(tǒng)意義上基層社會最大的自治組織，其地位作用得到法律的固化，但實際上這個情況已有很大改變。居委會缺認(rèn)同、缺機制、缺能力、缺資源。嚴(yán)格講，居委會的自治作用在退化。三是各種治理關(guān)系錯位。首先是自治主體。即便我們界定居委會仍然是一個自治主體，但也絕對不是唯一一個。居委會與業(yè)主委員會、各種文化團隊等組織的社會影響力正在互換位置。其次是社區(qū)服務(wù)。政府的公共服務(wù)、市場的有償服務(wù)、社會的互助服務(wù)各自邊界在哪里，相互關(guān)系又是什么，都不太清楚。再次，黨的工作層次也不清晰。政權(quán)層面、社會層面、組織自身層面，黨的工作重點和機制有何區(qū)別，也不是很明確。
治理的路徑在哪里？一是倡導(dǎo)系統(tǒng)思維。在目前轉(zhuǎn)型期，確定工作重點，考慮資源投放，不宜人為地分輕重主次，既不能對傳統(tǒng)體制全盤否定，也不能守著傳統(tǒng)格局不放，而要實事求是，一切從實際出發(fā)，更多做融合的工作。二是發(fā)展協(xié)商民主。從社會管理到社會治理，一個最大的變化就是由原來政府一個主體、行政一個手段，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市場、社會三個主體，不再是自上而下的控制，而是各主體平等參與，協(xié)商機制就是保障這一治理結(jié)構(gòu)正常運作的重要制度。三是推進(jìn)法治建設(shè)。單一社會結(jié)構(gòu)向多元社會的轉(zhuǎn)型，需要建立新的社會關(guān)系和秩序，其中最重要的是法制。在原來社會事務(wù)由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的情況下，政府與社會事務(wù)經(jīng)辦人的關(guān)系是上下級關(guān)系，運作的機制就是文件。實行社會治理后，政府與社會事務(wù)經(jīng)辦主體的關(guān)系不再是上下級關(guān)系，更多的是契約、合同關(guān)系。此外，隨著社會主體的大量發(fā)育和作用的擴大，也需要建立除行業(yè)自律以外的更為規(guī)范的約束機制，這就會大大激發(fā)全社會對法治的需求。從法治的角度講，當(dāng)務(wù)之急就是要確立與社會治理相匹配的法治理念、法治導(dǎo)向與法治環(huán)境。
（作者系上海市人大法工委副主任）
