改革開放以來, 我國大量農村人口轉移到城市中, 成為農民工, 他們主要在城市中工作和生活, 卻仍然在農村擁有宅基地;同時, 那些未轉移至城市的農民也大量占用耕地新建住房, 改善居住條件, 農村居民點占地面積持續(xù)擴大。其結果必然是全國范圍內農民宅基地規(guī)模不斷上升, 宅基地閑置和浪費問題嚴重。據統(tǒng)計, 從1997年至2008年, 我國農村戶籍人口減少了14%, 而宅基地使用面積卻逆勢增長了約4%, 農村戶均宅基地使用面積超過1畝。[1] (P.115) 另有數據也顯示, 近年來我國農村常住人口每年以1.6%的速度在減少, 宅基地占地規(guī)模卻每年以1%的速度在增加。[2]這種情形對守住國家制定的18億畝耕地紅線形成巨大挑戰(zhàn)。在此背景下, 宅基地退出自然成為了國家保護耕地、緩解建設工業(yè)化和城市化用地緊張的重大舉措。黨的十八屆三中全會已經將宅基地制度改革納入規(guī)劃中, 相關的農村宅基地制度的政策措施也不斷出臺。如2015年中央一號文件《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中, 明確提出要探索農民自愿有償退出或轉讓宅基地, 在中央文件精神的指導下, 各地積極推動農民騰退宅基地, 取得巨大成就, 同時也面臨著一些困難。本文基于江西省安?？h農村宅基地退出政策的考察, 探究其中存在的問題, 并從法律規(guī)制角度就如何解決這些問題提出了具體的建議。
一、安?？h農村宅基地退出概況與認識
西方發(fā)達國家的研究表明, 經濟發(fā)展和收入的增加會導致農村居民點用地規(guī)模的擴大。[3]我國農村宅基地制度雖然和西方國家的土地私有制度不同, 但農村居民點用地規(guī)模也呈擴大趨勢。通過訪談與文獻研究相結合的方式發(fā)現, 自1985年至2015年的30年間, 該縣農村居民點迅速擴張, 建設用地占地規(guī)模比30年前的2倍還多, 從農民的生產與生活實踐來看, 原因如下:一是大量年輕人進入婚育年齡, 而住房成為了結婚的必需品, 年輕小夫妻需另辟宅基地建房, 不論其是否在外出打工;二是農民的家庭結構從主干家庭邁向核心家庭, 分家推動了村民新建住房;三是農民改善居住條件的迫切需要。老舊房屋結構不合理, 如是木制結構、泥瓦結構、磚木混合結構等, 同時又缺乏衛(wèi)生間等設施, 失去了改造價值, 需要新建住房。四是農民居住觀念改變, 日益看重交通出行的方便程度。老舊房屋建筑格局比較緊湊, 房屋擠在一起, 遠離主干道, 出行的道路也狹窄, 部分村民不得不建新房于村莊外圍或道路兩旁。進而, 農村定居點建設用地面積迅速沿著道路或原居民點周圍擴大, 而原村中心地帶逐漸破敗衰弱, 大量老房屋倒塌、空置, 陷入空心狀態(tài)。農戶不斷新建住宅, 而原宅基地又沒有退出, 加上繼承房屋遺產的繼承, 相當多的農戶實際上擁有多處宅基地。法律規(guī)定的“一戶一宅”在事實上被突破。
為了減少農民一戶多宅現象, 更為了支持縣城和建制鎮(zhèn)的開發(fā), 增加城市用地規(guī)模, 該縣從2014年起在全縣范圍內施行了農村宅基地退出政策。具體的政策如下:一是房屋的拆除費用全部由政府承擔, 政府租賃鏟車等機械對連片老舊房屋統(tǒng)一拆除, 并將土地整理完畢。二是予以拆除的住房補貼, 標準為每平方米住房補助50元;三是規(guī)定經過整理后的土地, 農戶獲得土地的承包經營權, 但同時規(guī)定農民不得將該土地用于蓋房, 而只能用于復墾。目前, 相當多的農戶已經將閑置宅基地置換為耕地, 將宅基地使用權置換為土地承包經營權。政府則將置換的土地指標一部分用于當地農民新建建房需要, 另外一部分調劑到縣城和城鎮(zhèn)用于城市和工業(yè)發(fā)展用地。
該縣宅基地退出政策具有積極的政策意涵, 筆者稱之為閑置宅基地退出方式, 該方式具有在廣大的一般農村地區(qū)推行的可能性。一般農村遠離城市, 農村宅基地不可能獲得像城郊農村那樣由區(qū)域位置而獲得的巨額土地增值收益。雖然這些農村地區(qū)的宅基地使用權缺乏市場價值, 但是具有用地指標價值和土地保護價值。在城鄉(xiāng)建設用地增減鉤掛政策的指引下, 地方政府通過農村宅基地退出獲得城市用地指標, 達到建設項目占用耕地“占補平衡”, 耕地不減少的目標。
與閑置宅基地退出方式不同的是宅基地置換方式, 該方式包括重慶、浙江、天津等地的“地票交易”“兩分兩換”“宅基地換房”等農村宅基地退出模式。其共同點在于地方政府的做法是將農戶的宅基地進行置換[4], 即在政府的主導下, 將宅基地置換為房屋、資金、社會保障。宅基地置換的實質是將農戶的宅基地使用權與市民資格掛鉤、與市民所享有的社會保障與福利聯系在一起, 變農民為市民以滅失其宅基地使用權。
宅基地置換方式有其內在的不足, 其一, 宅基地置換成本巨大, 性價比低, 適用范圍窄。宅基地置換需要大量的財政資金, 如宅基地換房需要政府投入巨額資金建造房屋, 宅基地換資金需要換取相當于住房價格的高額補償, 宅基地換保障需要政府承擔農民市民化的成本。巨額成本限制了宅基地置換的適用范圍, 正如我們所看到的, 目前推行宅基地置換的地區(qū)主要集中在是東部發(fā)達地區(qū)和城郊農村, 這些地區(qū)農民數量大約只占整個農民群體的5%左右, 對于遠離城市的占農民總數95%的一般農民而言, 通過宅基地置換變成市民并不現實。用宅基地置換來推動農民退出宅基地實際上偏離了一般農村的基本實際, 強行推動會引發(fā)社會的不穩(wěn)定。因為三十多年來的高速經濟增長、大規(guī)模的農村到城市的人口流動蘊含著重大的社會風險。而宅基地成為了農民社會風險的化解器, 因為擁有宅基地, 無法在城市中安家的農民、年老的農民、在城市中遭遇失業(yè)的農民等, 仍然能夠回到農村, 宅基地對他們起到了保護功能。[5]其二, 宅基地置換并不遵循市場規(guī)則, 其目的是增加城市建設用地指標, 是政府為了獲得土地財政收益而強力推動的, 必然導致農民的失聲, 農民的利益難以得到保護[6];其三, 宅基地置換的實際效果較差, 以此來推動宅基地使用權退出沒有得到農民的積極響應, 絕大部分農民不愿意退地。以重慶市為例, 至2011年11月底, 申請將農村戶口轉換為城市戶口的農戶共計有76.72萬戶, 申請退地僅有3.04萬戶, 不到總戶數的4%, 數據表明愿意進行宅基地置換的農戶只占符合條件農戶的一小部分。[7]
二、宅基地退出的法律實踐難題
雖然該縣的宅基地退出方式具有可行性, 但仍然面臨著一些法律實踐上的困境, 需要予以解決。
(一) 宅基地退出缺乏法律規(guī)范
宅基地使用權概念出現較晚, 直到2007年頒布的《物權法》才第一次以法律的形式明確這一概念, 在此之前, 相關的法律法規(guī)都使用宅基地的概念, 本文中將兩個概念等同使用。宅基地使用權作為《物權法》中規(guī)定的用益物權, 要經歷產生、運行和滅失三個階段。目前, 農村宅基地使用權的產生和運行都已經有了相關的較為詳細的法律和法規(guī)依據, 體現在《土地管理法》《物權法》等法律中。如《土地管理法》第62條相關條款規(guī)定:每戶村民只能擁有一處宅基地, 其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農民申請宅基地, 需要經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核, 縣級人民政府批準, 方可獲得宅基地的使用權, 其中, 特別提到當農村村民出賣、出租住房后, 再申請宅基地的, 不予批準。與前兩者不同的是, 作為宅基地使用權滅失環(huán)節(jié)的宅基地使用權退出, 相關的法律法規(guī)還處于空白狀態(tài)。能查到的只有一例部門規(guī)章:2004年國土資源部頒布的《關于加強農村宅基地管理的意見》中提到各地應鼓勵那些通過繼承而出現“一戶多宅”和閑置住宅的農戶退出宅基地使用權。
顯然, 從用益物權角度而言, 農村宅基地使用權法律制度的問題就在于宅基地使用權退出無法可依, 缺乏相應的法律規(guī)范。如此, 宅基地使用權不斷產生, 而又從不滅失, 結果必然是全國范圍內農民宅基地規(guī)模不斷上升, 宅基地閑置和浪費問題嚴重。況且, “從土地制度的角度, 國家從法律層面允許農村宅基地退出形成新增集體經營性建設用地, 將會沖擊現有以征地制度為核心的土地制度”[8]。制定相應的宅基地退出法律法規(guī)是解決該問題的必由之路。
(二) 宅基地概念的外延不清
從法律文本上看, 宅基地概念的內涵還是比較明確的, 根據《中華人民共和國國家標準土地基本術語》 (GB/T 19231-2003) , 宅基地使用權是指“經依法審批, 由農村集體經濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設用地使用權”?？梢? 農村宅基地使用權是指作為集體成員的村民為建造住宅及其他附屬物, 而依法向集體申請獲得的對集體土地占用和使用的權利, 是村民所享有的一種重要的用益物權。這一定義切合了農民的實際, 農戶的職能并未分化, 同時擁有生產和生活兩種職能。受農業(yè)生產以及農民日常生活影響, 宅基地自然不僅僅是農民居住的房屋用地, 還包括附屬的建筑物 (牲畜棚、廚房、農機庫、工棚等) 、曬場、院落、道路、以及美化用的樹木、花草及其他附屬設施用地。[9]而且, 哪些附屬設施用地能夠歸為宅基地還存在著爭議, 呈現著一種地方性知識。不同的地區(qū)其附屬設施的種類并不完全相同。因而, 宅基地表現為一個模糊的集合概念, 它包括農民的住房以及附屬設施, 但住宅占地面積較小, 輔房與曬場、院落等附屬設施占地面積較大, 據浙江省嘉善縣的調查顯示, 農民住宅與輔助用地面積之比達到了1∶4.6。[10]
從筆者調查資料看, 農民新建房屋占用的宅基地面積還呈擴大趨勢, 主要體現在附屬設施用地增長中。自從農村家庭聯產承包責任制實施以來, 農戶的生產職能得到了加強, 隨著農業(yè)機械化、以及多種經營的開展, 農戶不斷添置新的機械化農具, 要求更多的輔助用房;多種經營的發(fā)展模式下, 村民開始了職業(yè)化的養(yǎng)殖, 如養(yǎng)牛業(yè)、養(yǎng)豬業(yè)等需要新建相關輔助用房。在宅基地退出的時候, 其補償面積應該如何測算就成為了問題, 實際上也成為了部分村民在騰退宅基地時考慮的主要因素。
(三) 農民集體缺席宅基地使用權退出過程
根據憲法和物權法的規(guī)定, 農民集體所有的土地, 屬于本集體成員集體所有, 即宅基地的所有權人是農民集體。農民集體一般認為是村民委員會及其下屬的村民小組, 它代行農民宅基地使用權的管理職能, 農戶在申請宅基地過程中, 經鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府審核, 縣級人民政府批準后, 由村民委員會向其無償提供宅基地使用權。不過, 村民委員會的權能并不完整。我國農村土地所有權實行的是三級所有, 隊為基礎的制度, 自從1961年《人民公社條例》第16條規(guī)定:“全大隊范圍內的土地都歸生產大隊所有, 固定給生產隊使用”后, 村委會就已經無權將某一個村民小組的土地調整到其他村民小組了。屬于某一村民小組的村民也就無權在其他村民小組所屬的土地中建造房屋。在宅基地退出過程中, 農民集體應該由村委會和村民小組共同組成。
在該縣的宅基地騰退過程中, 涉及的主體有且只有兩個, 一是基層政府部門, 二是農戶。農戶退出宅基地, 政府予以補償。至于農民集體的代理人———村委會和村民小組隱匿了, 它只作為中間人傳達基層政府的政策, 在農戶和政府中間協調。村委會和村民小組作為土地所有權人如何維護土地所有權人的占用、使用、收益和處分權能并不清晰。
(四) 補償標準低, 且無據可依
農戶騰退宅基地, 必須予以補償, 且標準不能過低。原因在于: (1) 根據現行法律規(guī)定以及習慣法, 農戶是可以無限期的無償使用宅基地, 無論從哪個方面考慮, 無償退出宅基地顯然不符合農民的利益。要想促使農民拆除房屋、騰退宅基地, 利益補償是必須的。 (2) 祖業(yè)觀和戀地情節(jié)。在長期的土地生產和生活中, 農民產生了濃厚的祖業(yè)觀, 他們認為祖宅不僅僅是目前在世的村民所擁有的, 它還是祖宗傳給自己的, 也是需要自己傳給子孫后代的, 宅基地具有了超越時空的意義。在觀念傳統(tǒng)上, 農民也擁有濃重的戀地情結, 不愿退出農村宅基地。[11] (3) 隨著社會變遷, 宅基地的市場價值逐步凸顯, 農戶的經濟利益不斷覺醒, 不愿意退出宅基地。這在城市周邊、東部沿海等市場經濟較為發(fā)達的地區(qū)表現的更為明顯。 (4) 重新建造房屋造價高。對于擁有多處住宅的農戶而言, 他們一般居住在新房當中, 老舊住宅則經常是充當著牲畜棚、儲藏室, 并非完全閑置。一旦老宅被拆除, 就需要興建新的附屬設施。根據該縣的補償標準, 一幢老宅, 完全拆除后所得最多也不過萬元, 無法彌補新建輔助用房的資金缺口。補助標準低是相當一部分農戶拒絕騰退宅基地的原因所在。
不僅如此, 宅基地退出的補償依據缺乏。該縣每平方米住房補貼50元的標準是一種“土政策”, 沒有相關的法律依據, 不利于政策的延續(xù)和推廣。并且, “土政策”一旦發(fā)生變動, 將會使現已退出宅基地的農戶再次要求補償, 形成宅基地退出政策的遺留問題, 為了保持宅基地退出的秩序, 應該制定一個可操作的補償標準。
(五) 房屋中心主義理念錯位
根據《物權法》, 我國確立了房隨地走、地隨房走的房地一體原則, 該原則表明房屋所有權和用于建造該房屋的土地二者不可分離。在農村, 房地一體原則具有特殊性, 結為一體的是房屋所有權與宅基地使用權。在房地一體原則下, 雖然法律規(guī)定農民的住宅具有獨立和完整的物權, 但是宅基地使用權的退出必然表現為房屋所有權這一完整物權的滅失。這就使得補償關系更為復雜。是否補償有兩種選擇:一是農戶退出宅基地使用權只需對農民的地方建筑物即住宅進行補償, 不需要對宅基地進行補償, 因為村民本身是無償獲得的宅基地;二是農戶退出宅基地使用權的補償應包括兩個部分:土地即宅基地使用權和地上建筑物即住宅, 宅基地退出應該按照房地分離的原則來補償。
從土地等不動產法律制度實踐和配置上看, 第一種選擇屬于房屋中心主義取向, 指的是在宅基地退出過程中以房屋為中心, 制度設計和規(guī)范皆以房屋為內核, 補償以房屋面積、房屋內部結構等為依據, 土地使用權被遮蔽。第二種選擇是土地中心主義取向。該取向要求將房屋作為地上附著物, 制度設計和規(guī)范皆以土地為內核, 補償時將土地使用權和房屋分開, 土地使用權被重視。以農村集體土地征收為例, 我國《土地管理法》將房屋視為地上附著物, 在征收時按照地上附著物給予補償, 凸顯了“土地中心主義”的取向。[12]
就該縣宅基地退出政策而言, 顯然沒有遵循土地中心主義取向。在房屋中心主義的指導下, 宅基地退出按照房屋的面積進行補償, 帶來了現實的問題。一是部分村民只退出住房所占面積的宅基地, 而庭院等附屬設施所占用的宅基地并不轉為耕地。二是由宅基地的類型造成的。根據農民生活實際, 宅基地分為三種類型, 第一種是有房宅基地, 該宅基地上建有住宅;第二種是無房宅基地, 該宅基地曾經建造過住房, 但是住房已經倒塌或拆除;第三種是規(guī)劃宅基地, 即將要建造住宅的宅基地。在該縣的宅基地退出實踐中, 實際上只對有房宅基地進行補償, 而筆者在調查中發(fā)現, 無房宅基地所占的面積與有房宅基地相差無幾, 只補償有房宅基地, 限制了宅基地退出政策的功效。
三、宅基地退出的法律規(guī)制
當前宅基地退出仍然存在著諸多法律和制度障礙。宅基地制度作為一種具有中國特色的農村住房政策安排, 承載著8億多農民的生存保障、生產支持、財產收益等功能, 關系到社會穩(wěn)定與和諧, 農村宅基地退出應該按照黨中央的部署, 貫徹依法治國方略, 制定相應的法律法規(guī)并加以規(guī)制。
(一) 完善宅基地使用權退出的相關立法
根據《物權法》第153條:“宅基地使用權的取得、行使和轉讓, 適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！蹦壳? 《土地管理法》規(guī)定了三種因公共利益需要農民應退出宅基地的情形, 并提出政府在土地征收中應給與土地使用權人補償。據此, 宅基地退出法律的完善可以從修改土地管理法等法律入手, 明確規(guī)定農村宅基地使用權的取得、使用和滅失, 以對宅基地使用權人進行約束;堅持一戶一宅原則, 將一戶一宅從取得環(huán)節(jié)推進至使用和滅失環(huán)節(jié);進一步明確規(guī)定宅基地使用權滅失的依據;并對滅失宅基地使用人的農戶予以適當的補償, 以提高農戶退出宅基地的積極性。
(二) 明確宅基地使用權概念的外延
目前, 宅基地概念雖然在法律文本上已經有了較為明確的定義, 但是在宅基地管理和統(tǒng)計中仍然非常模糊, 這種模糊就表現在附屬設施所包含的種類中。自古以來農村宅基地就具有生活生產兼用性特點, 因而農民除了要建造主房用于居住之外, 還需要建造一些輔助房屋、需要一些空置用地以備不時之需。加之我國國土遼闊, 北方與南方、東部與中西部農民的生產類型和生活要求并不一致, 造成輔助房屋、空置用地的種類與用途也不一致。國家也無法確立一個統(tǒng)一的標準厘清輔助設施的類別。當前政策下, 政府只對建有房屋的宅基地予以補償, 而對附屬用地不予補償, 顯示出了法律實施中的地方性知識的困境。在宅基地退出政策實施過程中, 應該明確宅基地的地域范圍, 明確認定宅基地不僅包括住宅, 還包括住宅的周邊附屬設施用地, 如院落、曬場、菜園、輔助房屋用地等等, 這些應隨住宅一并騰退。
(三) 厘清宅基地使用權退出各主體利益
宅基地退出涉及3個主體:農戶、基層政府和農村集體經濟組織。我們應該明確三者的利益。宅基地所有權屬于農民集體, 由村民委員會和村民小組代理;宅基地使用權屬于農戶, 經鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府審核, 縣級人民政府批準后由村委會同意獲得。農戶作為宅基地使用權人, 農民集體作為宅基地所有權人, 宅基地使用權退出就是農戶將宅基地使用權退還給農民集體, 農民集體再將土地從非農用地變更為農業(yè)用地。如此, 農村定居點的建設用地規(guī)模縮減, 所減少的土地面積作為指標大部分轉化為城市建設用地指標, 政府就可以通過征收城郊農村的土地用于非農建設開發(fā)。顯然, 這一過程中地方政府獲得了土地財政收益、城郊農民獲得了土地用途非農化的收益、而遠郊農民無法獲得收益, 帶來了社會財富分配的不公平。筆者建議應該將近郊土地的增值收益轉化為財政收入, 部分返還給遠郊的農民集體, 以用于宅基地退出之后的土地整理、農田水利基礎設施建設, 真正將退出的宅基地變成耕地。
(四) 制定合理的補償依據, 按規(guī)補償
補償的標準必須要合理, 且有相關規(guī)定可以參照。調查發(fā)現, 對農戶是否騰退宅基地決策影響最大的就是補償的數額?？梢詤⒄照鞯匮a償標準, 制定一個新標準予以確定。根據《土地管理法》, 征地補償包括“土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”三大項, 其中土地補償費和安置補償費都按照原產值倍數方法確定。由于土地的非農使用具有更高的效益, 土地農業(yè)化會承受相應的損失[13], 但農戶退出宅基地使用權并將其轉化為土地承包經營權時, 農戶又可以獲得土地使用權, 因而只需支付少許土地補償費;安置補助費是應征地造成的多余勞動力的補償費用, 為了讓農民在失去土地之后仍然能夠保持原有的生活水平, 而農戶騰退宅基地之后實際耕地還會增加, 因而安置補助費可以不支付;地上附著物是房屋, 這些房屋多為老舊住宅, 如果長期無人管理會自然倒塌, 可以按照房屋面積給予少許補償。因而, 宅基地退出的補償總費用可以按照宅基地使用權退出補償費和地上附著物補償費進行計算。同時, “作為我國土地管理權重要組成部分的農用地開發(fā)許可權, 在面向市場化價值取向改革過程中的路徑選擇無疑是前提性的議題”[13], 減少土地市場行政干預, 擴大市場的作用是一個必然趨勢。
(五) 宅基地退出堅持土地中心主義
“土地中心主義”和“房屋中心主義”是土地法律法規(guī)中的兩大基本樣態(tài)。國外涉及土地的法律中都堅持的是土地中心主義, 加之土地的資源屬性以及土地與建筑物間關系等因素的考量, 土地中心主義明顯優(yōu)于房屋中心主義。宅基地退出相關立法應該以“土地中心主義”為立法取向, 在制度的文本規(guī)范體系展開過程中, 充分踐行該取向。宅基地使用權退出的目的重心就在于將宅基地使用權轉化為土地承包權, 以保護耕地, 節(jié)約利用土地。既然如此, 將宅基地退出僅定義為房屋的拆除, 實際上是只看到了房屋這一孤立的形式上的要素, 忽視和遮蔽了被征收人主要財產權———宅基地使用權。因此, 應當“加強村莊規(guī)劃與相關規(guī)劃的銜接、創(chuàng)新宅基地指標管理制度、探索集體組織收儲機制、推進空閑農房和宅基地的盤活利用”[14], 實現農村宅基地的多元利用, 而不是簡單退還了事。
