來源：東方法眼
原標題：關(guān)于員額制的六條建議及其總結(jié)
一、建議一：未入額也可辦案，但不享受員額法官待遇。
原具有審判資格的未入額法官，經(jīng)本人申請，可以同員額法官一樣承辦案件。所在法院應(yīng)當在分案、考核、追究案件責(zé)任等方面，與員額法官同等對待。其審判業(yè)績可以作為能否入額的重要根據(jù)。
這條建議針對“未入額不能辦案”的生硬機械的政策性規(guī)定。未入額的原法官，本具備審判資格，可以承辦案件。員額制以集體投票為主要方式機械的劃出一條線，這邊的可以辦案，那邊的不可以辦案。從實際情況看，偏差很大，根本沒有必要。保存員額內(nèi)外工資待遇方面的差異，在工作事務(wù)上搭建起內(nèi)外統(tǒng)一的平臺利于更為客觀的評價入額法官和未入額法官，為員額的進退兩方面均提供正確根據(jù)；利于調(diào)動所有法官的工作積極性，穩(wěn)定未入額法官的基本預(yù)期，挽留優(yōu)秀的審判人才，推動審判事業(yè)的成長進步。
二、建議二：員額制前按法官程序招錄的未入額法官直接確認入額。
原按照法官程序招錄的未入額法官，經(jīng)省法官遴選委員會確認后，直接計入法官員額。
這一條建議針對員額法官的遴選程序。按照法官程序招錄的法官，自然而然應(yīng)當入額，無需民主測評和業(yè)績考核，也無需筆試。這是改革前最標準的法官。但是，我們的遴選卻是以職務(wù)類分，為院長創(chuàng)造了入額便利，將法官中的標配扔在了相互角遂的入額競爭之中?，F(xiàn)實情況是，這些法官中的一部份，因為所在法院的民主測評之類，在利益驅(qū)遂中被排擠在員額之外至今不得翻身。為了創(chuàng)造更公平公正的體制環(huán)境，調(diào)動法官的工作積極性，激發(fā)審判活力，促進審判事業(yè)進步，應(yīng)當清理這種情形的“未入額法官”并直接確認入額。
如果直接確認后所在法院額數(shù)超過核定比例，建議：將符合這種情形的未入額法官確認入額的同時實行“地區(qū)統(tǒng)籌”，即在本地區(qū)法院均要超額的情況下，將這些額直接調(diào)整到本地區(qū)近三年來受案數(shù)最多的法院。
那么，受案數(shù)最多的法院能否容納這些員額，怎么衡量？按該院最近三年的年均受理案件數(shù)量除以員額法官的總?cè)藬?shù)。如果人均不低于100件便可以接納員額，允許超過核定比例。如果低于100則將剩余員額調(diào)整到本地區(qū)受案數(shù)第二的法院。如果仍然安排不了，全省統(tǒng)籌。簡單的說一句話，絕不允許將按法官程序已經(jīng)招錄進來的未入額法官棄之不用，而且不必受所在法院額數(shù)的限制，也不能讓他們等了一年又一年，應(yīng)當一次性全部解決。
“地區(qū)統(tǒng)籌”有三個理由：一、所在法院既按法官招錄，又不能安排入額，責(zé)任不在未入額法官本人。借助法院外部資源實現(xiàn)其招錄承諾自然合理。二、受案數(shù)最多的法院員額法官辦案壓力已經(jīng)較大。優(yōu)先補充員額以減輕其辦案壓力，從而有助于實現(xiàn)地區(qū)內(nèi)法官工作量的平衡和體制公平，較為合理。三、本地區(qū)受案數(shù)最多的法院一般集中在地級市，這種定向調(diào)整一般不會為被調(diào)整者所反對。這樣既解決了未入額法官的個人問題，又緩解了本地區(qū)受案數(shù)不均的平衡問題。就是前者也不應(yīng)該被我們忽視。想一想，比如某人正做律師，然后法院公開招錄法官，經(jīng)過筆試面試政審體檢見習(xí)期滿后任命為審判員。然后，法院在沒有確切根據(jù)的情況下，僅僅依據(jù)所在法院所謂的“民主測評”和集體票之類就剝奪其法官崗位，或助理或司法行政事務(wù)安置，這是很明顯的違背招錄承諾，對個人產(chǎn)生重大不利影響的舉措。然則所在法院以及我們的整個體制均沒有人和政策為這種不公平不合理挺身擔當。將這類人直接確認入額，并不受額數(shù)限制地區(qū)統(tǒng)籌，就是既對審判事業(yè)負責(zé)也對個人負責(zé)的理性擔當之作為。
三、建議三：員額法官遴選應(yīng)當取消考核。
員額法官遴選之考核，占總分值的70%，是能否入額的關(guān)鍵，實質(zhì)卻匪夷所思。聽起來是“考核”，其實是“民主”。因為沒有客觀標準，任由全體在職人員劃選票，這算什么考核？聽起來是“民主”，其實是“集體”，因為全體在職人員相對于候選員額法官非“民”；決策性質(zhì)并不是決策是否入額，而是對業(yè)績或某些方面評價，因此也不是“主”，不過是所在法院的一次集體活動。此考核應(yīng)當取消，理由如下：
（一）員額法官是辦案崗位不是領(lǐng)導(dǎo)職位，入額后不需要對本院的其他人負責(zé)。在是否入額的問題上，征求本院其他人的意見沒有道理。
（二）是否適合成為員額法官與他想不想讓你成為員額法官是根本不同的兩個問題。只要他想讓你入額，客觀上你不適合成為員額法官，或者相比較不是最適合的人選，也可以在選票上給你劃優(yōu)秀；反之，即使你非常適合成為員額法官，相比較也很優(yōu)秀，只要他不想讓你入額，也可以在選票上不給你劃優(yōu)秀。因為普遍存在這種“精神分裂癥”，在入額利益和各種現(xiàn)實羈絆的驅(qū)動下，自然是想讓誰入額就給誰劃優(yōu)秀，而不是誰更適合更應(yīng)該入額就給誰劃優(yōu)秀。因此，這種面向全體正式干警的測評非但不能提高測評的客觀公正性，反而使客觀公正性更沒有著落。甚至使最該入額最適合入額的人入不了額，發(fā)揮了阻礙正確人才走向?qū)徟袓徫坏默F(xiàn)實作用。
（三）民主的形式意味大于實質(zhì)。有觀點認為，這種形式體現(xiàn)了候選人的民意基礎(chǔ)，我們提干的時候也經(jīng)常走這種形式，沒什么不好。即使客觀上非常適合成為員額法官，但是多數(shù)“民意”不支持，也是有問題的，“民意”即使不客觀也是有價值的，因此這種考核很有必要。持這種見解不無問題。是否入額由一個單位的其他同志集體投票，這算“民意”嗎？如果真要尋“民意”應(yīng)當由法院轄區(qū)的人民或代表來投票。另外，在遴選過程中，所謂考核和民主測評并不是問其他同志是不是同意這個同志入額，不是征求他這種意見，因為其他同志也本沒有這種權(quán)力，而是就該同志是否適合成為員額法官作出客觀評價。顯然集體投票多數(shù)情況下都不是“客觀評價”，制度設(shè)計之目的極難達成。這與“提干”旨趣迥然不同。
綜上，員額法官非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，哪里用得著民主測評？員額法官不需要對全體干警負責(zé)，采全體干警“民主”的形式是對民主的誤用。客觀上是否適合成為員額法官與他想不想讓你成為員額法官是根本不同的兩個問題，這種測評沒有讓決策更為客觀公正的現(xiàn)實價值。從一些個例考察，反而讓本該入額的入不了額，或者不該入額的入了額。因此，員額法官遴選之考核從今而后消停了吧！退一萬步講，非要搞，也一定要引入磋商機制。三類選票之院黨組（A票）、中層正職和科級干部（B票）、其他正式干警（C票），在投票前應(yīng)分組審議，以盡可能統(tǒng)一認識，形成客觀公正劃票的基礎(chǔ)。如果做不到這些，亂哄哄的集體表決，我看還是不要瞎胡鬧了吧！
四、建議四：員額法官遴選應(yīng)當免筆試。
員額法官遴選筆試占30%的分值。但是筆試考什么，能考什么呢？一般是給定材料寫裁判文書，比如2019年某地員額法官遴選給定了起訴狀、答辯狀、庭審筆錄、相關(guān)法條等材料，要求制作一份裁判文書。這種考試基本兩個問題：一是裁判文書的格式；二是案件實體問題。從理論上分析，重點應(yīng)是實體問題。因為，如果實體問題能搞清楚，卻不會用規(guī)范的格式制作一份裁判文書那是很滑稽的一件事情。如果實體是重點，員額遴選的案例卻并不復(fù)雜。而且，只考一個案例，作為實體法去考察未免非常不全面。當然，有的地方可能將案例搞得異常復(fù)雜，讓人一看出題人就很有水平。但是，我認為考得沒水平。為什么呢？試問在實務(wù)過程中，這么復(fù)雜的案例哪個法官或檢察官三兩個小時就將案件定性了？不現(xiàn)實。在考試這么三兩個小時的時間里，給出復(fù)雜的材料，復(fù)雜的案情去考，并不符合工作實際。所以，單純文書格式?jīng)]什么考察的難度，實體問題過于復(fù)雜不合適，過于簡單考不出內(nèi)涵。這個考試放在員額法官遴選過程中，根本就是不就事理。那怎么辦呢？
筆者建議：有司法資格證書的一律免筆試。因為能過司法資格證書的前提下，這些考試都是畫蛇添足，完全可以被司法考試取代。如果同一次入額既有過司法資格證書者，又有未過者，過的免考，成績以未過的最高分記。比如某院六個人申請入額，其中四個有司法資格，兩個沒有。那么，只有兩個人需要參加筆試。假設(shè)一個考了82分，一個考了90分，那么四個未考的筆試成績?nèi)?0分計算。最后，算總分排名。你問公平嗎？我說你考個司考不就知道了。
這樣以來，既優(yōu)化了入額程序和內(nèi)涵，又突出了司法資格證書的價值和作用，突出入額的業(yè)務(wù)要求，促進法官的正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)。
五、建議五：員額比例應(yīng)當如何確定。
員額制能搞一個基本問題是員額比例。不管39%還是百分之三十幾，反正有個比例才算員額制。它是按照全體在編人員的一定比例確定的。換言之，一個法院員額法官數(shù)量是由法院的總?cè)藬?shù)決定的，法官的數(shù)量不能超過總編制數(shù)的一定比例。
那么，員額制這個比例為什么不像個比例呢？法官數(shù)量為什么用全體在編人員的一定比例去限定？這個全體在編人員數(shù)量與法官數(shù)量為什么會有必然聯(lián)系？
我們知道，比如領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，可以按照總?cè)藬?shù)的一定比例去范疇。因為，人員數(shù)量的增多，意味著管理工作或責(zé)任的加大。所以，有多少總?cè)藬?shù)可以決定設(shè)多少領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。那么，這個人事管理思路用在員額法官這里對不對，基本問題是員額法官是不是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)誰？
員額法官顯然是辦案崗位。在員額法官范疇，法院的任何人都不能說歸員額法官領(lǐng)導(dǎo)?？梢哉J為，員額法官如果沒有其他行政職務(wù)，本身斷然不屬于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不需要領(lǐng)導(dǎo)其他法官，除了團隊內(nèi)有點行政管理權(quán)，不需要領(lǐng)導(dǎo)法院內(nèi)的任何其他在編在職人員。那么，按照全體在編人員的數(shù)量確定員額比例不是瞎胡鬧還能是什么？
員額法官本身并不以入額利益為重心。不能認為入額與否的重要標志是待遇上的差異。所以，員額制之比例也不能理解為重點限制一定待遇人員的數(shù)量。員額比例何以根據(jù)全體在編人員數(shù)量確定，真是正兒八經(jīng)的胡扯！扯的有水平，很像個改革。
那么，員額比例怎么確定？筆者認為，應(yīng)當這么扯：
根據(jù)所在法院近三年年均受理案件總數(shù)量確定。具體說：用法院年均受理案件數(shù)量總數(shù)除以法官的年均辦案數(shù)量（100-150件）得出員額法官數(shù)量。除以100件為員額法官的最大數(shù)量；除以150件為員額法官最低數(shù)量。比如某院年均受理案件數(shù)量5000件。5000除以100等50是員額法官最高數(shù)量；5000除以150約等于33是員額法官的最低數(shù)量。該院當前員額法官數(shù)量如果高于50，無論其在編人員總數(shù)量是多少，應(yīng)當暫緩入額直到員額法官數(shù)量低于50或者年均受案數(shù)量發(fā)生明顯變化可容納的員額超過50時，方可增加員額。如果該院員額法官總數(shù)量低于33人，無論在編人員總數(shù)是多少，應(yīng)盡快補充員額至33人以上。如果員額法官數(shù)量在33至50之間，那么，隨著自然退休等情形退出員額法官的數(shù)量可以即時遞補。
我為什么這么扯員額比例？有五大理由：
第一、員額法官的數(shù)量實質(zhì)是辦案法官數(shù)量，由案件數(shù)量決定較為合理；
第二、年均150件意味著約2天結(jié)一件案件，基本上是法官辦案的飽和狀態(tài)。因此，超過此數(shù)即為“不正常值”，應(yīng)當避免。這些“不正?！笨赡荏w現(xiàn)為掏空法官的身心健康、審判輔助成份過多駕空法官的“親為”（相當于實質(zhì)上助理辦案）等等，皆有極大危害。網(wǎng)上盛傳某法官或者一個團隊年結(jié)案上千件甚至幾千件，我只能說你太不像話了。給我三十個助理，我年結(jié)上萬件都是可以的，問題是這是我在辦案嗎？
第三、年均結(jié)案100件，意味著相對輕松一些的工作飽和狀態(tài)，再輕松可能就有點兒松了。所以，將按100件計算的員額數(shù)規(guī)定為最高員額數(shù)。當然，無論100還是150都是全院平均數(shù)，在具體法院內(nèi)部還需要科學(xué)的分案機制進一步確保法官受案的公平性。比如，全院30個員額，年3000件案件，本來法官不會很累。但是，你讓5個員額去辦2500件，讓剩下的25個員額辦500件。你看那5個員額累不累？在具體法院內(nèi)部怎么調(diào)適這一問題，顯然有很多章法，很多法院也有很多成熟寶貴的經(jīng)驗。但不在本文探討的范疇，故暫忽略此問題不再深入。
第四、將法官的人均結(jié)案數(shù)量降下來，可以容納更多的員額，意味著更多的法官助理可以名正言順的成為法官。并非更多的人成為員額法官，享受員額法官待遇就是好事兒，而是扭曲的機制讓很多人入不了額，將業(yè)績?nèi)藶榈睦奂拥揭粋€人身上，看上去一人一年結(jié)案好幾千件，不是好事兒。
第五、法官是一個需要實踐和自我充電的職業(yè)。因此，將年均結(jié)案數(shù)量控制在一定范圍內(nèi)，讓法官既能充分實踐，又能有一定的時間調(diào)適和充實自己才真正有利于法官職業(yè)的發(fā)展成長。
綜上，員額比例按在編人員數(shù)量確定，像個什么？理性何在？真理何存？建議按年均結(jié)案數(shù)量100-150件確定可以保有的員額法官數(shù)量區(qū)間。低于最低必須補；高于最高必須降；高于最低，低于最高可以隨時遞補。以此，讓員額比例更像個員額比例。
六、建議六：院領(lǐng)導(dǎo)入額不無問題。
員額制關(guān)于院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)否入額的問題仿佛猶豫了一小會兒，然后就放心了。總得來講，院領(lǐng)導(dǎo)當然可以入額成為員額法官。而且，所謂院領(lǐng)導(dǎo)皆是精英云云理由不可謂不充分。問題是院領(lǐng)導(dǎo)入額后能辦幾個案子，辦了些什么案子？
隨著員額制的推進，院領(lǐng)導(dǎo)辦復(fù)雜疑難成為既定方向，落實的怎么樣當然是另當別論。辦了幾個案子，問題其實更為明顯。《最高人民法院關(guān)于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見》（法發(fā)【2017】10號）規(guī)定基層法院院長辦案量應(yīng)達到本院法官平均辦案量的5%-10%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)達到30%-40%。換言之，法官人均辦100件案件，院長不能低于5-10件，其他院領(lǐng)導(dǎo)不能低于30-40件。
問題來了，院領(lǐng)導(dǎo)入額是為了辦案，還是為了示范辦案？如果說院領(lǐng)導(dǎo)入額是為了辦案，那么，辦這么點案子叫辦案嗎？連全院平均數(shù)都辦不上，連平均數(shù)的一半都辦不上。所以，院領(lǐng)導(dǎo)入額不是為了辦案。那么，就只能是為了示范辦案，起示范和帶頭作用了。如果院領(lǐng)導(dǎo)入額是為了對辦案起帶頭和示范作用，那么，其實更優(yōu)的方案設(shè)計完全可以取代當下的員額制。
只要廢除未入額不能辦案的規(guī)定即可。院領(lǐng)導(dǎo)作為非入額“法官”，基于原審判員和院領(lǐng)導(dǎo)的身份，辦案這點事兒還叫事兒？所以，未入額的院領(lǐng)導(dǎo)，只要已經(jīng)是審判員，完全可以辦案。辦多少都行，完全可以發(fā)揮出帶頭和示范的效果。鑒于以上分析，我認為員額制需要再完善一個方面：
所有院領(lǐng)導(dǎo)，只要是院領(lǐng)導(dǎo)，已入額的，應(yīng)當限期退出員額；未入額的，不得申請入額。不退出員額或者一定要申請入額的，應(yīng)當限期辭去院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
院領(lǐng)導(dǎo)無論是否入額，均可承辦一定數(shù)量的案件。
這實質(zhì)上是既允許院領(lǐng)導(dǎo)辦案，又禁止院領(lǐng)導(dǎo)入額。允許其辦案的根據(jù)與搞員額制時允許其入額的理由基本一致。禁止其入額的理由是因為這樣的額“浪費嚴重”，辦案比例低到這種程度還叫個員額？所謂有其它行政類的事務(wù)不能像員額法官一樣辦案，完全可以用退出員額繼續(xù)辦案的制度設(shè)計來解決。如此以來，有兩大好處：
（一）院領(lǐng)導(dǎo)有的入額了，有的未入額，這是一種“不公平”。未入額的一直耿耿于懷，入額的又不能全身心辦案。所以，入額的退出來，未入的也不能入，這一規(guī)定恰恰實現(xiàn)了院領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實“公平”。你不用攀我，我也不用攀你，一視同仁。
（二）很多法院“員額”仍然是一個稀缺物。這種情況下，院領(lǐng)導(dǎo)這些額如果能“倒出來”，并且退額后還能繼續(xù)辦案。將既不影響院領(lǐng)導(dǎo)這些司法資源，又能調(diào)動之外的更多的司法資源，根本利好審判工作的開展。
所以，院領(lǐng)導(dǎo)算個什么額？就不該是個額，因為根本不能像員額一樣去辦案。只要突破未入額不能辦案的規(guī)定，一個更優(yōu)化更理想的方案馬上就能誕生。
