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案例回放

在一個(gè)財(cái)政預(yù)算年度內(nèi)，采購(gòu)人采購(gòu)一批辦公家具，分別是：床4.6萬(wàn)元、桌子4.98萬(wàn)元、沙發(fā)4.5萬(wàn)元、柜子3.9萬(wàn)元、書架4萬(wàn)元、組合家具4.8萬(wàn)元，總計(jì)26.78萬(wàn)元。審計(jì)部門認(rèn)為，辦公家具采購(gòu)總和超過(guò)了市級(jí)分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，20萬(wàn)元。

審計(jì)部門認(rèn)為該采購(gòu)人沒(méi)有編制政府采購(gòu)預(yù)算，實(shí)施計(jì)劃，更沒(méi)有按規(guī)定的采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，所以將該采購(gòu)人的行為定性為《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六十七條第二款所規(guī)定的情形，即“將應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)”，給予通報(bào)處理。

問(wèn)題引出

該采購(gòu)人的采購(gòu)行為究竟是化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)呢？還是細(xì)化預(yù)算？

專家點(diǎn)評(píng)

采購(gòu)人的采購(gòu)行為并沒(méi)有違法。床、桌子、沙發(fā)等都屬于人們平時(shí)統(tǒng)稱的“辦公家具”，“辦公家具”是人們一個(gè)習(xí)慣性的稱呼。財(cái)政部出臺(tái)的《政府采購(gòu)品目分類目錄》中將床、桌、架等單獨(dú)作為第三級(jí)目錄列出，有各自的編號(hào)。那么，這些產(chǎn)品就分別是一個(gè)單獨(dú)的采購(gòu)項(xiàng)目。

這些辦公家具雖然都屬于集中采購(gòu)目錄內(nèi)的采購(gòu)項(xiàng)目，但目錄采用的是“集中采購(gòu)目錄+限額標(biāo)準(zhǔn)”的模式，采購(gòu)人每一個(gè)項(xiàng)目類別的采購(gòu)金額都沒(méi)有超過(guò)市級(jí)分散采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)20萬(wàn)元。

采購(gòu)人沒(méi)有“走”政府采購(gòu)程序，單獨(dú)進(jìn)行的采購(gòu)，沒(méi)有錯(cuò)。

根據(jù)本案例有幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)： 

雖然我國(guó)法律規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式，但其確定采用公開(kāi)招標(biāo)是有一定適用條件的，即：達(dá)到了公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)對(duì)象才確定采用公開(kāi)招標(biāo)方式。本案例雖然其合計(jì)總額超過(guò)了市級(jí)分散采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)20萬(wàn)元，但沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，即100萬(wàn)元。政府采購(gòu)貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是指省級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的市級(jí)人民政府制定的達(dá)到和超過(guò)一定金額標(biāo)準(zhǔn)，就必須采用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，是最低數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

之所以將公開(kāi)招標(biāo)作為主要采購(gòu)方式，是因?yàn)楣_(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式相對(duì)于其他采購(gòu)方式而言，有許多優(yōu)點(diǎn)。一是公開(kāi)透明，最大限度地防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式最能體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正，是“陽(yáng)光下采購(gòu)”，透明度相對(duì)最高，監(jiān)督機(jī)制較為完善，從而加大了腐敗產(chǎn)生的“成本”和難度，所以能最大限度地防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益。公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)使所有符合資格的供應(yīng)商都有機(jī)會(huì)參加競(jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)人通過(guò)“貨比三家”，能采購(gòu)到性價(jià)比最高、價(jià)格相對(duì)便宜、服務(wù)最優(yōu)的采購(gòu)對(duì)象，從而節(jié)約財(cái)政資金。三是供應(yīng)商在競(jìng)爭(zhēng)中通過(guò)相互比較，取長(zhǎng)補(bǔ)短，改進(jìn)生產(chǎn)工藝，提高整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力水平，達(dá)到共同提高社會(huì)效益的目的。

因此，我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二十八條規(guī)定，采購(gòu)人不得將應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)。

那么，什么是化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)行為呢？《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定，在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，采購(gòu)人將一個(gè)項(xiàng)目下的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)采用公開(kāi)招標(biāo)以外的方式多次采購(gòu)，累計(jì)資金數(shù)額超過(guò)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，屬于化整為零方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。也是采購(gòu)人把達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購(gòu)項(xiàng)目人為分割為數(shù)個(gè)小項(xiàng)目，使得每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算金額都未達(dá)到法定公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，以此規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。

為了規(guī)范采購(gòu)人的行為，防止采購(gòu)人采取化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，《政府采購(gòu)法》第七十一條規(guī)定，采購(gòu)人將應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式而擅自采用其他方式采購(gòu)的，監(jiān)管部門將責(zé)令其限期改正、給予警告，可以并處罰款，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并通報(bào)。

所謂細(xì)化預(yù)算是將預(yù)算制度、責(zé)任、指標(biāo)、費(fèi)用、定額等進(jìn)行細(xì)化，分解到部門和個(gè)人。細(xì)化預(yù)算是部門預(yù)算編制的基本要求，更是政府采購(gòu)預(yù)算編制的客觀要求。在部門預(yù)算編制上，國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要將所有的預(yù)算支出由“項(xiàng)”到“目”。同時(shí)，政府采購(gòu)的預(yù)算也要求越細(xì)、越準(zhǔn)確、越具體，越好。

而該案例中，雖然該采購(gòu)人采購(gòu)的項(xiàng)目都統(tǒng)稱為“辦公家具”，但床、桌、架等不屬于同一品目；且該市的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是100萬(wàn)元，即使是同屬于一個(gè)品目，也只有26.78萬(wàn)元，也沒(méi)有達(dá)到100萬(wàn)元的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)椋稚⒉少?gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)與公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不是一個(gè)概念。所以說(shuō)將該采購(gòu)人的行為定“化整為零”是適用錯(cuò)誤。