| 審計(jì)實(shí)務(wù)中如何理解“玩忽職守”行為的刑法定性 |
| 吳原秋 （審計(jì)署哈爾濱辦） |
| 【時(shí) 間:2013年08月16日 】 | 【來(lái) 源: 】 | 【字號(hào)：大 中 小】 |
| 玩忽職守罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或不正確地履行自己的工作職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。玩忽職守案件發(fā)生的范圍較為廣泛，情況比較復(fù)雜，是刑法適用中的一個(gè)熱點(diǎn)，也是審計(jì)工作中經(jīng)常遇到的一種職務(wù)犯罪。由于被審計(jì)對(duì)象身份、社會(huì)地位的特殊性，在玩忽職守案件的審計(jì)過(guò)程中往往會(huì)受到外界的干擾，審計(jì)難度極大。因此，認(rèn)真研究玩忽職守罪的構(gòu)成特點(diǎn)，正確認(rèn)定玩忽職守的罪與非罪，對(duì)審計(jì)人員提升查辦案件能力，充分揭露職務(wù)犯罪案件，當(dāng)好反腐“利劍”有著重要意義。 一、“玩忽職守罪”的構(gòu)成特點(diǎn) 現(xiàn)行刑法第三百九十七條對(duì)玩忽職守罪作出了規(guī)定。根據(jù)刑法規(guī)定，構(gòu)成玩忽職守罪，必須同時(shí)具備以下幾個(gè)要素。 （一）國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。這是對(duì)玩忽職守罪主體方面的特殊要求。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員以外的其他任何人員，都不能單獨(dú)成為本罪的主體。這里的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，是指在“國(guó)家機(jī)關(guān)”中“從事公務(wù)”的人員。“國(guó)家機(jī)關(guān)”是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)。 2002年12月28日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋》，對(duì)一些特殊人員“從事公務(wù)”，有玩忽職守行為構(gòu)成犯罪，可以認(rèn)定為玩忽職守罪有作了進(jìn)一步規(guī)定：一是在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員；二是在受國(guó)家機(jī)關(guān)委托，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員；三是雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制，但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。 （二）玩忽職守行為。這是對(duì)玩忽職守罪客觀方面的要求之一。玩忽職守客觀上表現(xiàn)為違反工作紀(jì)律、規(guī)章制度，不履行、不正確履行或者放棄履行職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。這里包括作為的玩忽職守和不作為的玩忽職守。 “作為的玩忽職守”是指不正確履行職責(zé)義務(wù)。比如，工作馬馬虎虎，草率從事，敷衍塞責(zé)，違令抗命，極端不負(fù)責(zé)任；或者陽(yáng)奉陰違，弄虛作假，欺上瞞下，胡作非為等。“不作為的玩忽職守”是指不履行職責(zé)義務(wù)。比如，對(duì)于自己應(yīng)當(dāng)履行的，而且也有條件履行的職責(zé)，不盡自己應(yīng)盡的職責(zé)義務(wù)；或者擅離職守，撒手不管；又或者雖然沒(méi)有擅離職守，但卻不盡職責(zé)，該管不管，該作不作，聽(tīng)之任之等。 這里還要格外注意，構(gòu)成玩忽職守必須以違反了國(guó)家工作紀(jì)律和規(guī)章制度為前提。由于各個(gè)機(jī)關(guān)、單位都有自己的活動(dòng)原則、組織紀(jì)律和規(guī)章制度，以及工作人員的職責(zé)和權(quán)利、義務(wù)，這些都是必須遵守的工作紀(jì)律和規(guī)章制度。所以，有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員只有違反了這些工作紀(jì)律和規(guī)章制度，才能成為玩忽職守的行為。在處理某個(gè)具體玩忽職守案件時(shí)，必須嚴(yán)格對(duì)照實(shí)際情況，實(shí)事求是地進(jìn)行分析。 ?。ㄈ┲卮髶p失結(jié)果。這也是對(duì)玩忽職守罪客觀方面的要求之一。玩忽職守客觀上必須具有致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益造成重大損失的結(jié)果。所謂重大損失，是指給國(guó)家和人民造成的重大物質(zhì)性損失和非物質(zhì)性損失。物質(zhì)性損失一般是指人身傷亡和公私財(cái)物的重大損失，是確認(rèn)玩忽職守犯罪行為的重要依據(jù)；非物質(zhì)性損失是指嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)和聲譽(yù)等。 關(guān)于重大損失的認(rèn)定，1999年9月16日最高人民檢察院發(fā)布施行的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(試行)的規(guī)定，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予以立案：（一）造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷10人以上的；（二）造成直接經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上的，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿30萬(wàn)元，但間接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)100萬(wàn)元的；（三）徇私舞弊，造成直接經(jīng)濟(jì)損失20萬(wàn)元以上的；（四）造成有關(guān)公司、企業(yè)等單位停產(chǎn)、嚴(yán)重虧損、破產(chǎn)的；（五）嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)，或者造成惡劣社會(huì)影響的；（六）海關(guān)、外匯管理部門的工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成巨額外匯被騙或者逃匯的；（七）其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的情形；（八）徇私舞弊，具有上述情形之一的。 ?。ㄋ模┬袨榕c結(jié)果的因果關(guān)系?！ ∵@是確定玩忽職守罪刑事責(zé)任的客觀基礎(chǔ)。必須是因行為人的玩忽職守行為而造成的重大損失結(jié)果。否則，不能構(gòu)成玩忽職守罪，而是屬于一般工作上的錯(cuò)誤問(wèn)題，應(yīng)該由行政主管部門處理。實(shí)踐中，玩忽職守行為與重大損失結(jié)果之間的因果關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，有直接原因，也有間接原因；有主要原因，也有次要原因；有領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，也有直接責(zé)任人員的過(guò)失行為，必須實(shí)事求是地客觀認(rèn)定。 二、審計(jì)實(shí)務(wù)中玩忽職守罪與非罪、此罪與彼罪的區(qū)別 玩忽職守罪與普通的工作失誤雖然都會(huì)給國(guó)家和人民利益造成重大損失、玩忽職守罪與濫用職權(quán)罪、失職罪等雖然都屬于刑法上的瀆職罪范疇，但相互之間有嚴(yán)格的區(qū)別，審計(jì)人員在實(shí)務(wù)中應(yīng)注意區(qū)分。 （一）與工作失誤之非罪的區(qū)別。一是客觀行為特征不同。工作失誤，行為人是認(rèn)真履行自己的職責(zé)義務(wù)；而玩忽職守罪則表現(xiàn)為行為人不履行或不正確履行自己的職責(zé)義務(wù)。二是導(dǎo)致發(fā)生危害結(jié)果的原因不同。工作失誤，是由于制度不完善，一些具體政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于國(guó)家工作人員文化水平不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，因而計(jì)劃不周，措施不當(dāng)，方法不對(duì)，以致在積極工作中發(fā)生錯(cuò)誤，造成國(guó)家和人民利益遭受重大損失。而玩忽職守罪，則是違反工作紀(jì)律和規(guī)章，嚴(yán)重官僚主義，對(duì)工作極端不負(fù)責(zé)任等行為造成國(guó)家和人民利益遭受重大損失。 ?。ǘ┡c濫用職權(quán)罪的區(qū)別。濫用職權(quán)是行為人意識(shí)到自己在行使權(quán)力，不該用而用，該用而不用，因而超越職權(quán)而濫用職權(quán)的行為；而玩忽職守則為行為人意識(shí)到自己是履行職責(zé)，由于各種原因而不履行職責(zé)或不認(rèn)真履行職責(zé)。因此，完全的擅離職守不會(huì)被理解為濫用職權(quán)。只有在履行職責(zé)的過(guò)程中，濫用職權(quán)才會(huì)與玩忽職守發(fā)生重疊，不易區(qū)分。要認(rèn)定其性質(zhì)，關(guān)鍵還是要看行為人的主觀態(tài)度，對(duì)危害結(jié)果的認(rèn)識(shí)程度。濫用職權(quán)是認(rèn)識(shí)到自己是在濫用職權(quán)，明知不該用，該用而不用，因此，對(duì)危害結(jié)果則是采取放任的間接故意態(tài)度；而后者是意識(shí)到自己在履行職責(zé)，該履行而不履行或不認(rèn)真地履行，其對(duì)危害結(jié)果是出于過(guò)失態(tài)度。 ?。ㄈ┡c特殊玩忽職守行為犯罪的區(qū)別。刑法第三百九十七條第一款關(guān)于玩忽職守罪規(guī)定最后一句是“本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定”。這是因?yàn)?，?shí)踐中，玩忽職守的行為方式多樣，涉及面廣，在不同的領(lǐng)域、不同的部門，有不同的規(guī)定。刑法對(duì)一些特殊玩忽職守行為認(rèn)定，分別有明確具體的規(guī)定和適用罪名。比如，從犯罪行為所在領(lǐng)域看，在環(huán)境保護(hù)方面，專門有環(huán)境監(jiān)管失職罪；在食品安全方面，專門有食品安全監(jiān)管失職罪；在傳染病防治方面，專門有傳染病防治失職罪等等。從犯罪嫌疑人所在部門看，對(duì)國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員的嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任行為，刑法規(guī)定了國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪；對(duì)司法工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脫逃的，刑法規(guī)定了失職致使在押人員脫逃罪等等。 三、審計(jì)實(shí)務(wù)中查處“玩忽職守罪”的取證要求 審計(jì)人員在查處玩忽職守案件時(shí)，必須嚴(yán)格依照法定程序，全面、及時(shí)、合法、客觀地去收集犯罪嫌疑人有罪和無(wú)罪的證據(jù)。實(shí)踐中我們主要從以下方面來(lái)收集和固定玩忽職守罪的證據(jù)。 ?。ㄒ唬┱J(rèn)定主體身份的證據(jù)。如，有關(guān)職務(wù)的任命文件，戶籍、身份證件等。 ?。ǘ┱J(rèn)定職責(zé)和權(quán)限的證據(jù)。如，單位內(nèi)部的管理方面的規(guī)章制度、有關(guān)職責(zé)范圍的規(guī)定或職責(zé)分工的文件、會(huì)議記錄。 （三）認(rèn)定玩忽職守行為的證據(jù)。如，有關(guān)的會(huì)議記錄或參會(huì)人員的記錄本，犯罪嫌疑人在有關(guān)材料上的批示，工作崗位的交接記錄，有關(guān)監(jiān)測(cè)記錄、工作中形成的有關(guān)書(shū)面的文件，有關(guān)談話記錄或?qū)徲?jì)詢問(wèn)記錄等。 ?。ㄋ模┱J(rèn)定損失結(jié)果的證據(jù)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)損失的計(jì)算，審計(jì)人員可以依據(jù)公平、公允、合法的認(rèn)定依據(jù)，進(jìn)行重新計(jì)算。必要時(shí)，還需聘請(qǐng)有鑒定資格的部門出具科學(xué)的評(píng)估鑒定結(jié)論。 在掌握上述取證要素的基礎(chǔ)上，還要注重科學(xué)有效的取證方法，做好現(xiàn)場(chǎng)了解和審計(jì)詢問(wèn)，調(diào)查犯罪行為發(fā)生的經(jīng)過(guò)，了解犯罪動(dòng)機(jī)和目的，理清玩忽職守行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)證據(jù)材料的審查，注意證據(jù)之間互相銜接和證明，排除內(nèi)在矛盾，以確保審計(jì)移送案件線索能辦成“鐵案”。（吳原秋） |
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