農(nóng)民工仍是以勞動(dòng)力流動(dòng)而非舉家遷移定居為主，全國(guó)80%被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工都是流動(dòng)就業(yè)，舉家遷徙的農(nóng)村人口僅占20%左右，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)別于其他國(guó)家的一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。
自1998年十五屆三中全會(huì)第一次提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，到黨的十六大決議提出繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一直到這次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，一系列黨的決議、中央政府的規(guī)劃，一直把推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程作為我國(guó)21世紀(jì)的重要發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)之一。2007年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為44.9%，城鎮(zhèn)人口5.9億，比1997年亞洲金融危機(jī)時(shí)分別增長(zhǎng)13個(gè)百分點(diǎn)和2億人，年均以2000萬人的速度遞增。
一、我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和基本特點(diǎn)
?。ㄒ唬┪覈?guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的人口主體
1.流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化的主體。2007年，全國(guó)有14個(gè)省的城鎮(zhèn)化率高于全國(guó)平均水平，京津滬三大直轄市的城鎮(zhèn)化水平超過70%，廣東超過 60%，江蘇、浙江和東北三省、內(nèi)蒙古超過50%，福建、山東、重慶和海南超過45%。沿海各省城鎮(zhèn)化率的提高，主要來自農(nóng)民工進(jìn)城不斷增加（分子變大），浙江、北京、上海、天津和廣東，農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率分別為30.7、27.9、24.7、24.4、18.6個(gè)百分點(diǎn)。內(nèi)陸各省城鎮(zhèn)化率的提高，主要來自農(nóng)民工離鄉(xiāng)不斷增加（分母變?。拇?、河南、安徽和湖南農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率分別為9.5、10.6、13.3和16.6個(gè)百分點(diǎn)。
2.農(nóng)民工流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，加速了這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2007年，北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東和云南等8個(gè)地方凈流入的跨省農(nóng)民工在100萬以上，其中京津都市圈凈流入593萬人，長(zhǎng)三角城市群凈流入1265萬人，珠三角城市群凈流入1373萬人。河南、安徽、湖南、江西、湖北、四川、重慶、貴州和廣西等9個(gè)地方凈流出的跨省農(nóng)民工在100萬以上，河南、四川和安徽3省更是達(dá)到500萬以上。
3.我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以流動(dòng)就業(yè)為主要形式，并沒有完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的定居或者“落戶”遷徙。在我國(guó)統(tǒng)計(jì)為5.9億的城鎮(zhèn)人口中，還有1.6億是農(nóng)業(yè)戶籍人口，占到了城鎮(zhèn)人口的 27%。如在勞動(dòng)力流入大省浙江，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)業(yè)戶籍人口已經(jīng)超過了非農(nóng)戶籍人口，達(dá)53.6%。農(nóng)民工仍是以勞動(dòng)力流動(dòng)而非舉家遷移定居為主，全國(guó)80%被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的農(nóng)民工都是流動(dòng)就業(yè)，舉家遷徙的農(nóng)村人口僅占20%左右，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中區(qū)別于其他國(guó)家的一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。
?。ǘ┪覈?guó)城鎮(zhèn)發(fā)展在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用
1.城鎮(zhèn)體系和結(jié)構(gòu)有了較大的變化。2007年，我國(guó)共有655個(gè)城市，比1978年增長(zhǎng)2.4倍。小城鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)19249個(gè)，比1978年增長(zhǎng)7.9 倍。其中，200萬以上城鎮(zhèn)人口城市達(dá)36個(gè)，增長(zhǎng)2.6倍；100萬—200萬城鎮(zhèn)人口城市達(dá)83個(gè)，增長(zhǎng)3.4倍。各類城市人口3.4億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?7.6%；縣城城鎮(zhèn)人口1.2億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.3%；小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口1.3億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2.1%。
2.各類城市和小城鎮(zhèn)都對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力做出了相應(yīng)的貢獻(xiàn)。2008年，我國(guó)共轉(zhuǎn)移農(nóng)民工2.25億，其中本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工數(shù)量為1.4億，占62.3%；本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)的本地農(nóng)民工數(shù)量為8500萬，占37.7%。分地區(qū)看，東部地區(qū)吸收了67.6%的農(nóng)民工，1.52億人；中部地區(qū)吸收了16.9%的農(nóng)民工，3800萬人；西部地區(qū)吸收了15.5%的農(nóng)民工，3500萬人。分城鎮(zhèn)類型看，各類城市吸收了52.9%的農(nóng)民工，1.19億人；小城鎮(zhèn)吸收了 47.1%的農(nóng)民工，1.06億人。
3.城鎮(zhèn)總體人口規(guī)模依然偏小，發(fā)展空間廣闊。2007年，我國(guó)50萬以下城鎮(zhèn)人口的中小城市418個(gè)，占城市總數(shù)的64%。全國(guó)平均城市人口還不到52萬人。如果平均人口規(guī)模增加到100萬人，則可容納6.55億人，超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口的總和。我國(guó)縣城城鎮(zhèn)人口平均為7萬人，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口平均為7845人。如果每個(gè)縣城平均人口增加到10萬人，那么可以容納1.6億城鎮(zhèn)人口；如果每個(gè)小城鎮(zhèn)平均人口達(dá)到 1.5萬人，那么可以容納近3億城鎮(zhèn)人口。
?。ㄈ┏擎?zhèn)化的潛力還沒有完全釋放
1.城鎮(zhèn)化還處在加速發(fā)展時(shí)期。按照城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%后開始加速，達(dá)到70%后趨于平穩(wěn)，城鎮(zhèn)化在30%—70%區(qū)間為加速發(fā)展期。我國(guó)2008年城鎮(zhèn)化率為45.7%，處在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期的前半期，距離70%還有一定的差距。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間，有可能為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展提供巨大的結(jié)構(gòu)調(diào)整支持。
2.城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有較大的潛力。2007年，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資6422億元，只占GDP的2.6%或全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的4.7%，低于聯(lián)合國(guó)建議的占GDP的3%—5%或占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資9%—15%的標(biāo)準(zhǔn)。如達(dá)到聯(lián)合國(guó)建議的高標(biāo)準(zhǔn)，未來我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)還應(yīng)釋放出更大的經(jīng)濟(jì)潛力。
3.城鎮(zhèn)化也將對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)和內(nèi)需產(chǎn)生積極影響。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)推算，2006年，農(nóng)民工的年均消費(fèi)支出5556元，相當(dāng)于城鎮(zhèn)人口年均消費(fèi)水平的64%。農(nóng)民工占當(dāng)年城鎮(zhèn)人口的22%，但只占城市社會(huì)消費(fèi)品零售總額的14%。因?yàn)檗r(nóng)民工收入主要不在城里消費(fèi)，消費(fèi)只占收入的49%。而在城里的消費(fèi)又以食品消費(fèi)為主，占51%。如果是舉家遷移，并且恩格爾系數(shù)能降到43%左右（當(dāng)年城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別為36%和43%），那么農(nóng)民工家庭的人均消費(fèi)就可能增加到6500元左右，相當(dāng)于城鎮(zhèn)水平的75%。這還不包括舉家遷徙后購(gòu)買住房的消費(fèi)。因此，從根本上解決在城鎮(zhèn)流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)村人口舉家定居問題，有可能帶動(dòng)城鎮(zhèn)低端房地產(chǎn)市場(chǎng)以及工業(yè)制成品市場(chǎng)的消費(fèi)，并帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品的商品消費(fèi)。
二、當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化研究的主要觀點(diǎn)和意見分歧
雖然城鎮(zhèn)化已經(jīng)列入了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，但是在城鎮(zhèn)化問題上觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)還有較大的差距，導(dǎo)致推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的各項(xiàng)改革政策難以及時(shí)出臺(tái)。以下就涉及城鎮(zhèn)化問題的主要觀點(diǎn)和分歧做一個(gè)簡(jiǎn)要介紹。
?。ㄒ唬╆P(guān)于城鎮(zhèn)化的重要意義
盡管對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要意義，在理論界已經(jīng)取得了共識(shí)，但是還是存在著一些較大的分歧，直接影響推進(jìn)城鎮(zhèn)化的具體政策的制定。
1.城鎮(zhèn)化對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的重要意義。從上個(gè)世紀(jì)90年代起，這一問題就已經(jīng)引起了一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家和農(nóng)村問題研究專家的充分重視?！皽p少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”這一重要論點(diǎn)的提出，實(shí)際上已經(jīng)從根本上概括了城鎮(zhèn)化對(duì)于未來我國(guó)農(nóng)村發(fā)展重要性的基本認(rèn)識(shí)，也成為當(dāng)前制定城鎮(zhèn)化政策的重要思想依據(jù)。但是也有一部分理論工作者認(rèn)為，土地是農(nóng)民最大的社會(huì)保障，擔(dān)心城鎮(zhèn)化會(huì)造成一部分農(nóng)民無法承擔(dān)城鎮(zhèn)的失業(yè)之痛，還是希望在農(nóng)村給進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民留有一個(gè)所謂土地作為社保的空間，只有把農(nóng)民和他的土地永遠(yuǎn)捆綁在一起，才不至于帶來人口流動(dòng)造成的社會(huì)不穩(wěn)定因素。這一觀點(diǎn)實(shí)際上也影響到了決策層面。
2. 城鎮(zhèn)化對(duì)于拉動(dòng)內(nèi)需的重要作用。從1997年亞洲金融危機(jī)開始，到2008年的國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)內(nèi)外許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都提出了城鎮(zhèn)化有利于拉動(dòng)內(nèi)需的重要結(jié)論。國(guó)際上一些著名的專家在指出21世紀(jì)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)走向時(shí)，把中國(guó)的城市化和美國(guó)的高科技并列為兩個(gè)最重要的因素。還有一些國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)家在提出解決金融危機(jī)的有效辦法時(shí)，也都指出了中國(guó)城市化的重要作用。2008年以來，國(guó)內(nèi)許多著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也紛紛提出通過城鎮(zhèn)化來拉動(dòng)內(nèi)需的觀點(diǎn)。有國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，按每增加一個(gè)城市人口需要50萬元投資額計(jì)算，增加4.5億城市人口就需要增加225萬億元投資。也有國(guó)際專家指出，在未來幾十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍將可以保持8% 到10%的增長(zhǎng)速度，如果按8%的增速計(jì)算，將有3%來自農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。一些農(nóng)村政策研究專家也指出，城鎮(zhèn)化政策會(huì)使農(nóng)民工把長(zhǎng)期消費(fèi)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，帶動(dòng)低端房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和工業(yè)制成品的消費(fèi)。
3.城鎮(zhèn)化對(duì)于城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用。雖然理論界很少?gòu)倪@一角度提出問題，但是也有一部分專家指出，未來城市發(fā)展的活力，取決于城市人口結(jié)構(gòu)的改變。主要的觀點(diǎn)集中在兩個(gè)方面，一是較多的城市研究專家認(rèn)為，應(yīng)該允許有技能的農(nóng)村人才或農(nóng)民企業(yè)家進(jìn)入城市和較大的小城鎮(zhèn)，這樣會(huì)給城鎮(zhèn)帶來新鮮的血液和人才補(bǔ)給。但是按照這種觀點(diǎn)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度會(huì)很慢，因?yàn)楫吘罐r(nóng)村有技能、有知識(shí)的人才或企業(yè)家數(shù)量是極其有限的。二是一些城鎮(zhèn)化研究專家認(rèn)為，農(nóng)民工是城鎮(zhèn)最為活躍的人口主體，也是農(nóng)村的人才和精英，他們進(jìn)城定居，將給城市帶來活力，并將填充正在逐漸出現(xiàn)過剩的公共資源，彌補(bǔ)大城市養(yǎng)老金的缺口。但是這一觀點(diǎn)顯然還沒有得到大多數(shù)城市管理者的認(rèn)同。
?。ǘ╆P(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑的選擇
1.城鎮(zhèn)化和城市化的概念之爭(zhēng)。從事宏觀經(jīng)濟(jì)研究的政策專家和學(xué)者們，大多愿意使用城市化的概念。一方面是因?yàn)閲?guó)際上沒有城鎮(zhèn)化的說法，另一方面是希望未來我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路聚焦于各類大中城市和城市群。
從事農(nóng)村政策研究的部門和一些領(lǐng)導(dǎo)同志，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，傾向于采用城鎮(zhèn)化的提法，這也是目前中央既定政策的提法。理由是不能把未來農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集中到各類城市，擔(dān)心出現(xiàn)拉美國(guó)家和印度等國(guó)的城市病，擔(dān)心城市貧民窟引發(fā)的一系列社會(huì)問題，擔(dān)心農(nóng)村人口進(jìn)入大城市會(huì)影響大城市的國(guó)際形象，降低城市競(jìng)爭(zhēng)力。促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展是基于我國(guó)已經(jīng)有近2萬個(gè)小城鎮(zhèn)，可以把城鎮(zhèn)化的矛盾分解到小城鎮(zhèn)，在這里進(jìn)行配套的改革，會(huì)把不穩(wěn)定的因素降到最低。
2.鼓勵(lì)農(nóng)村人口向特大城市集中或者是采取多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。許多專家學(xué)者運(yùn)用各種數(shù)學(xué)模型和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較，支持特大城市優(yōu)先發(fā)展理論。還有觀點(diǎn)認(rèn)為把特大城市和周圍的衛(wèi)星城集合成城市群，有利于發(fā)揮城市的規(guī)模效益。
大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這是政策研究部門一致的看法。雖然看起來有些中庸，但是實(shí)際上也是對(duì)目前中國(guó)正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的多元化道路給予了詮釋。
盡管在理論上有著這樣那樣的爭(zhēng)論，但是無論是學(xué)者還是政策研究工作者，幾乎都忽視了一個(gè)問題，就是我國(guó)目前無論是大城市還是小城鎮(zhèn)，對(duì)于外來農(nóng)民工的進(jìn)入都采取了嚴(yán)格的限制措施。
?。ㄈ╆P(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的討論
1.中國(guó)的城鎮(zhèn)化是滯后的。這種觀點(diǎn)占主流，認(rèn)為我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平低于世界平均水平，也低于許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不如我國(guó)的發(fā)展中國(guó)家。中國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化發(fā)展是我國(guó)特有的發(fā)展模式，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。許多國(guó)際上的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也同意這種看法，認(rèn)為我國(guó)城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平相比還是比較低的。雖然近幾年發(fā)展較快，總體上看速度還是偏低。
2.中國(guó)的城鎮(zhèn)化是冒進(jìn)的。這是2007年出現(xiàn)的一個(gè)比較極端的觀點(diǎn)，認(rèn)為近10年來中國(guó)城鎮(zhèn)化脫離了循序漸進(jìn)的原則，超出了正常的城鎮(zhèn)化發(fā)展軌道，特別是土地城鎮(zhèn)化速度太快，冒進(jìn)式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式后患無窮，城鎮(zhèn)化可能會(huì)帶來貧民窟。這一觀點(diǎn)從表面上看，是批評(píng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程太快造成了許多后果，但是實(shí)際上是對(duì)當(dāng)前城市發(fā)展和建設(shè)中出現(xiàn)的許多不良現(xiàn)象進(jìn)行了深入的批判。特別是反對(duì)形象工程和豪華的城市建設(shè)，反對(duì)大量剝奪農(nóng)民的土地，浪費(fèi)公共資源。
?。ㄋ模╆P(guān)于城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的觀點(diǎn)分歧
城鎮(zhèn)化是要加快城鎮(zhèn)建設(shè)還是要促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移？雖然理論界已經(jīng)明確城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過程，也是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)覆蓋更多的農(nóng)村地區(qū)和人口的過程，但是，也有一部分學(xué)者在城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵里，增加了生態(tài)、環(huán)保、城市景觀的內(nèi)容，從理論上增加了城市生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這一觀點(diǎn)直接影響到了絕大部分城鎮(zhèn)的實(shí)際管理者，也直接影響到了近些年城鎮(zhèn)投資的導(dǎo)向。人口轉(zhuǎn)移雖然是理論上的目標(biāo)，但是，城市管理者更愿意把精力放在對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人口的服務(wù)上，或者是愿意加大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景觀建設(shè)的投資，這樣更能體現(xiàn)政績(jī)。
我國(guó)的戶籍管理制度不僅僅限制了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村戶口之間的轉(zhuǎn)移，也受到嚴(yán)格的限制。向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，影響到城鎮(zhèn)公共福利的供給能力。向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，直接關(guān)系到基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和土地權(quán)利的分割。值得注意的現(xiàn)象是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)，農(nóng)村人口不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。
三、我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的難點(diǎn)及其分析
2000年第五次人口普查第一次把在城鎮(zhèn)流動(dòng)就業(yè)超過半年以上的農(nóng)村人口統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，因此我國(guó)的城鎮(zhèn)化率在當(dāng)年有了較大的提高，從原來的30%增加到36%，此后按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，每年的城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)左右。由于其他有關(guān)城鎮(zhèn)化的改革措施沒有及時(shí)跟進(jìn)，所以到目前為止，我國(guó)城鄉(xiāng)戶籍制度的二元結(jié)構(gòu)仍沒有從根本上被打破，農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)以流動(dòng)的形式就業(yè)仍成為常態(tài)。
是什么原因?qū)е铝顺擎?zhèn)化進(jìn)程沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展？是什么問題限制了有關(guān)城鎮(zhèn)化政策的出臺(tái)和落實(shí)？這里僅就政策研究層面擔(dān)心的一些難點(diǎn)和問題，進(jìn)行簡(jiǎn)要的梳理和分析。
?。ㄒ唬┩七M(jìn)城鎮(zhèn)化所擔(dān)心的問題
1.擔(dān)心出現(xiàn)貧民窟。這是發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家無法回避的問題。大量進(jìn)城定居的農(nóng)村人口，集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于整體素質(zhì)低下，一旦公共服務(wù)出現(xiàn)缺口，可能造成貧民窟現(xiàn)象的出現(xiàn)，會(huì)影響到城市形象和誘發(fā)犯罪等治安問題，也影響了現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量的提高。
2.擔(dān)心耕地的濫占。解決農(nóng)村人口進(jìn)城定居，必須同時(shí)解決他們居住和就業(yè)的用地問題。以往的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，是因?yàn)槌擎?zhèn)建設(shè)占用了他們的耕地。而未來要大批地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，涉及上千萬甚至上億人口，占用多少耕地，會(huì)對(duì)我國(guó)未來的農(nóng)產(chǎn)品供求形勢(shì)產(chǎn)生什么影響，需認(rèn)真思考，這是難以抉擇的重要原因。
3.擔(dān)心農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的生存能力和社保壓力。許多人擔(dān)心農(nóng)民工收入水平較低，不能支撐其在城鎮(zhèn)定居。另外，城鎮(zhèn)居民還面臨社保資金嚴(yán)重不足的問題，如果增加了這么多社保供養(yǎng)人口，可能會(huì)增加社保資金的負(fù)擔(dān)。
4.擔(dān)心公共資源供給的能力。大量農(nóng)村人口進(jìn)城一定會(huì)占用各種公共資源。特別是像北京這樣的城市，部分專家指出，由于水資源的限制，人口不能再增長(zhǎng)。農(nóng)民工群體的進(jìn)入，會(huì)不會(huì)加劇這種資源供給的壓力？還有人認(rèn)為教育和公共衛(wèi)生資源以及各種基礎(chǔ)設(shè)施資源，在過去的高標(biāo)準(zhǔn)投入下，才達(dá)到了現(xiàn)在的水平，如果允許“低素質(zhì)”農(nóng)民工群體占用這些資源，城鎮(zhèn)還要加大這些方面的投資，還要降低平均的教育水準(zhǔn)，因此城鎮(zhèn)的管理者對(duì)于放開農(nóng)民進(jìn)城落戶有著較大的擔(dān)心。
5.擔(dān)心對(duì)城鎮(zhèn)戶籍人口的就業(yè)產(chǎn)生沖擊。放開農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶，意味著大批適齡青壯勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)。在城鎮(zhèn)就業(yè)形勢(shì)尚不景氣的情況下，如果農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，一定會(huì)和現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民分享有限的就業(yè)資源，勢(shì)必影響城鎮(zhèn)居民未來的就業(yè)，因此也會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民反對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城落戶或者定居。
6.擔(dān)心實(shí)施城鎮(zhèn)化政策會(huì)遭到城鎮(zhèn)管理者和城鎮(zhèn)居民的反對(duì)。一些城鎮(zhèn)針對(duì)本地農(nóng)民出臺(tái)了一些較為寬松的落戶政策，但是，在允許外來務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民進(jìn)城落戶方面，各地一直持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。在沒有城鎮(zhèn)政府和廣大城鎮(zhèn)居民的明確支持下，出臺(tái)允許農(nóng)民工進(jìn)城落戶的任何政策，會(huì)帶來什么樣的社會(huì)影響，會(huì)不會(huì)造成社會(huì)不穩(wěn)定因素，可能都是政策制定者要考慮的問題。
?。ǘ╆P(guān)于城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)問題的研究和分析
推進(jìn)城鎮(zhèn)化政策，并不是像我們想象的那樣難，有些問題不是不能解決，而是不愿意面對(duì)。有些問題涉及重大的改革，需要進(jìn)一步探索。有些似是而非的觀點(diǎn)，已經(jīng)被研究證明是多余的擔(dān)心。
1.推進(jìn)城鎮(zhèn)化不會(huì)導(dǎo)致貧民窟的出現(xiàn)。雖然部分發(fā)展中國(guó)家在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期都出現(xiàn)了大量的貧民窟，但是在中國(guó)出現(xiàn)貧民窟的可能性不大，原因是我們可以通過戶籍管理制度的逐步改革，有序有條件地分期分批解決外來流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工群體進(jìn)城定居落戶。在全國(guó)各地的小城鎮(zhèn)特別是大城市郊區(qū)的小城鎮(zhèn)，也可以分散接納農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)和落戶，在政策上也可以鼓勵(lì)一部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工回到家鄉(xiāng)的縣城或者小城鎮(zhèn)定居，經(jīng)營(yíng)小型服務(wù)業(yè)。我國(guó)的各級(jí)城鎮(zhèn)政府也有經(jīng)濟(jì)實(shí)力來改善進(jìn)城定居落戶的農(nóng)村人口的居住環(huán)境。
2.推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程只會(huì)節(jié)約耕地而不會(huì)浪費(fèi)耕地資源。農(nóng)村人口 進(jìn)入城鎮(zhèn)，首先可以把原來占有的宅基地置換給無地農(nóng)民，緩解農(nóng)村集體建設(shè)用地緊張的矛盾。其次，農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)流動(dòng)就業(yè)，并沒有導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地的緊張，而是充分利用了城區(qū)內(nèi)部和城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織閑置的住房資源。即使有序地促進(jìn)外來農(nóng)民工進(jìn)城定居，也可以考慮更多地采用租房的方式，低成本地進(jìn)入城鎮(zhèn)，而不是一開始就采用所謂提供經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的辦法，大片地占用土地。
3.農(nóng)民工收入水平可以支撐在城鎮(zhèn)的穩(wěn)定生活和定居，并不會(huì)成為社保的負(fù)擔(dān)。2007年我國(guó)農(nóng)民工月平均工資為1060元，比城市最低收入戶（10%）的收入水平高115.13元。一般來說，社會(huì)救濟(jì)救助主要針對(duì)10%的最低收入家庭，從農(nóng)民工的收入水平來看，已經(jīng)不在收入最低的10%范圍之內(nèi)，而且也遠(yuǎn)高于城市的最低生活保障線，也就是說，農(nóng)民工群體并不在低保救助范圍之內(nèi)，可以支撐在城鎮(zhèn)的定居。農(nóng)民工進(jìn)城對(duì)城鎮(zhèn)社保的壓力不大，而且可以緩解城市老齡化帶來的社保資源不足等問題。因?yàn)檗r(nóng)民工平均年齡為28歲，距社保最終支付期還有32年，現(xiàn)在繳納社保，也只是為城鎮(zhèn)老齡人口作貢獻(xiàn)。
4.農(nóng)民工進(jìn)城定居和就業(yè)的成本不高，還可以緩解城鎮(zhèn)公共資源閑置和過剩的問題。城鎮(zhèn)化需要支付的成本是多少，一直是各級(jí)政府所關(guān)心的重要問題。不少地方都以要支付的公共服務(wù)成本過高為由拒絕將農(nóng)民工納入財(cái)政經(jīng)常性支出項(xiàng)目。但是多數(shù)研究對(duì)城鎮(zhèn)化人均成本的計(jì)算結(jié)果是在2萬—2.5萬元之間（2000年不變價(jià)）。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這個(gè)成本可能增加，但即使是達(dá)到5萬元，按每年轉(zhuǎn)移2000萬人計(jì)算，年均也只有1萬億元，相當(dāng)于2008年GDP的1/30或3.3%。換句話說，城鎮(zhèn)化成本隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展在經(jīng)濟(jì)總量中的份額是下降的。從另一方面看，城市在計(jì)劃生育高峰時(shí)期形成的教育資源，隨著人口增長(zhǎng)水平的下降，已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)了過剩，在上海，農(nóng)民工子女已經(jīng)利用了35%的公共教育資源，大大地緩解了教師和教育資源過剩的壓力。
5.外來農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和城鎮(zhèn)居民的就業(yè)互為補(bǔ)充，甚至還會(huì)創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工基本集中在建筑業(yè)、采掘業(yè)、餐飲業(yè)、家庭服務(wù)業(yè)和大量勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)中。建筑業(yè)從業(yè)人員中農(nóng)民工占80%，制造業(yè)占68%。而城鎮(zhèn)居民在專業(yè)技術(shù)、辦事人員等方面的就業(yè)比重顯著高于農(nóng)民工。僅從就業(yè)的角度考慮，一旦農(nóng)民工退出現(xiàn)在的就業(yè)領(lǐng)域，所有的城鎮(zhèn)都會(huì)癱瘓。而且，農(nóng)民工大批地進(jìn)城定居，集中居住，帶來城鎮(zhèn)人口密集度的增加，會(huì)創(chuàng)造更多的服務(wù)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。而城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的直接效果，就是使服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)的就業(yè)比重。
6.城鎮(zhèn)居民的反對(duì)并不會(huì)影響城鎮(zhèn)化的實(shí)際進(jìn)程。近十幾年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化以每年一個(gè)多百分點(diǎn)的速度在增長(zhǎng)，在城鎮(zhèn)間流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到了1.4億，其中20% 的農(nóng)民工攜家眷進(jìn)城定居。農(nóng)民工盡管還沒有完全享受到和城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)，但是在就業(yè)和居住所在地，已經(jīng)和城鎮(zhèn)居民共同分享著公共基礎(chǔ)設(shè)施。在部分農(nóng)民工集聚的地方，確實(shí)出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的治安和環(huán)境問題，原因主要在于他們處于流動(dòng)狀態(tài)，并沒有納入正常的公共服務(wù)范疇。一旦有關(guān)城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)政策逐步推進(jìn)，農(nóng)民工從流動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)向?yàn)槎ň?，他們的生活和就業(yè)的不確定性狀況就會(huì)發(fā)生根本的變化。而隨著管理和服務(wù)納入常態(tài)，流動(dòng)性引發(fā)的問題就會(huì)大大減少，城鎮(zhèn)居民擔(dān)心和反感的理由也會(huì)逐步消失。
四、城鎮(zhèn)化所涉及的體制層面上的問題及政策建議
國(guó)際上的城市化進(jìn)程，是農(nóng)村人口自由向城市遷徙的過程。西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)有過的經(jīng)驗(yàn)，就是把城市化進(jìn)程中可能產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，放到城市里來解決。而中國(guó)在上個(gè)世紀(jì)50年代末實(shí)行城鄉(xiāng)二元的戶籍管理體制以來，習(xí)慣于把矛盾分散到農(nóng)村去解決。這種城鄉(xiāng)二元分割體制已經(jīng)固化了城鄉(xiāng)現(xiàn)有的各種體制關(guān)系，也成為未來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的體制障礙。
?。ㄒ唬┈F(xiàn)行體制上的阻力和約束條件
1.戶籍管理制度改革進(jìn)展緩慢。我國(guó)的戶籍管理制度不僅僅限制了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)人口向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村戶口之間的轉(zhuǎn)移，也受到嚴(yán)格的限制。向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，影響到城鎮(zhèn)公共福利的供給能力。向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，直接關(guān)系到基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和土地權(quán)利的分割。值得注意的現(xiàn)象是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)，農(nóng)村人口不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。在這些地方，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)于外來務(wù)工的農(nóng)村人口的落戶都采取了嚴(yán)格限制的措施。而真正想進(jìn)城特別是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城鎮(zhèn)落戶的，一般都是外來流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)村人口?？墒窃谶@方面，戶籍制度的改革幾乎沒有任何進(jìn)展。
2.用地管理制度面臨著挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅僅是人口的城鎮(zhèn)化，而且一定要伴隨著土地的城鎮(zhèn)化。近些年，在城鎮(zhèn)建設(shè)較快的地方，土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)發(fā)展大量地低價(jià)征用土地，土地補(bǔ)償?shù)馁Y金并不能解決農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)和落戶的問題。農(nóng)民并沒有分享土地升值的權(quán)利。即使是通過建設(shè)用地發(fā)展了工業(yè)和服務(wù)業(yè)，也很難通過確權(quán)形成和城鎮(zhèn)國(guó)有用地同等的土地權(quán)益。對(duì)于中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民來說，土地沒有升值預(yù)期，只能靠進(jìn)城務(wù)工就業(yè)獲得收入的增加，他們?cè)谵k理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)之后，是否對(duì)所承包的土地?fù)碛凶杂商幹玫臋?quán)利，也是目前政策研究中的一個(gè)難點(diǎn)。
3.城鎮(zhèn)間的行政隸屬關(guān)系也制約著城鎮(zhèn)對(duì)于外來人口的公共服務(wù)能力。我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)別于世界其他國(guó)家的突出特點(diǎn)，就是城市管理城市，城市管理城鎮(zhèn)。這造成了低級(jí)別的城鎮(zhèn)公共管理能力不足，財(cái)政上繳，無法服務(wù)于日益增長(zhǎng)的外來人口的需要。例如東莞市的虎門鎮(zhèn)本鎮(zhèn)人口10萬，外來人口90萬，這樣的100萬人口的城市，只有一個(gè)建制鎮(zhèn)的管理權(quán)限。財(cái)政上繳給上級(jí)政府，無力滿足90萬之巨的外來人口的公共服務(wù)的需求。在珠三角和長(zhǎng)三角，這類問題十分普遍，已經(jīng)嚴(yán)重影響了環(huán)境和治安。這一問題也間接反映出，管理權(quán)限和財(cái)政能力，以及機(jī)構(gòu)設(shè)置和公務(wù)人員的編制，仍然按戶籍人口設(shè)置，還沒有考慮到實(shí)際管理人口的需求。甚至也反映出，我國(guó)的城鎮(zhèn)管理體制，城鎮(zhèn)的設(shè)置都要進(jìn)行相應(yīng)的變革。
4.城鎮(zhèn)管理農(nóng)村的體制使得資源向城鎮(zhèn)傾斜。我國(guó)自改革開放以后，開始實(shí)行市管縣體制，之后就是鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，地縣改市。雖然原來的地方的行政管理體制重點(diǎn)是管理農(nóng)村，但是改市以后，無論是來自市場(chǎng)還是來自政府的資源，都在不同程度地向城鎮(zhèn)傾斜，而要素中最活躍的勞動(dòng)力資源仍然被滯留在農(nóng)村。這導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)得越來越漂亮，城鄉(xiāng)的公共服務(wù)差距在不斷加大。在城鎮(zhèn)建設(shè)得十分漂亮的同時(shí)，進(jìn)入城鎮(zhèn)的門檻卻越來越高，使得城鎮(zhèn)化的起步成本不斷抬升。
5.推進(jìn)城鎮(zhèn)化的管理職責(zé)不清，影響到政策的出臺(tái)和落實(shí)。在黨的十六大報(bào)告中，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并列在一起，說明城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是要從根本上解決農(nóng)村發(fā)展問題。但是，解決農(nóng)民進(jìn)城和相關(guān)設(shè)施投入的權(quán)限卻在城市和小城鎮(zhèn)。也就是說城鎮(zhèn)的管理者有權(quán)決定是否可以放開農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居和落戶。而城鎮(zhèn)的管理者從城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)利益考慮，并不愿意接納農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。從另一個(gè)方面看，城鎮(zhèn)是否接納農(nóng)村人口特別是外來人口進(jìn)入，是城鎮(zhèn)本身的局部問題，還是服從于中央的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的全局性問題，在職責(zé)上也沒有明確的定位。因此，由中央還是地方或者某主管部門來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，到目前為止還沒有進(jìn)入議事日程。
?。ǘ╆P(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的有關(guān)體制變革和支持政策的建議
1.穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度。傳統(tǒng)的戶籍管理體制已經(jīng)給我們穩(wěn)定有序地開展農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步集中創(chuàng)造了有利的體制條件。因此，應(yīng)充分利用戶籍管理制度的功能，逐步分期分批有條件地解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來農(nóng)民工進(jìn)城定居落戶問題，使城鎮(zhèn)化的潛能在可控的情況下穩(wěn)定地釋放出來。一是要在外來人口不多的小城鎮(zhèn)，完全放開農(nóng)民進(jìn)城落戶的限制；二是允許攜家眷長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)；三是在大城市郊區(qū)的小城鎮(zhèn)，可以通過戶籍管理制度改革，允許外來農(nóng)民工有條件地辦理小城鎮(zhèn)落戶手續(xù)；四是可以先期展開試點(diǎn)，就以上內(nèi)容進(jìn)行試驗(yàn)，取得成效后逐步推廣。
2.探索集體土地用地制度改革，為農(nóng)民工進(jìn)城定居創(chuàng)造條件。允許各級(jí)城鎮(zhèn)政府探索集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革模式。穩(wěn)步推廣“宅基地?fù)Q房”、“農(nóng)村集體建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤”的經(jīng)驗(yàn)；允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在集體建設(shè)用地和宅基地建設(shè)農(nóng)民工住宅，出租或者轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民工使用；劃撥一部分用地指標(biāo)，重點(diǎn)解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的小城鎮(zhèn)用地問題。允許已經(jīng)進(jìn)城定居和落戶的農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓在原農(nóng)村的宅基地和承包地，轉(zhuǎn)讓對(duì)象在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員優(yōu)先的前提下，可超出原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍；允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村合作開發(fā)和長(zhǎng)期租賃承包地、宅基地以及農(nóng)村住房，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)；對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在集體建設(shè)用地或宅基地內(nèi)的自建房，應(yīng)在規(guī)劃上予以引導(dǎo)，不能以各種理由對(duì)建房的形式、規(guī)模和容量進(jìn)行限制。
3.探索城鎮(zhèn)間的行政管理體制改革。繼續(xù)加快省管縣的改革，推廣江蘇、浙江等地省管縣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；重新研究設(shè)“市”條件，應(yīng)將現(xiàn)有城鎮(zhèn)集中居住的常住人口規(guī)模（不僅僅是戶籍人口）作為設(shè)“市”的前提條件；應(yīng)允許設(shè)立“鎮(zhèn)級(jí)市”，并把設(shè)立 “鎮(zhèn)級(jí)市”的權(quán)限下放到省一級(jí)；逐步實(shí)現(xiàn)省直接管“市”，并對(duì)設(shè)市單位按照實(shí)際管理的人口規(guī)模，確定行政管理權(quán)限、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的編制；要研究按實(shí)際人口管理規(guī)模來確定各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，要考慮到發(fā)達(dá)地區(qū)的城市和小城鎮(zhèn)已經(jīng)增加的外來人口管理負(fù)擔(dān)，給予必要的財(cái)力支持，解決人口日益增長(zhǎng)帶來的治安、公共服務(wù)和環(huán)境問題。
4.要研究城鎮(zhèn)管理和農(nóng)村管理的分工問題。鑒于目前城鎮(zhèn)還擔(dān)負(fù)著管理農(nóng)村的職能，要在減少地方行政管理層次的基礎(chǔ)上，逐漸弱化城鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的直接管理職能，探索對(duì)農(nóng)村實(shí)行地區(qū)管理的模式，確保中央和各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資金切實(shí)地投入到農(nóng)村中。防止城鎮(zhèn)利用行政手段，向城鎮(zhèn)集中資源，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，抬高農(nóng)民進(jìn)城門檻。
5.中央要加大對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策支持力度。要結(jié)合拉動(dòng)內(nèi)需有利時(shí)機(jī)，把一部分資金直接投入到推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的項(xiàng)目中去，充分體現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需“以人為本”的原則，帶動(dòng)有效需求。先期重點(diǎn)解決農(nóng)民工集中居住地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施改善問題。要結(jié)合各項(xiàng)配套制度的改革，在大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的小城鎮(zhèn)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將基礎(chǔ)設(shè)施延伸到農(nóng)民工集中居住的集體建設(shè)用地空間內(nèi)。對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工集聚的中西部小城鎮(zhèn)，要列入專項(xiàng)資金，加快適用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)和居住條件。可以考慮先行進(jìn)行試點(diǎn)，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部地區(qū)，各選擇500個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行改革和配套的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
6.明確中央和地方以及有關(guān)部門在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的職責(zé)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，重要性和困難程度不亞于上個(gè)世紀(jì)開始的農(nóng)村改革。責(zé)任在中央政府，政策的主導(dǎo)權(quán)也在中央政府。只有中央政府下定決心，才有可能要求地方各級(jí)城鎮(zhèn)政府貫徹和落實(shí)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，事關(guān)戶籍、土地、規(guī)劃、農(nóng)村、城鎮(zhèn)管理、行政區(qū)劃管理、機(jī)構(gòu)和編制、基礎(chǔ)設(shè)施投入等多項(xiàng)職能，既有改革又有發(fā)展，建議將推進(jìn)城鎮(zhèn)化的職能放在綜合部門，成立主管司局或者辦公室，確保有關(guān)政策的落實(shí)。
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