| 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》指出，一些地方仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問(wèn)題，并且有蔓延上升之勢(shì)。大量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，突出反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織土地違法上。那么，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織土地違法為何多發(fā)?有哪些特點(diǎn)?查處這類(lèi)違法行為存在哪些問(wèn)題和障礙?如何有效遏制這類(lèi)土地違法行為?圍繞這些問(wèn)題近日記者采訪(fǎng)了部分國(guó)土資源執(zhí)法人員及法律專(zhuān)家。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地違法多發(fā)，暴露出管理缺失和管理越位兩個(gè)突出問(wèn)題 記者：在農(nóng)村集體建設(shè)用地管理方面，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織涉地違法主要有哪些特點(diǎn)?暴露出那些問(wèn)題?有哪些違法形式? 侯福志：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織涉地違法主要有以下三個(gè)特點(diǎn)。首先是違法現(xiàn)象的群發(fā)性；全國(guó)第六次、第七次衛(wèi)片檢查顯示，全國(guó)的土地違法呈現(xiàn)出群發(fā)性態(tài)勢(shì)，幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊都有，呈現(xiàn)出農(nóng)村包圍城市的特點(diǎn)。同時(shí)還呈現(xiàn)出大分散、小集中的特點(diǎn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園等集中連片的違法形式存在。其次是違法主體的多樣性。違法主體既有村民、市民等自然人，也有村委會(huì)、國(guó)有企業(yè)、村鎮(zhèn)企業(yè)等法人組織，甚至有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事公務(wù)的人員?？傮w上看，各類(lèi)違法案件很多都有政府部門(mén)或者村委會(huì)的影子。特別是村委會(huì)以建設(shè)工業(yè)園、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和招商引資的名義，把企業(yè)和個(gè)人綁在違法占地的“戰(zhàn)車(chē)”上作為人質(zhì)，給查處工作帶來(lái)相當(dāng)難度。再次是違法行為的復(fù)雜性。買(mǎi)賣(mài)土地、非法占地、破壞耕地、非法出租、非法取土等行為均有發(fā)生，但又以村委會(huì)非法出租(即“以租代征”)以及企業(yè)、個(gè)人非法占地為主要違法行為。另外，最近一兩年來(lái)，許多地方打著建設(shè)新農(nóng)村的名義違法占用集體土地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織土地違法多發(fā)，暴露出管理缺失和管理越位兩個(gè)突出問(wèn)題。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理職責(zé)的缺失。按照《土地管理法》第三條的規(guī)定，各級(jí)人民政府(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)應(yīng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。國(guó)務(wù)院頒布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第六條也規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田的保護(hù)管理工作。但在實(shí)際工作中，在處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)耕地的關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府往往把二者的關(guān)系對(duì)立起來(lái)，過(guò)多地把天平向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向傾斜，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的幌子下，沒(méi)有能夠正確履行耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)任。這種職責(zé)缺失是造成土地違法行為多發(fā)的一個(gè)重要原因。其次是村級(jí)組織的管理越位。某些村委會(huì)實(shí)際上以所有者和管理者的雙重身份履行“第二國(guó)土局”的職能。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)是集體土地的所有者的代表。既然是所有者，那么，按照他們自己的邏輯，村委會(huì)當(dāng)然可以充分享有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。然而，按照《土地管理法》有關(guān)用途管制的規(guī)定，集體土地所有權(quán)是一種不完全的所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)在行使所有權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守土地用途管制的要求。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些村級(jí)組織以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和履行《村民委員會(huì)自治法》賦予的權(quán)利為說(shuō)詞，片面理解《土地管理法》的法律制度，以所有者和管理者的雙重身份，越位行使對(duì)集體土地的完全所有權(quán)，使土地用途管制等重要法律制度在某些地方形同虛設(shè)。 陶品竹：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織涉地違法的形式不外乎以下兩種。一種是在農(nóng)用地上做文章，通過(guò)無(wú)權(quán)審批、越權(quán)審批等非法手段將農(nóng)用地變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地；另一種是在農(nóng)村集體建設(shè)用地上做文章，將原本用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、村民住宅建設(shè)的農(nóng)村集體建設(shè)用地用于其他用途。在這兩種違法形式中，相比較而言，第一種形式的危害后果更大。 張學(xué)奇：近年來(lái)，通過(guò)多次大規(guī)模的土地專(zhuān)項(xiàng)治理整頓，非法批準(zhǔn)和非法占用國(guó)有土地的違法現(xiàn)象在很大程度上得到遏制，但違法占用集體土地的行為具有較強(qiáng)的頑固性，并隨著時(shí)間的推移不斷出現(xiàn)新的表現(xiàn)形式。以某地2007年查處的61起農(nóng)村集體土地違法案件為例。這61起違法案件可分為以下四種類(lèi)型，一是非法占用集體土地辦企業(yè)。在城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，一些村(居)委會(huì)干部違反土地利用總體規(guī)劃，擅自改變土地用途，打著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整幌子，私自圈占集體土地自辦或出租他人辦企業(yè)和工廠。這類(lèi)土地違法行為 23起，占37．70％。二是非法占用集體土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。同樣是在城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，村(居)委會(huì)干部違反土地利用總體規(guī)劃，擅自改變土地用途，修建住宅、商鋪出售，變相搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，這類(lèi)土地違法行為12起，占19．67％。三是非法占地修建村民住宅或搭建臨時(shí)建筑物。村民自選地方，經(jīng)過(guò)村干部同意就開(kāi)始修建住宅或私搭亂建，部分拆遷戶(hù)為在舊村改造或征地拆遷中謀取更多補(bǔ)償而亂占亂建，這類(lèi)土地違法行為21起，占34．43％。四是大型水利工程淹沒(méi)區(qū)整村搬遷非法占地案。為趕工期蓄水，在庫(kù)區(qū)的村莊必須在蓄水前搬離庫(kù)區(qū)，在辦理征地手續(xù)之前開(kāi)始修建。這類(lèi)違法用地行為具有一定的偶然性，共 5起，占8．2％。 進(jìn)一步分析這四種非法占地情況，違法行為人既有包括個(gè)體老板、城鎮(zhèn)普通居民和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在內(nèi)的外來(lái)人員，也有本村村民；非法占用的土地既有村委會(huì)預(yù)留和村民承包的耕地，還有村民房前屋后的空閑地。從非法占地性質(zhì)看，有村級(jí)干部違規(guī)收費(fèi)后口頭同意和默許用地的，有因土地規(guī)劃控制無(wú)法批準(zhǔn)而擅自動(dòng)工的，絕大多數(shù)都是未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自違法占地行為。 表面看是利益誘導(dǎo)，深層次看則是制度使然 記者：為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織土地違法多發(fā)? 王延杰：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織土地違法多發(fā)的原因是多方面的，也很復(fù)雜，二者成為違法主體的原因，既有共性，又有差異。 從共性方面來(lái)看，一是在現(xiàn)行的財(cái)政分配體制下，除個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)外，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的可支配收入來(lái)源與村集體經(jīng)濟(jì)組織相差無(wú)幾，都十分有限，于是以土地?fù)Q取錢(qián)財(cái)就成了他們獲取經(jīng)濟(jì)來(lái)源最便捷的方式。二是以用途管制為核心的土地管理制度，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織不可能具有批地權(quán)力，或者成為供地主體，一般只是履行程序而已。如果說(shuō)，省、市、縣級(jí)地方政府在不同程度上有運(yùn)用管理土地的實(shí)體性權(quán)力，而獲得多一些合法使用土地機(jī)會(huì)的話(huà)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織擅自決定使用土地，則大多表現(xiàn)為違法用地了。三是在上級(jí)地方政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的壓力下，市、縣政府有可能采取一些簡(jiǎn)單的、不恰當(dāng)?shù)淖龇?，將指?biāo)再普遍分解到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至準(zhǔn)行政化的村級(jí)組織。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織來(lái)說(shuō)，既要完成指標(biāo)，又要做到合法用地，確有些勉為其難。四是地方各級(jí)政府在貫徹落實(shí)中央政府實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度過(guò)程中，存在著層層衰減的傾向。拋開(kāi)這一問(wèn)題背后更為復(fù)雜的原因，僅從事實(shí)結(jié)果推斷，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和實(shí)行自治的村級(jí)組織，很容易在嚴(yán)格管理土地問(wèn)題上產(chǎn)生模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為違法用地似乎不是什么大問(wèn)題。五是從用地審批的角度來(lái)看，人們已經(jīng)普遍感覺(jué)到了用地審批周期長(zhǎng)的問(wèn)題，未批先用、邊報(bào)邊用的違法用地情形大量存在。而對(duì)于急于用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織來(lái)說(shuō)，因?yàn)橐男懈嗟纳蠄?bào)程序，所以獲得最后批準(zhǔn)同意使用土地的周期會(huì)更長(zhǎng)，違法用地的可能性也就越大。六是近年來(lái)嚴(yán)查土地違法的高壓態(tài)勢(shì)，使得市、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)有所“警醒”。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織聯(lián)系的、能給本地帶來(lái)財(cái)政收益的項(xiàng)目，因沒(méi)有合法用地手續(xù)而向自己請(qǐng)示時(shí)，便采取默認(rèn)、放縱，或者暗中支持的方式予以“批準(zhǔn)”。還有的市、縣政府招商引資的項(xiàng)目因難以在短期內(nèi)合法“落地”，便“指示”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村級(jí)組織出面與用地單位簽訂合同，造成違法用地。此類(lèi)情形的違法用地，性質(zhì)上屬于上級(jí)政府非法批地，但表現(xiàn)出來(lái)的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織違法。 從差異方面看，兩個(gè)主體的違法原因存在一定的不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有主動(dòng)追求所謂的工作政績(jī)的動(dòng)因?qū)е逻`法，而村級(jí)組織的違法用地，則無(wú)一例外是圍繞自身經(jīng)濟(jì)利益角度考慮的。此外，村級(jí)組織涉及違法用地的，一般都拿村民“支持”和“集體投票表決”說(shuō)事兒；由于村委會(huì)人員不屬于國(guó)家工作人員，沒(méi)有承擔(dān)行政責(zé)任的顧忌；加上當(dāng)前對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)存在分歧，容易使集體土地所有權(quán)人產(chǎn)生“我的地我有權(quán)用”的想法，甚至還會(huì)得到一些所謂的理論支持。正是村級(jí)組織有著不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上述“優(yōu)勢(shì)”，目前的村委會(huì)違法顯得更為普遍和突出。 侯福志：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織土地違法多發(fā)存在主觀和客觀兩方面的原因。在主觀方面主要表現(xiàn)在政績(jī)觀、發(fā)展觀和利益觀上出現(xiàn)問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村級(jí)組織承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、確保一方平安的重任，對(duì)這兩級(jí)組織的考核通常也是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，而包括耕地保護(hù)等問(wèn)題往往被忽略；在某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和村干部眼里，只要能在任期內(nèi)把經(jīng)濟(jì)搞上去，其他問(wèn)題統(tǒng)統(tǒng)都是次要的；某些村干部在上任之初，大多信誓旦旦，要為群眾辦事，改善群眾生活，上任后盯著本村土地，怎么賺錢(qián)怎么干，至于耕地保護(hù)那是國(guó)家的事兒，在國(guó)家與集體利益發(fā)生矛盾的時(shí)候，小團(tuán)體的利益高于一切。 在客觀方面，我國(guó)對(duì)土地實(shí)行用途管制制度，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在一些地方尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)，就存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與供地之間的不平衡，為了擺脫用地指標(biāo)的限制，在地方政府的默許或支持下，出現(xiàn)了大量的“以租代征”、未批先用或者擅自擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)的問(wèn)題。另外，我國(guó)對(duì)土地實(shí)行國(guó)家和農(nóng)民集體所有制兩種形式，農(nóng)民對(duì)集體土地名義上是所有者，但因受到用途管制的限制，而無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用等處分權(quán)，加之基層干部對(duì)土地法律制度的錯(cuò)誤理解，很容易出現(xiàn)非法處分土地的情況發(fā)生。 張學(xué)奇：集體土地違法屢禁不止，還有土地執(zhí)法監(jiān)察等方面的原因。當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)察力量相對(duì)薄弱，執(zhí)法隊(duì)伍受編制所限，基層執(zhí)法監(jiān)察人員相對(duì)不足，且工作能力和執(zhí)法水平不高。動(dòng)態(tài)巡查不到位，一些土地違法行為難以發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)后也只能口頭或書(shū)面責(zé)令停工，如果當(dāng)事人無(wú)理取鬧不配合，拒不停工，強(qiáng)行制止可能引發(fā)矛盾激化，執(zhí)法人員可能受到圍攻和人身威脅。依法處理必須經(jīng)過(guò)調(diào)查取證、處罰聽(tīng)證、復(fù)議訴訟、申請(qǐng)執(zhí)行等許多環(huán)節(jié)，一個(gè)環(huán)節(jié)遇阻就會(huì)造成案件查辦久拖不決。另外，國(guó)土資源部門(mén)在對(duì)違法占地作出拆除的行政處罰決定后，按照現(xiàn)行法律規(guī)定無(wú)權(quán)直接強(qiáng)制拆除，必須移送人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。據(jù)我調(diào)查了解，國(guó)土資源部門(mén)辦案規(guī)范、法律依據(jù)適當(dāng)，法院受理后很快予以執(zhí)行到位的案件約占一半以上；因各種原因法院不予受理的占兩成左右；法院受理后受到地方保護(hù)或關(guān)系說(shuō)情影響長(zhǎng)期不能執(zhí)行的占三成左右。 陶品竹：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織涉地違法情況多發(fā)，表面看來(lái)是利益的誘導(dǎo)，深層次則是制度使然。表面的利益誘導(dǎo)可以從兩個(gè)方面來(lái)分析：一方面開(kāi)發(fā)商、投資者為了降低用地成本加大利潤(rùn)空間，會(huì)更傾向于在農(nóng)村土地上生產(chǎn)和投資；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織為了繁榮本地經(jīng)濟(jì)和提高政績(jī)，也會(huì)傾向于用各種方式吸引投資者，招商引資。利益上的誘導(dǎo)讓投資者和基層組織一拍即合；損害的卻是國(guó)家的宏觀調(diào)控。深層次的制度原因可以歸結(jié)為我國(guó)的城鄉(xiāng)二元土地制度。相比較而言，法律對(duì)農(nóng)民集體所有土地的規(guī)定不太完備，存在制度上的漏洞，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的涉地違法提供了可乘之機(jī)。 查處不到位，源于思想觀念障礙和行政執(zhí)法偏軟的大環(huán)境 記者：在查處鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織土地違法案件方面，目前存在哪些問(wèn)題?對(duì)違法責(zé)任是否存在認(rèn)定和罰則上的模糊和分歧? 王延杰：對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)土地違法行為的責(zé)任認(rèn)定，應(yīng)區(qū)別開(kāi)來(lái)。以目前最為普遍的“以租代征”現(xiàn)象為例，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，一般構(gòu)成非法批地或者非法轉(zhuǎn)讓?zhuān)韶?zé)任不難認(rèn)定。值得思考的問(wèn)題是，非法批地也好，非法轉(zhuǎn)讓也罷，在許多情況下是在上級(jí)地方政府授意或者安排下實(shí)施的，但出于各種原因又很難找到直接證據(jù)。對(duì)于村委會(huì)而言情況就復(fù)雜一些，如果認(rèn)定其實(shí)施的“以租代征”行為，屬于“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的”，那么所承擔(dān)的法律責(zé)任與造成的危害后果相比，明顯偏輕。但這種以租賃方式表現(xiàn)出來(lái)的違法行為，又很難根據(jù)《土地管理法》第七十三條以非法轉(zhuǎn)讓罪追究其刑事責(zé)任。如果認(rèn)定為非法批地，村委會(huì)成員又不屬于國(guó)家工作人員，且由選舉產(chǎn)生，不存在降級(jí)或者撤職問(wèn)題，實(shí)際意義不大。事實(shí)上，這方面還存在著許多不同看法和值得研究的具體問(wèn)題，由此對(duì)違法責(zé)任人的追究也會(huì)帶來(lái)一些困難。從根本上說(shuō)，對(duì)違法責(zé)任人處理不到位還是來(lái)自于思想觀念的障礙和行政執(zhí)法普遍偏軟的大環(huán)境影響。 侯福志：目前全國(guó)土地違法案件查處工作面臨拆除難和處理人難兩個(gè)難題。因涉及到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在非法占用土地上建設(shè)的建筑物基本上無(wú)法拆除，原因是法律法規(guī)并沒(méi)有賦予人民政府或者土地主管部門(mén)的強(qiáng)拆權(quán)，而司法機(jī)關(guān)往往以執(zhí)行條件不具備為由不予執(zhí)行。一般來(lái)說(shuō)，非法占地的企業(yè)和個(gè)人往往經(jīng)濟(jì)勢(shì)力強(qiáng)大，或多或少營(yíng)建了關(guān)系網(wǎng)和保護(hù)網(wǎng)，因此，對(duì)人的處理往往是大事化小，小事化了，最后均是不了了之。 陶品竹：現(xiàn)行的《土地管理法》、《行政處罰法》、《行政許可法》和《刑法》等，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的涉地違法行為雖有規(guī)定，但較為籠統(tǒng)。以《土地管理法》為例，首先，該法第七章法律責(zé)任中共有十二個(gè)條文，其中多數(shù)都是規(guī)定以限期拆除非法建筑物、恢復(fù)土地原狀、沒(méi)收違法所得、罰款、對(duì)主要責(zé)任人處以行政處分、構(gòu)成犯罪的處以刑罰等方式追究法律責(zé)任，并沒(méi)有任何條文對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的違法行為作出法律規(guī)定，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織就會(huì)以集體的名義鉆法律的漏洞，從事涉地違法行為。其次，《土地管理法》中規(guī)定的很多針對(duì)主要責(zé)任人的行政處分條款，并不能夠適用于村級(jí)組織中的這些責(zé)任人。這樣，對(duì)村級(jí)組織中的直接責(zé)任人而言，行政處分不適用、刑事犯罪夠不上、民事賠償還尚未規(guī)定，剩下的只有行政處罰中的罰款了。如果通過(guò)土地違法行為獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于罰款的實(shí)際數(shù)目，那么罰款的威懾力自然就大打折扣。 從完善法律和制度建設(shè)上探索建立長(zhǎng)效機(jī)制 記者：如何通過(guò)建立長(zhǎng)效機(jī)制，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織土地違法行為? 張學(xué)奇：強(qiáng)化土地監(jiān)管，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織土地違法行為，宣傳教育是基礎(chǔ)，源頭預(yù)防是關(guān)鍵，嚴(yán)厲懲處是重點(diǎn)，體制改革是保障。 抓長(zhǎng)效預(yù)防，提高干部群眾守法意識(shí)，有針對(duì)性地加大對(duì)城鄉(xiāng)干部群眾土地法律法規(guī)的宣傳力度。一方面要對(duì)村干部、村民進(jìn)行國(guó)情國(guó)策和依法保護(hù)土地的教育；另一方面要加強(qiáng)警示教育，進(jìn)行廣泛而生動(dòng)直觀的法制宣傳教育。抓日常預(yù)防，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，形成市級(jí)以下三條渠道的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。建立和完善市局、縣局、基層國(guó)土所系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，將違法用地行為發(fā)現(xiàn)在動(dòng)工之前 (初)，消滅在萌芽狀態(tài)；發(fā)揮鄉(xiāng)、村兩級(jí)土地監(jiān)督信息員作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告違法用地線(xiàn)索和苗頭；建立獎(jiǎng)勵(lì)群眾舉報(bào)和信訪(fǎng)快查機(jī)制。抓制度創(chuàng)新，用地監(jiān)管關(guān)口前移，充分發(fā)揮基層國(guó)土所的前沿哨所和橋頭堡作用，可根據(jù)各地情況，建立用地預(yù)報(bào)制度、動(dòng)態(tài)巡查制度，及時(shí)了解和掌握建設(shè)用地需求和用地動(dòng)態(tài)；建立批后監(jiān)管制度、建設(shè)用地核查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法用地和批少占多行為；建立執(zhí)法責(zé)任制、監(jiān)管責(zé)任追究制，對(duì)監(jiān)管不力的人員實(shí)施監(jiān)管責(zé)任追究，增強(qiáng)基層執(zhí)法人員的事業(yè)心和責(zé)任心。抓大案要案查處，依法執(zhí)行及時(shí)到位。對(duì)非法批地和暗中支持導(dǎo)致土地被違法占用的人員，要依法追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。抓隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察力量，實(shí)行執(zhí)法監(jiān)察的集中統(tǒng)一管理，強(qiáng)化自上而下的執(zhí)法監(jiān)察管理體制。可以參照借鑒黑龍江省的經(jīng)驗(yàn)，該省執(zhí)法監(jiān)察體制改革一步到位，從省廳、市局、縣局三級(jí)全部成立“國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察局”，所有人員全部為行政編制，級(jí)別高配半格，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)察一體化的領(lǐng)導(dǎo)體制。建議組建國(guó)土公安隊(duì)伍。洛陽(yáng)市國(guó)土資源局在這方面進(jìn)行了有益探索，與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合成立了國(guó)土資源保衛(wèi)警察支隊(duì)，在國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作中發(fā)揮了很大作用，應(yīng)該引起高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與重視，如果條件成熟可以推廣。當(dāng)前各地可根據(jù)具體情況，主動(dòng)與當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)協(xié)商，可先在國(guó)土資源部門(mén)設(shè)立公安局駐國(guó)土資源局辦公室，這樣將會(huì)對(duì)土地執(zhí)法工作起到極大的支持與推動(dòng)作用。 侯福志：土地違法成本低，但查處土地違法的社會(huì)成本較高。因此，在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中，要貫徹預(yù)防為主，預(yù)防、教育與查處工作相結(jié)合的原則。除了前面所說(shuō)的長(zhǎng)效機(jī)制外，我認(rèn)為還應(yīng)建立和完善國(guó)土資源管理部門(mén)與司法機(jī)關(guān)土地違法聯(lián)合辦案的機(jī)制，包括調(diào)查處理機(jī)制、會(huì)審機(jī)制、移送機(jī)制和申請(qǐng)法院執(zhí)行機(jī)制，這將對(duì)嚴(yán)厲查處土地違法案件，起到震懾違法犯罪的作用。 建立土地執(zhí)法監(jiān)察的研究機(jī)制也是非常必要的。土地違法案件情況復(fù)雜，涉及方方面面的利益，尤其是土地違法案件查處后如何執(zhí)行的問(wèn)題是關(guān)鍵。再有，如何做到執(zhí)法與保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障民生需要相結(jié)合，也有許多問(wèn)題值得探討。因此，國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)研究執(zhí)法以及與立法的銜接問(wèn)題，從理論層面上把握土地執(zhí)法，提高執(zhí)法監(jiān)察的社會(huì)效果，保障執(zhí)法監(jiān)察工作科學(xué)、理性，符合實(shí)際，真正起到促進(jìn)和保障發(fā)展的目的。另外，還建議在《土地管理法》修改過(guò)程中，增加賦予政府對(duì)非法占地建筑物的強(qiáng)制拆除權(quán)的條款。因?yàn)檎歉乇Ｗo(hù)工作的責(zé)任人，但政府及土地管理部門(mén)并沒(méi)有強(qiáng)制拆除權(quán)，行政處罰措施最終要依賴(lài)法院才能執(zhí)行。而實(shí)踐中，法院往往以執(zhí)行條件未具備為由，拒絕受理或者拒絕執(zhí)行。因此，要加大土地執(zhí)法力度，必須讓政府在承擔(dān)保護(hù)耕地的責(zé)任的同時(shí)，同時(shí)具備保護(hù)耕地的有效手段。 陶品竹：建立遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織涉地違法行為的長(zhǎng)效機(jī)制，首先要在土地管理立法及相關(guān)立法中進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織及有關(guān)人員的法律責(zé)任，通過(guò)問(wèn)責(zé)制等途徑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織能夠切實(shí)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)加大行政處罰尤其是罰款的力度，必要時(shí)也可探索完善民事賠償責(zé)任的認(rèn)定機(jī)制。其次，要進(jìn)一步嚴(yán)格農(nóng)村土地管理執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán) |
聯(lián)系客服
