作者：山東省曲阜市司法局 仲偉芳
法律援助是指由國家主導設立的法律援助機構組織法律援助人員，給予符合一定條件的如經(jīng)濟困難或特殊案件的人無償提供法律服務的一項法律保障制度。我國向來重視法律援助，并積極為弱勢群體提供法律上的幫助；這是一項保障弱勢群體合法權益的社會公益事業(yè)，也是依法治國基本方略的實踐，對于法治國家的創(chuàng)建意義重大。
一、我國法律援助制度的產(chǎn)生與發(fā)展
（一）法律援助制度的歷史沿革
法律援助制度作為一項重要的法律制度，用英國著名法官丹寧勛爵的話說：“自第二次世界大戰(zhàn)以來，法律方面最重要的革命就是法律援助?！狈稍贫葟奈鞣轿拿鞯膿u籃中產(chǎn)生并逐漸走向成熟，回顧法律援助制度的發(fā)展進程，大致經(jīng)歷了三個階段。
第一個階段，個人道義或慈善行為階段。早期的法律援助作為一種慈善行為，產(chǎn)生于19世紀的英國?；浇虖娬{(diào)的“博愛”以及由此衍生出的“悲憫”、“寬恕”的精神成為法律援助產(chǎn)生的文化土壤。私人律師擁有廣博的法律知識和豐富的從業(yè)經(jīng)驗，他們樂善好施，出于個人道義的目的，免費為窮人提供法律援助服務。此階段的法律援助被認為是一項慈善事業(yè)，也被視為對窮人的一種“恩賜”。
第二個階段，國家義務或國家責任的階段。19世紀末20世紀初，資本主義從自由主義過渡到壟斷階段，法律社會化的思想萌芽，法律價值由“個人自由本位”轉向“國家本位”。政府不再擔當“守夜人”的角色，而是法律援助上占據(jù)主導地位并承擔著主要責任。法律援助對于窮人不再是可有可無的“恩賜”或者“施舍”，而是國家必須給公民提供的一項權利保障。1910年，美國第一家公共辯護者機構的成立，意味著國家在法律援助上的政府干預的開始。
第三個階段，社會福利或社會保障權利階段。第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家陸續(xù)進入社會福利國家階段，社會福利國家的思想觀念在國家的法律體系內(nèi)部占據(jù)上風， “人”的地位和價值備受關注，權利走向全面發(fā)展，以“窮人”為核心的法律援助進入全面發(fā)展。美國在20世紀60年代發(fā)起了“向貧困開戰(zhàn)”的運動，并于1974年設立美國法律援助公司。目前，世界上已有150個國家和地區(qū)建立了法律援助制度，現(xiàn)代意義上的世界法律援助體系初步建立。
（二）法律援助制度在我國的產(chǎn)生與發(fā)展
法律援助制度對于我國來說是“舶來品”，我國的法律援助制度起步比較晚，伴隨著我國的法制建設進程的加快，在黨的十一屆三中全會后產(chǎn)生。
我國法律援助制度的產(chǎn)生與發(fā)展，從法律法規(guī)層面上：1996年的《刑事訴訟法》第34條規(guī)定了人民法院的指定辯護義務，這是我國刑事法律援助的基本原則和框架，也初步奠定了我國刑事法律援助的法源基礎。1996年6月出臺的《律師法》第41條規(guī)定了公民的法律援助權，第42條規(guī)定了律師的法律援助義務，這是我國法律第一次從基本立法的高度規(guī)定了律師承擔法律援助的義務，勾勒出有中國特色的法律援助制度的基本框架。1996年8月29日通過的《老年人權益保障法》第39條規(guī)定了老年人的法律援助權。2003年國務院頒布了《法律援助條例》，詳細規(guī)定了法律援助的范圍、申請和審查、實施以及法律責任等，這意味著在全國范圍內(nèi)初步建立了法律援助制度。
法律援助機構的試點工作開始于1994年，1995年成立的“廣州市法律援助中心”是全國最早成立的法律援助機構，1996年12月，司法部法律援助中心正式成立，1997年3月中國法律援助基金會成立，這標志著中國法律援助制度的發(fā)展進入到新的時期。經(jīng)過多年的試點，各地法律援助機構相繼成立。目前，我國的法律援助機構基本形成了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級法律援助服務體系。根據(jù)中國法律援助網(wǎng)上公布的數(shù)據(jù)顯示：截止到2011年，我國已建法律援助機構3672個，工作人員達到14150個，其中法律專業(yè)人員10888個。2011年共辦理法律援助案件844624件，受援人數(shù)達到946690個。
二、我國法律援助制度的缺陷與不足
（一）立法層次不高，體系混亂
縱觀世界各國的通例，開展法律援助工作的前提是有一部專門的法律援助法。例如，英國1949年《法律援助和咨詢法》，1988年頒布《法律援助法》，加拿大1967年制定《法律援助服務法》。在國外，人們對于法律援助的重視層度已經(jīng)提升到根本法—憲法的高度。例如《日本憲法》第37條規(guī)定：“刑事被告人在任何場合都可委托有資格的辯護人。被告本人不能自行委托時，辯護人由國家提供?！蓖瑫r，《德國憲法》、《美國憲法》都有關于法律援助的規(guī)定。
在我國，法律援助的立法層面低，沒有出臺《法律援助法》，《憲法》規(guī)范中也沒有關于法律援助的規(guī)定。我國的法律援助制度條款，在法律層面上散見于《刑事訴訟法》、《律師法》、《老年人權益保障法》等；在行政法規(guī)的層面上2003年國務院頒布《法律援助條例》，各省份根據(jù)實際制定了相應的地方性法規(guī)和規(guī)章。
（二）供需矛盾嚴重，法律援助服務供不應求
客觀而言，近幾年我國的法律援助取得了長足的進步，但是，在司法實踐中仍然處于“供不應求”的境地，遠不能滿足特殊群體的法律援助需求。
在我國的特殊人群中，根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，十四歲以下的未成年人人數(shù)為2.27億，如果按照萬分之一的未成年人法律援助需求量計算，每年未成年人法律援助案件為2.27萬件；婦女6.5億多人，按照萬分之一計算，每年婦女法律援助案件為6.5萬件；六十歲以上的老人1.7億多人，按照千分之一計算，老年人法律援助案件為17萬件；根據(jù)2006年人口普查調(diào)查數(shù)據(jù)推算，全國各類殘疾人數(shù)為8296萬人，殘疾人對法律援助的需求比較大，按照千分之三計算，殘疾人法律援助案件每年24萬多件；根據(jù)國家統(tǒng)計局2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)民工總量超2.5億人，按千分之三的比例計算，每年有75萬件。將以上幾項相加，每年特殊群體大約有125萬件法律援助案件等待辦理。雖然以上計算方法存在部分交叉，年份也不一致，數(shù)字也并非十分精確，但足以對我國的法律援助的供求失衡現(xiàn)狀有一個整體認知。而實際上，中國法律援助網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年共批準法律援助案件844624件，受援人數(shù)達到946690人次，可見法律援助服務量與法律援助的需求量有較大差距。
法律援助供求矛盾存在的主要原因在于經(jīng)費短缺。經(jīng)費問題一直是制約我國法律援助工作發(fā)展的瓶頸。2011年全國法律援助經(jīng)費收入127718.03萬元，其中政府用于支持法律援助的財政撥款是126186.57萬元，如果把它平分到13億中國人身上，人均不到1塊錢。相對比，在1995—1996年，英國的法律援助經(jīng)費為15億英磅（約合人民幣210億元），占全年財政預算的1%，年人均享有法律援助經(jīng)費達30英鎊（約400元人民幣）。然國家明確鼓勵社會捐助，但是基金會籌集的資金寥寥無幾。
（三）法律援助案件質(zhì)量無保障
法律援助服務的質(zhì)量是法律援助事業(yè)的生命。但是，目前就我國而言，法律援助的服務質(zhì)量難以保障，法律援助存在信用危機。我國是以需求為主導的政府資助型的法律援助體制，法律援助律師一般只能得到有限的補貼，補貼標準較比律師報酬的市場化水平低的多，律師出于經(jīng)濟回報率的考慮不愿意承辦法律援助案件。但是《法律援助條例》第六條規(guī)定了律師履行法律援助的義務，律師又不得不承辦法律援助案件，于是出現(xiàn)了法律援助服務的虛置化與形式化?！坝卸嗌馘X，辦多少事”，律師會選擇降低辦案成本的方式提供法律服務，一些法律援助案件律師不閱卷、不會見犯罪嫌疑人或者被告人、不調(diào)查取證、不認真撰寫辯護詞或者代理詞、消極質(zhì)證。據(jù)一項調(diào)查結果顯示，北京律師事務所承辦的全部刑事法律援助案件中，只有58.7%的律師會見過被告人，其中只有9.8%的律師經(jīng)常會見被告人，有些律師壓根就沒有見過或者很少見過被告人。
三、完善我國法律援助制度的構想
（一）提高法律援助的立法層次，完善立法
構建我國的法律援助制度，立法先行。在立法的層面上，筆者認為：第一，法律援助權是人權保障體系的重要構成部分，我國憲法第33條規(guī)定：“國家尊重和保障人權”，但此規(guī)定過于籠統(tǒng)仍需細化。憲法第45條規(guī)定了公民的物質(zhì)幫助權，筆者認為保障弱勢群體公平正義的法律援助權重要性堪比物質(zhì)幫助權。因此，建議將獲得法律援助的權利納入憲法中公民的基本權利，從根本法的高度保障弱勢群體獲得法律救助的權利，提高法律援助制度的法律淵源層次。第二，出臺《法律援助法》，改變法律援助的條款散見于各部門法的現(xiàn)狀。從基本法的層面上明確法律援助的政府責任、法律援助的性質(zhì)、法律援助的操作程序、法律援助的質(zhì)量監(jiān)督與保障等，真正確立法律援助制度在基本法律體系中不可或缺的地位。
（二）建立法律援助經(jīng)費保障體系，破解供需不平衡難題
要保障法律援助的實際效果，就必須有足夠的財政支持，這是構建我國法律援助制度的基本性問題。就刑事法律援助制度而言，縱觀世界各國的做法無論是大陸法系還是英美法系，不論是福利制度型還是私人律師型，多由國家財政負擔法律援助費用。我國可借鑒此做法，在刑事法律援助方面貫徹福利型原則，國家財政支出首先保障刑事法律援助的需求。
在民事和行政法律援助方面，可以采取多渠道破解資金困境：第一、建立政府法律援助經(jīng)費的最低保障機制，嚴格落實各級政府對法律援助經(jīng)費的保障責任。第二、設立法律援助專項基金，以其收益作為法律援助基金的來源。我國雖于1997年批準設立了“中國法律援助基金會”，但因注冊資金只有210萬人民幣，嚴重影響其作用的充分發(fā)揮，應進一步增加注冊資金完善經(jīng)營機制。第三、探索建立當事人分擔法律援助費用的制度，例如由非受援敗訴方承擔費用來緩解法律援助經(jīng)費的不足。
（三）完善法律援助案件質(zhì)量的管理機制
建立法律援助質(zhì)量的管理機制，首先要確立法律援助服務的質(zhì)量標準。《法律援助條例》第6條概括性的規(guī)定“律師應當依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務?！敝劣凇胺蠘藴省钡姆煞帐鞘裁礃拥?，《律師法》和《法律援助條例》并無細化規(guī)定。法律服務是一項專業(yè)性強的工作，無法有一個具體的參數(shù)標準來衡量。蔣建峰博士認為，較高法律援助辦案質(zhì)量有以下幾個特征：一是服務能力的可靠性，案件的指派要與律師的能力、專長相匹配；二是服務行為的合規(guī)范性，即法律援助律師的援助行為必須符合國家的政策規(guī)定和行業(yè)規(guī)范；三是服務行為的及時性、誠信度，即律師要以受援人為中心，提高效率；四是服務行為的有效性，即較大程度地維護受援人的利益。五是較高的客戶滿意度。
關于法律援助質(zhì)量控制與管理問題，可以根據(jù)律師介入法律援助案件的時間順序，建立事前控制、事中控制、事后控制的三個階段質(zhì)量控制措施體系。也可以借鑒被稱為“世界上最好的法律援助制度”的荷蘭，建立法律援助監(jiān)督員制度，成立專門的指派案件質(zhì)量監(jiān)管小組，必要時派員隨時了解法律援助案件的進展情況，如出庭旁聽案件審理，檢查承辦律師的工作是否遵守既定的規(guī)則和程序，并根據(jù)律師的表現(xiàn)決定所要采取的適當措施。
2013年7月5日訊
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