說中國是世界農(nóng)業(yè)大國一點也不為過。不僅僅是自二十世紀(jì)九十年代初以來，中國連續(xù)二十余年糧食產(chǎn)量位居世界第一，同時，中國農(nóng)業(yè)人口數(shù)量也是世界前列。農(nóng)業(yè)于中國是根，是基礎(chǔ)，是基石，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。伴隨工業(yè)化進(jìn)程發(fā)展而不斷加快步伐的城鎮(zhèn)化，更是解決我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)“三農(nóng)”問題的重要途徑。
    作為農(nóng)業(yè)大省的吉林省，是國家重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和商品糧基地。雖然城鎮(zhèn)化在總體上有利于集約節(jié)約利用土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間，但仍有過度依賴土地出讓收入等問題出現(xiàn)，加劇了土地粗放利用，浪費了耕地資源。因此，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展，進(jìn)一步創(chuàng)新體制機制，深化土地管理制度改革，成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力。
    近年來，隨著吉林省城鎮(zhèn)化的發(fā)展，工業(yè)項目和城市建設(shè)用地不斷增加，作為城鎮(zhèn)的建設(shè)用地總量卻是有限的，這就使得土地指標(biāo)日益嚴(yán)重緊缺；再加上一些城鎮(zhèn)農(nóng)村居民點和土地零散，土地利用率低，很大程度上制約了城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。針對大部分示范城鎮(zhèn)面臨的缺少建設(shè)用地指標(biāo)這個城鎮(zhèn)化進(jìn)程中躲不開、繞不開的問題，做到符合吉林實際，又能搞好土地運作、保障建設(shè)用地供給已成為政府工作的著力點。省政府在推動土地制度改革上充分認(rèn)識到，以土地外延擴張和過度依賴土地財政都是不可持續(xù)的，大規(guī)模低成本征地更是不可持續(xù)的。尋求解決渠道的一個思路，就是在不擴大建設(shè)用地比例的基礎(chǔ)上盤活資源，即復(fù)墾廢棄地，利用批而未建的土地，把閑置的、低效的用地騰出來，挖掘存量土地資源、拓展建設(shè)用地空間。
    根據(jù)目前的省情來看，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是緩解建設(shè)用地供需矛盾行之有效的措施，也是全省擴大建設(shè)用地增量的主要措施，就現(xiàn)可利用的增減掛鉤土地指標(biāo)還有1000公頃左右的情況來說，具備推進(jìn)土地增減掛鉤工作的條件。通過土地增減掛鉤政策來盤活存量農(nóng)村建設(shè)用地和閑置土地，在耕地面積不減少、質(zhì)量不降低的條件下，為全省工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)拓展出用地空間。目前，在全省22個示范城鎮(zhèn)中，已有蘭家鎮(zhèn)、合隆鎮(zhèn)、卡倫鎮(zhèn)、合心鎮(zhèn)、奢嶺鎮(zhèn)、孤店子鎮(zhèn)和岔路河鎮(zhèn)等7個示范城鎮(zhèn)開展了土地增減掛鉤試點工作或項目入庫，入庫土地指標(biāo)達(dá)590公頃。
    所謂“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”是指，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，也就是將農(nóng)村以宅基地為主的建設(shè)用地復(fù)墾，同時依據(jù)土地利用總體規(guī)劃將這部分指標(biāo)放入城鎮(zhèn)中使用。因此可以看出，土地增減掛鉤政策在保證規(guī)劃內(nèi)各類土地平衡的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)節(jié)約集約建設(shè)用地，使城鄉(xiāng)用地布局更加合理，對加速吉林省城鎮(zhèn)化建設(shè)是巨大的。
    合隆鎮(zhèn)陳家村從2011年開始對全村147公頃宅基地進(jìn)行整理，20公頃用于建設(shè)農(nóng)民集中安置社區(qū)，80公頃用于出讓，47公頃復(fù)墾增加耕地；其中，出讓的80公頃中有40公頃用于社區(qū)及全村各項公益事業(yè)建設(shè)，余下的40公頃用于合隆新區(qū)的開發(fā)。出讓的80公頃土地收益4.8億元，主要用于農(nóng)民宅基地拆遷、復(fù)墾及彌補農(nóng)民集中安置社區(qū)建設(shè)資金缺口等。既實現(xiàn)了村民的集中安置，又實現(xiàn)了耕地和建設(shè)用地指標(biāo)的雙增長。通過土地掛鉤改革試點的實施，合隆鎮(zhèn)陳家村將逐步實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的根本轉(zhuǎn)變，就地就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。
    范家屯鎮(zhèn)平洋村利用土地增減掛鉤政策，實施宅基地復(fù)墾整理，將全村共計84公頃宅基地全部交由村組織復(fù)耕整理，將土地統(tǒng)一經(jīng)營后進(jìn)行整村搬遷，由村上鎮(zhèn)。置換出來的84公頃建設(shè)用地指標(biāo)，一部分用于回遷安置，另一部分通過市場化運作方式出讓，所籌資金用于回遷安置建設(shè)。實施宅基地復(fù)墾整理后，可以根本解決長期困擾農(nóng)村廁所、垃圾堆、柴垛等環(huán)保問題。
    九臺市卡倫鎮(zhèn)充分利用土地增減掛鉤政策，在中心村探索實施以“兩換兩集中”模式為主要內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)。“兩換”即農(nóng)民用宅基地?fù)Q新建小區(qū)樓房，用土地?fù)Q社會保障和保障性收益；“兩集中”即農(nóng)民由分散居住向城市化小區(qū)居住集中，土地由分散經(jīng)營向新型合作社集中。目前，在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)重點發(fā)展功能區(qū)以任家村進(jìn)行了“兩換兩集中”模式啟動了社區(qū)新村建設(shè)。新社區(qū)置換出的土地指標(biāo)約70公頃，其中30公頃用于新農(nóng)村建設(shè)，其余40公頃用于土地出讓，所獲收益用于農(nóng)民安置區(qū)建設(shè)、新社區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)及土地復(fù)耕等；置換的800多公頃農(nóng)田將統(tǒng)一流轉(zhuǎn)到新型合作社，從而使農(nóng)民生產(chǎn)生活方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，加快農(nóng)村變城市、農(nóng)民變市民的進(jìn)程。
    吉林市昌邑區(qū)孤店子鎮(zhèn)在認(rèn)識到隨著全省城鎮(zhèn)化建設(shè)力度的加大，建設(shè)用地的供求矛盾日益突出，成為制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要問題后，積極實施國家土地增減掛鉤政策。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實施過程中，打破鎮(zhèn)域內(nèi)村域界限，整合資源，進(jìn)行建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離工作，將剝離后的表土用于改造澇洼塘10公頃、改良土壤20公頃、建設(shè)用地復(fù)墾140公頃及建設(shè)日光溫室5公頃，完成了中低產(chǎn)田改造及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項目。通過進(jìn)行表土剝離，增加了有效耕地面積和農(nóng)民收入，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。孤店子鎮(zhèn)在實施土地增減掛鉤后，實現(xiàn)凈增耕地1.03公頃，集約利用土地275.03公頃，為農(nóng)民新居建設(shè)提供土地資源，為該鎮(zhèn)生態(tài)城鎮(zhèn)化奠定堅實基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)了“上樓不失地、離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化目標(biāo)。
    新型城鎮(zhèn)化不一定都把農(nóng)民搬到城鎮(zhèn)里面去。促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間雙向流動、公共資源在城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌配置，不斷提高城鎮(zhèn)綜合承載能力、帶動農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的同時，重視鄉(xiāng)村建設(shè)，使農(nóng)村人口“不離土不離村”過上城鎮(zhèn)生活。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)全省全面進(jìn)步，就是用農(nóng)村的田園生活吸引城市人口從大城市到小城鎮(zhèn)的模式實現(xiàn)雙向城鎮(zhèn)化，通過深化土地管理制度改革使城鄉(xiāng)居民享受同等待遇，進(jìn)而實現(xiàn)全省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

    中國新型城鎮(zhèn)化研究課題組點評：吉林在推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中面臨著土地資源不足，后備資源稀缺而農(nóng)村土地零散分布、整體利用效率低、擴張無度的雙重矛盾?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”在一定程度上很好的解決了這一問題。在對農(nóng)村資源統(tǒng)一規(guī)劃安排的情況下，不僅農(nóng)民的生活狀況有了很大的改善，也實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理市場。盡管該政策在全國范圍內(nèi)不是首例，但是對于吉林來講卻具有重要的意義，對于其他省市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也有很好的借鑒意義。