司法疑難之433*——關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)罪中“違反國(guó)家規(guī)定”的認(rèn)定
關(guān)鍵詞：非法經(jīng)營(yíng) 國(guó)家規(guī)定 國(guó)務(wù)院辦公廳制發(fā)文件 討債業(yè)務(wù) POS機(jī) 套現(xiàn) 上位法 提示性規(guī)范
【基本案情】
案例1.李某某、胡某某非法經(jīng)營(yíng)案：
被告人李某某于2012年8月至2013年8月間，以北京恒通萬(wàn)嘉市場(chǎng)調(diào)查中心的名義經(jīng)營(yíng)有償討債業(yè)務(wù)。2012年8月，李某某接受遼寧省大連市人秦某某的委托向山西省太原市人陳某追討230萬(wàn)元欠款，雙方簽訂了《商賬授權(quán)代理咨詢勞務(wù)合同》，約定以收回欠款的20%作為報(bào)酬。隨后，李某某伙同被告人胡某某駕車隨秦某某前往太原市，抵達(dá)太原市后，秦某某將陳某約出來(lái)商量還錢事宜。秦某某在與陳某商談時(shí)，李某某等人在旁向陳某索要欠款，陳某后歸還給秦某某50萬(wàn)元，秦某某按合同約定支付給李某某10萬(wàn)元報(bào)酬，李某某將其中的3000元給了胡文龍。
2013年7月30日，李某某接受山東省青島市人王某某的委托向其前男友姜某某索要10萬(wàn)元欠款，雙方簽訂了《商賬授權(quán)代理咨詢勞務(wù)合同》，約定以收回欠款的40%作為報(bào)酬。當(dāng)日上午12時(shí)30分許，王某某將姜某某約至朝陽(yáng)區(qū)霄云路慶安大廈內(nèi)的火鍋店包間見(jiàn)面，李某某與胡某某等人在場(chǎng)幫忙索要欠款，姜某某表示一次拿不出那么多錢。經(jīng)討價(jià)還價(jià)，最后確定先還給王某某5000元，一個(gè)星期后再還5萬(wàn)元，剩下的當(dāng)年國(guó)慶節(jié)前還清。李某某讓姜某某重新打了張9.5萬(wàn)元的欠條，并讓王某某將之前那張10萬(wàn)元的欠條撕掉。當(dāng)日17時(shí)許，姜某某將5000元送到慶安大廈內(nèi)的肯德基餐廳，李某某收了錢，告訴王某某這筆錢他先拿走，等下一筆錢到賬后再按照40%拿提成，王某某表示同意。姜某某事后認(rèn)為自己被敲詐勒索，于2013年8月1日向公安機(jī)關(guān)報(bào)案。8月8日，李某某打電話給姜某某索要約定的5萬(wàn)元欠款，偵查人員遂在慶安大廈附近蹲點(diǎn)守候，于當(dāng)日15時(shí)許將前來(lái)取錢的李某某、胡某某當(dāng)場(chǎng)抓獲。
一審期間，朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院以法律發(fā)生變化為由，于2015年1月29日向朝陽(yáng)區(qū)人民法院申請(qǐng)撤回起訴。朝陽(yáng)區(qū)人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院撤訴申請(qǐng)符合法律規(guī)定，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》第二百四十二條（當(dāng)時(shí)的條文）之規(guī)定，裁定準(zhǔn)許朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院撤訴。
案例2.曹某鋒、唐某坤非法經(jīng)營(yíng)案：[1]
2008年8月，被告人曹某鋒注冊(cè)衡山縣興建機(jī)械有限責(zé)任公司。自2013年起，曹某鋒先后分別在衡山縣農(nóng)商銀行（前農(nóng)村信用社）、工商銀行、建設(shè)銀行辦理了3臺(tái)POS機(jī)，戶名均為“衡山興建機(jī)械有限責(zé)任公司”；2014年開(kāi)始公司經(jīng)營(yíng)狀況不佳，曹某鋒開(kāi)始通過(guò)使用本人辦理的信用卡12張?jiān)谧约撼钟械?臺(tái)POS機(jī)上進(jìn)行刷卡套現(xiàn)。之后，又陸續(xù)找到陳某等熟人，通過(guò)每年給予信用卡持卡人一定比例的現(xiàn)金或者其他好處的方式，借用他人信用卡77張進(jìn)行刷卡套現(xiàn)，以緩解公司資金壓力。2015年，曹某鋒通過(guò)陶某先后辦理了戶名分別為“長(zhǎng)沙市天心區(qū)興建機(jī)械經(jīng)營(yíng)部”“長(zhǎng)沙市雨花區(qū)和平電器批發(fā)商行”“湖南衡陽(yáng)市開(kāi)云機(jī)械銷售部”3臺(tái)虛假戶名的移動(dòng)POS機(jī)刷卡套現(xiàn)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，被告人曹某鋒在辦理的上述六臺(tái)POS機(jī)上使用其本人持有的信用卡12張及借用他人的信用卡77張，共計(jì)89張信用卡循環(huán)套現(xiàn)13713358元；另幫助唐某坤在上述六臺(tái)POS機(jī)上刷卡循環(huán)套現(xiàn)814146元，共計(jì)刷卡套現(xiàn)14527504元。（其他事實(shí)略）一審法院認(rèn)為，被告人曹某鋒、唐某坤違反國(guó)家規(guī)定，以虛構(gòu)交易的方式，使用銷售點(diǎn)終端機(jī)具（POS機(jī)）刷卡套現(xiàn)，非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)，擾亂國(guó)家正常金融秩序，被告人的行為均構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。
曹某鋒等不服，提起上訴，請(qǐng)求依法撤銷原判決，依法改判曹某鋒無(wú)罪。主要理由是：（1）曹某鋒沒(méi)有從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)，其涉及的POS機(jī)信用卡套現(xiàn)活動(dòng)，僅是付款人與收款人混同，商業(yè)銀行才是支付結(jié)算中介機(jī)構(gòu)；（2）曹某鋒沒(méi)有經(jīng)營(yíng)行為；（3）原審判決適用法律錯(cuò)誤，曹某鋒的行為沒(méi)有違反國(guó)家規(guī)定，不能適用《刑法》第二百二十五條三、四項(xiàng)和《關(guān)于辦理妨害信用卡管理刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》。
二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，針對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪必須具備的前提是違反國(guó)家規(guī)定，本案中上訴人的行為均沒(méi)有違反國(guó)家規(guī)定，上訴人的行為不構(gòu)成犯罪。經(jīng)查，根據(jù)國(guó)務(wù)院《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》（簡(jiǎn)稱《取締辦法》）第四條第三項(xiàng)、第二條的規(guī)定，未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，擅自從事辦理結(jié)算活動(dòng)的行為屬于非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，必須予以取締。依照《刑法》第九十六條，《取締辦法》屬于國(guó)務(wù)院發(fā)布的命令，符合《刑法》第二百二十五條罪狀描述中“違反國(guó)家規(guī)定”的適用條件。在本案中，上訴人曹某鋒、唐某坤，從事的POS機(jī)刷卡套現(xiàn)這一資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)，未經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)，屬于必須予以取締的非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，因此該行為具有“違反國(guó)家規(guī)定”的違法性，按照相關(guān)司法解釋的規(guī)定，其行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。針對(duì)一審判決對(duì)曹某鋒量刑過(guò)重，請(qǐng)求判處三年以下有期徒刑并適用緩刑。經(jīng)查，曹某鋒系公安機(jī)關(guān)尚未立案的情況下主動(dòng)投案，到案后如實(shí)供述自己的犯罪事實(shí)，系自首，依法可以減輕處罰，一審法院對(duì)其量刑過(guò)重，本院依法予以糾正，但考慮到其犯罪數(shù)額和造成的危害后果不宜在三年以下量刑及適用緩刑。綜上，二審法院認(rèn)為，原判認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，適用法律正確，定罪準(zhǔn)確，審判程序合法，但部分量刑不當(dāng)，依法予以改判。
【參考規(guī)則】
以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件，包括轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院部委規(guī)定的通知，應(yīng)當(dāng)視為“國(guó)家規(guī)定”。
如果上位法屬于“國(guó)家規(guī)定”，行為人即使未違反任何具體行政規(guī)范，但只要其違反了上位法的規(guī)定，本質(zhì)上屬于禁止性經(jīng)營(yíng)的，也應(yīng)當(dāng)理解為“違反國(guó)家規(guī)定”。
相關(guān)國(guó)家規(guī)定中類似“構(gòu)成犯罪的”對(duì)應(yīng)性規(guī)定屬于提示性規(guī)定，對(duì)行為定性不構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響。
【規(guī)則解析】
一、以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件，包括轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院部委規(guī)定的通知，應(yīng)當(dāng)視為“國(guó)家規(guī)定”
根據(jù)《刑法》第九十六的規(guī)定，《刑法》中的“國(guó)家規(guī)定”是指，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。2011年最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國(guó)家規(guī)定”的有關(guān)問(wèn)題的通知》（簡(jiǎn)稱《國(guó)家規(guī)定通知》）對(duì)《刑法》第九十六條的規(guī)定作了擴(kuò)張性解釋，即以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件，符合以下條件的，亦應(yīng)視為刑法中的“國(guó)家規(guī)定”：（1）有明確的法律依據(jù)或者同相關(guān)行政法規(guī)不相抵觸；（2）經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；（3）在國(guó)務(wù)院公報(bào)上公開(kāi)發(fā)布。《國(guó)家規(guī)定通知》下發(fā)后，實(shí)踐中對(duì)以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件是否應(yīng)當(dāng)視為國(guó)務(wù)院制發(fā)的文件，存在一定爭(zhēng)議。
第一種意見(jiàn)持肯定態(tài)度，該意見(jiàn)也是多數(shù)人意見(jiàn)。主要理由是：雖然嚴(yán)格從刑法的字面分析，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件不應(yīng)視為“國(guó)家規(guī)定”。然而，不少針對(duì)特定行業(yè)、部門執(zhí)法監(jiān)督管理的文件都是以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的，這些文件的內(nèi)容多是經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，且在國(guó)務(wù)院公報(bào)上公開(kāi)發(fā)布，其制發(fā)程序與以國(guó)務(wù)院名義制發(fā)的程序無(wú)異。因此，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件應(yīng)當(dāng)視為“國(guó)家規(guī)定”。以該觀點(diǎn)為基礎(chǔ)，有觀點(diǎn)進(jìn)一步認(rèn)為，部門規(guī)章是國(guó)務(wù)院各部門、各委員會(huì)、審計(jì)署等根據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定和國(guó)務(wù)院的決定，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定和發(fā)布的調(diào)整本部門范圍內(nèi)的行政管理關(guān)系的、并不得與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件。這些針對(duì)本部門范圍內(nèi)行政管理關(guān)系的調(diào)整是最權(quán)威的，且適用于全國(guó)，如果以國(guó)務(wù)院辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)視為“國(guó)家規(guī)定”。此外，根據(jù)《立法法》第六十六條第二款的規(guī)定，“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”，如果“自治條例和單行條例”依法作了變通規(guī)定，在該自治區(qū)范圍內(nèi)，變通的自治條例和單行條例應(yīng)當(dāng)視為“國(guó)家規(guī)定”。
第二種意見(jiàn)持否定態(tài)度。主要理由是：《刑法》第九十六條對(duì)“國(guó)家規(guī)定”已有專門規(guī)定，且一一列舉，沒(méi)有兜底性條款，范圍十分明確、具體，從罪刑法定原則出發(fā)，不宜將以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件納入國(guó)家規(guī)定的范疇。根據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》《立法法》《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件與以國(guó)務(wù)院名義制發(fā)的文件存在重要區(qū)別。國(guó)務(wù)院辦公廳是國(guó)務(wù)院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，不具有行政主體資格，其制發(fā)的文件或者轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院部委規(guī)定的通知，只能以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義，而不是國(guó)務(wù)院的名義，不應(yīng)視為“國(guó)家規(guī)定”?！秶?guó)家規(guī)定通知》滿足了審判實(shí)踐的需要，具有一定的合理性，但突破了上位法的規(guī)定。
第三種意見(jiàn)持折中態(tài)度。該觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)包括轉(zhuǎn)發(fā)各部委制發(fā)的文件作為“國(guó)家規(guī)定”的前提必須是，事先由法律授權(quán)或者國(guó)務(wù)院委托。因此，事先由法律授權(quán)或者國(guó)務(wù)院委托的以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)或者轉(zhuǎn)發(fā)的文件，可以認(rèn)定為“國(guó)家規(guī)定”。此外，在司法實(shí)務(wù)中，如果有必要可以將以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件，包括轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院各部委規(guī)定的通知的內(nèi)容，作為認(rèn)定“違反國(guó)家規(guī)定”的參考?！皣?guó)家規(guī)定”較為原則，一些違法性的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)特別是技術(shù)性指標(biāo)不能離開(kāi)部門規(guī)章。特別是近年來(lái)發(fā)生的一些社會(huì)危害嚴(yán)重的非法經(jīng)營(yíng)行為，僅有部門規(guī)章進(jìn)行了規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)其認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)犯罪存在爭(zhēng)議。有必要將以國(guó)務(wù)院辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)的部門規(guī)章亦視為“國(guó)家規(guī)定”。
關(guān)于《國(guó)家規(guī)定通知》存在的分歧亟需最高司法機(jī)關(guān)出臺(tái)新的文件統(tǒng)一指導(dǎo)原則。根據(jù)當(dāng)前《國(guó)家規(guī)定通知》，如果國(guó)務(wù)院辦公廳制發(fā)的文件同相關(guān)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院發(fā)布的決定和命令相抵觸，不能視為“國(guó)家規(guī)定”。如果制發(fā)主體不是國(guó)務(wù)院辦公廳，或者雖然以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)，但未經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)亦未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，且未在國(guó)務(wù)院公報(bào)上公開(kāi)發(fā)布的，不屬于“國(guó)家規(guī)定”。如在案例1中，對(duì)于二被告人的行為是否違反“國(guó)家規(guī)定”存在兩種意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)認(rèn)為，李某某、胡某某經(jīng)營(yíng)有償討債業(yè)務(wù)違反了“國(guó)家規(guī)定”。理由是：（1）國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、公安部、國(guó)家工商行政管理局于2000年6月15日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于取締各類討債公司嚴(yán)厲打擊非法討債活動(dòng)的通知》（國(guó)經(jīng)貿(mào)綜合〔2000〕568號(hào)，簡(jiǎn)稱《打擊討債通知》）規(guī)定：“取締各類討債公司，禁止任何單位和個(gè)人開(kāi)辦任何形式的討債公司。對(duì)繼續(xù)從事非法討債活動(dòng)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，要堅(jiān)決依法懲處……對(duì)采取恐嚇、威脅或者其他方法干擾他人正常生活的討債行為，公安機(jī)關(guān)要依據(jù)《治安管理處罰條例》予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任?！痹撏ㄖ鞔_指出系“經(jīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院同意”后發(fā)布，因此，屬于刑法第九十六條規(guī)定的國(guó)務(wù)院“發(fā)布的決定和命令”。（2）最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于2013年4月23日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲處侵害公民個(gè)人信息犯罪活動(dòng)的通知》（公通字〔2013〕12號(hào)，簡(jiǎn)稱《懲處信息通知》）也指出：“近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和信息網(wǎng)絡(luò)的廣泛普及，侵害公民個(gè)人信息的違法犯罪日益突出，互聯(lián)網(wǎng)上非法買賣公民個(gè)人信息泛濫，由此滋生的電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙、敲詐勒索、綁架和非法討債等犯罪屢打不絕……非法調(diào)查公司根據(jù)這些信息從事非法討債、詐騙和敲詐勒索等違法犯罪活動(dòng)?！薄稇吞幮畔⑼ㄖ芬宰罡咚痉C(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件的方式將非法討債明確規(guī)定為違法犯罪行為。綜上，非法經(jīng)營(yíng)有償討債業(yè)務(wù)的行為違反“國(guó)家規(guī)定”有明確依據(jù)。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，認(rèn)定李某某、胡某某經(jīng)營(yíng)有償討債業(yè)務(wù)違反“國(guó)家規(guī)定”的依據(jù)不足。理由是：（1）《打擊討債通知》雖然系“經(jīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院同意”，但從制發(fā)主體以及發(fā)布形式來(lái)看，均與《國(guó)家規(guī)定通知》中關(guān)于“國(guó)家規(guī)定”范圍的規(guī)定不符，不屬于“國(guó)家規(guī)定”：《打擊討債通知》系原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、公安部、國(guó)家工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，未經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，也未以國(guó)務(wù)院的名義發(fā)布。《打擊討債通知》發(fā)布的對(duì)象是“各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市及經(jīng)貿(mào)委（經(jīng)委、計(jì)經(jīng)委）、公安廳（局）、工商局、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門”，并未以“國(guó)辦發(fā)”文件的形式通過(guò)國(guó)務(wù)院公報(bào)面向全社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，不符合《國(guó)家規(guī)定通知》關(guān)于“國(guó)辦發(fā)”文件的規(guī)定。（2）《懲處信息通知》雖然系最高人民法院、最高人民檢察院與公安部聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，其中也提到了經(jīng)營(yíng)有償討債業(yè)務(wù)是違法犯罪行為，但并未明示具體違反的是哪個(gè)層面的法律或者行政法規(guī)，且該通知主要是就打擊侵害公民個(gè)人信息犯罪做出的規(guī)定，只是附帶提到實(shí)踐中存在利用非法獲取的公民個(gè)人信息從事非法討債、詐騙和敲詐勒索等違法犯罪活動(dòng)。因此，《懲處信息通知》亦不足以作為認(rèn)定經(jīng)營(yíng)有償討債業(yè)務(wù)的行為“違反國(guó)家規(guī)定”的法律依據(jù)。[2]
法院最終選擇了后一種意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)據(jù)此作出撤案處理。
二、如果上位法屬于“國(guó)家規(guī)定”，行為人即使未違反任何具體行政規(guī)范，但只要其違反了上位法的規(guī)定，本質(zhì)上屬于禁止性經(jīng)營(yíng)的，也應(yīng)當(dāng)理解為“違反國(guó)家規(guī)定”
在有的案件中，對(duì)某種具體經(jīng)營(yíng)行為作出規(guī)定的規(guī)范性文件不屬于“國(guó)家規(guī)定”，但上位法含有原則性規(guī)定。此種情況下，能否基于違反上位法的規(guī)定，而認(rèn)定行為“違反國(guó)家規(guī)定”？對(duì)此，實(shí)踐中大致形成兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，非法經(jīng)營(yíng)罪是行政犯，必須以違反具體的國(guó)家規(guī)定為前提，作出原則性規(guī)定的上位法不可作為認(rèn)定“違反國(guó)家規(guī)定”的依據(jù)。如果行為人未違反具體的國(guó)家規(guī)定，不應(yīng)認(rèn)定為違反國(guó)家規(guī)定，從而亦不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果上位法屬于“國(guó)家規(guī)定”，行為人即使未違反任何具體行政規(guī)范，但只要其違反了上位法的規(guī)定，本質(zhì)上屬于禁止性經(jīng)營(yíng)的，也可以理解為“違反國(guó)家規(guī)定”。
我們贊同后一種意見(jiàn)。具體理由是：現(xiàn)行《刑法》關(guān)于行政犯罪違法性的前提條件，通常有以下幾類：(1)違反法律和行政法規(guī)。如《刑法》第四百零五條規(guī)定的徇私舞弊發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅罪是以“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定”為前提。(2)違反特定的法律、法規(guī)或者其他國(guó)家規(guī)定，如《刑法》第一百五十九條規(guī)定的虛假出資、抽逃出資罪是以“違反公司法的規(guī)定”為前提。(3)違反規(guī)章制度。如《刑法》第一百三十一條規(guī)定的重大飛行事故罪和第一百三十三條規(guī)定的鐵路運(yùn)營(yíng)安全事故罪是以“違反規(guī)章制度”為前提。由此足以表明，在行政犯罪中，上位法如是基本法律，可以作為認(rèn)定“違反國(guó)家規(guī)定”的依據(jù)。有時(shí)即使是違反規(guī)章制度，只要《刑法》在罪狀中援引了，也可以作為違反國(guó)家規(guī)定的依據(jù)。
如在案例2中，控辯焦點(diǎn)之一是利用POS機(jī)套現(xiàn)是否屬于資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)。在2019年1月31日《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)、非法買賣外匯刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（《結(jié)算業(yè)務(wù)解釋》）出臺(tái)之前，對(duì)POS機(jī)套現(xiàn)行為是否違反國(guó)家規(guī)定，存在一定分歧。盡管此前《刑事審判參考》第92集已刊載了《張虹飚等非法經(jīng)營(yíng)案——利用POS終端機(jī)非法套現(xiàn)的行為定性以及非法經(jīng)營(yíng)犯罪數(shù)額的認(rèn)定》。這一辯護(hù)意見(jiàn)的主要邏輯脈絡(luò)是《取締辦法》并未規(guī)定POS機(jī)套現(xiàn)是非法支付結(jié)算業(yè)務(wù)、個(gè)人并非支付結(jié)算業(yè)務(wù)主體，而中國(guó)人民銀行出臺(tái)的《支付結(jié)算辦法》（銀發(fā)〔1997〕393號(hào)）不屬于國(guó)家規(guī)定，因此被告人的行為不屬于違反國(guó)家規(guī)定。我們認(rèn)為，對(duì)利用POS終端機(jī)非法套現(xiàn)的行為定性依據(jù)的國(guó)家規(guī)定是《取締辦法》，而關(guān)于利用POS終端機(jī)套現(xiàn)是否屬于支付結(jié)算業(yè)務(wù)的認(rèn)定依據(jù)是《支付結(jié)算辦法》，上位法屬于國(guó)家規(guī)定，因此被告人的行為違反了國(guó)家規(guī)定?！督Y(jié)算業(yè)務(wù)解釋》第一條第一項(xiàng)規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定，具有下列情形之一的，屬于刑法第二百二十五條第三項(xiàng)規(guī)定的'非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)’：（一）使用受理終端或者網(wǎng)絡(luò)支付接口等方法，以虛構(gòu)交易、虛開(kāi)價(jià)格、交易退款等非法方式向指定付款方支付貨幣資金的；”至此，關(guān)于利用POS終端機(jī)非法套現(xiàn)的行為是否屬于資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)有了明確規(guī)定，不再存在爭(zhēng)議。
還有一種情況是，對(duì)于一些禁止性經(jīng)營(yíng)行為，國(guó)家沒(méi)有針對(duì)此類行為作出專門的行政性規(guī)定，但其違法性本質(zhì)不言自明，一般人通過(guò)直覺(jué)、倫理（自然法）即可判斷。此種情形，為嚴(yán)密刑事法網(wǎng)，避免失范現(xiàn)象發(fā)生，理應(yīng)將違反上位基本法的規(guī)定視為“違反國(guó)家規(guī)定”。如研發(fā)、銷售專門舞弊的麻將機(jī)、賭博機(jī)、考試軟件；專門設(shè)立公司從事代為上訪、鬧訪、哭訪行業(yè)；專門從事販賣死人頭蓋骨行業(yè)，等等，國(guó)家不可能有相關(guān)的許可制度。在該情形下，可以通過(guò)基本法的規(guī)定及精神，延伸得出具體的禁止性命令規(guī)范。對(duì)此類違反禁止性命令的經(jīng)營(yíng)行為或者明顯違背道德人倫的嚴(yán)重危害社會(huì)的經(jīng)營(yíng)行為（已超越了行政犯的范疇），可以基于基本法的規(guī)定和精神，認(rèn)定此種行為“違反國(guó)家規(guī)定”。
三、相關(guān)國(guó)家規(guī)定中類似“構(gòu)成犯罪的”對(duì)應(yīng)性規(guī)定屬于提示性規(guī)定，對(duì)行為定性不構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響
此問(wèn)題最突出反映在，追究行為人的非法經(jīng)營(yíng)刑事責(zé)任，是否以相關(guān)國(guó)家規(guī)定中具有類似“構(gòu)成犯罪的”對(duì)應(yīng)性規(guī)定。對(duì)此主要形成三種觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)持“肯定說(shuō)”。理由是：非法經(jīng)營(yíng)罪本屬于行政犯罪，是違反了法律及行政法規(guī)而導(dǎo)致的犯罪，因此，其認(rèn)定上受法律、行政法規(guī)的影響。當(dāng)法律、行政法規(guī)等國(guó)家規(guī)定中未作“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等類似規(guī)定的，就表明此種行為可以由其他法律、行政法規(guī)予以規(guī)范，無(wú)需動(dòng)用刑法。一旦作此規(guī)定，無(wú)形中會(huì)擴(kuò)大犯罪圈，將刑法觸角延伸至行政領(lǐng)域，這與刑法謙抑性的品格相違背。同時(shí)也會(huì)增加行政機(jī)關(guān)相關(guān)職能部門消極不作為。根據(jù)罪刑法定原則和刑法謙抑性原則，如果法律、行政法規(guī)以及司法解釋沒(méi)有明確規(guī)定為犯罪的，不應(yīng)當(dāng)按犯罪處理。
第二種觀點(diǎn)持“否定說(shuō)”。理由是：相關(guān)國(guó)家規(guī)定中規(guī)定刑事責(zé)任條款不是構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的必備要件。《立法法》第九條明確規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰……等事項(xiàng)除外。”由此既可以看出國(guó)家對(duì)犯罪、刑罰態(tài)度的慎重，也清楚地說(shuō)明，負(fù)有規(guī)定犯罪、刑罰任務(wù)的只有法律，在我國(guó)這種法律就是刑法，具體講，就是刑法典與單行刑法，而其他法律與行政法規(guī)等法律性文件，從權(quán)限上無(wú)權(quán)規(guī)定犯罪與刑罰。因此，在行為人違反有關(guān)國(guó)家規(guī)定時(shí)，是否追究行為人的刑事責(zé)任，只需要依據(jù)刑法的規(guī)定，而無(wú)需看國(guó)家規(guī)定中是否明確規(guī)定刑事責(zé)任條款。
第三種觀點(diǎn)持折中觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)主張，法律、行政法規(guī)等國(guó)家規(guī)定中未作'構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任’等類似規(guī)定，不影響非法經(jīng)營(yíng)罪的認(rèn)定；對(duì)部分行為構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任’等類似規(guī)定，對(duì)其他行為未作上述規(guī)定的，對(duì)未作上述規(guī)定的行為不得以非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任。理由是：從實(shí)踐來(lái)看，有些法律、行政法規(guī)對(duì)于不同的行政違法行為設(shè)置了不同的法律責(zé)任，根據(jù)體系解釋的原則，對(duì)這些行為是否可以構(gòu)成刑事犯罪應(yīng)區(qū)別對(duì)待。例如《道路運(yùn)輸條例》第六十四條、第六十七條為“擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)”與“非法轉(zhuǎn)讓、出租道路運(yùn)輸許可證件”設(shè)置了不同的法律后果，對(duì)于前者，明確規(guī)定：“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，而對(duì)于后者則沒(méi)有類似規(guī)定，只明確承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。鑒此，對(duì)非法轉(zhuǎn)讓道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可行為，則不宜以非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任。此外，該觀點(diǎn)還認(rèn)為，不能把所有違反國(guó)家規(guī)定、情節(jié)嚴(yán)重的行為都以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪，這一問(wèn)題需要通過(guò)對(duì)刑法第二百二十五條第四項(xiàng)規(guī)定的“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序”的限制性解釋來(lái)解決，試圖以國(guó)家規(guī)定中有無(wú)刑事責(zé)任條款來(lái)限制非法經(jīng)營(yíng)罪實(shí)踐認(rèn)定出發(fā)點(diǎn)是好的，但路徑選擇錯(cuò)誤。
我們同意第二種意見(jiàn)。根據(jù)《立法法》第八條、第九條的規(guī)定，犯罪和刑罰只能由法律制定，即只能由刑法規(guī)定，包括單行刑法和特別刑法。在尚未制定法律的情況下，不得由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)。相關(guān)國(guó)家規(guī)定中有關(guān)“構(gòu)成犯罪的，依法予追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，是一種提示性規(guī)定，不具有實(shí)質(zhì)的創(chuàng)設(shè)性意義。
如已被最高人民法院通過(guò)司法解釋明確以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪處罰的未經(jīng)許可擅自經(jīng)營(yíng)國(guó)際電信業(yè)務(wù)或者涉港澳臺(tái)電信業(yè)務(wù)進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)的非法經(jīng)營(yíng)行為，行為違反的《電信條例》中亦未明確“構(gòu)成犯罪的，依法予以追究刑事責(zé)任”的內(nèi)容。
【相關(guān)規(guī)定】
1.《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)、非法買賣外匯刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（頒布2019年1月31日；施行2019年2月1日）
第一條 違反國(guó)家規(guī)定，具有下列情形之一的，屬于刑法第二百二十五條第三項(xiàng)規(guī)定的“非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)”：
（一）使用受理終端或者網(wǎng)絡(luò)支付接口等方法，以虛構(gòu)交易、虛開(kāi)價(jià)格、交易退款等非法方式向指定付款方支付貨幣資金的；
（二）非法為他人提供單位銀行結(jié)算賬戶套現(xiàn)或者單位銀行結(jié)算賬戶轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶服務(wù)的；
（三）非法為他人提供支票套現(xiàn)服務(wù)的；
（四）其他非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)的情形。
*本文原載“刑水浮萍”2017年7月23日公眾號(hào)。
[1]一審判決2017年12月22月（2017）湘0423刑初168號(hào)；二審判決2018年4月25日（2018）湘04刑終81號(hào)；再審2019年5月28日其他（2019）湘04刑申7號(hào)。
[2]郭慧：指導(dǎo)案例1077號(hào)《李彥生、胡文龍非法經(jīng)營(yíng)案》，載最高人民法院刑一、二、三、四、五庭主編：《刑事審判參考》103輯，法律出版社2016年版。
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