最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋
一、受理與訴訟主體
第一條 下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：
?。ㄒ唬┏邪贤m紛；
?。ǘ┏邪?jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛；
?。ㄈ┏邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；
（四）承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛；
?。ㄎ澹┏邪?jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛。
集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決。
集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。
《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋釋義》
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)根據(jù)土地承包合同而取得。雖然《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！钡诂F(xiàn)實(shí)生活中，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員因各種原因?qū)嶋H上并未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在此情況下，未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人便可能向人民法院提起民事訴訟，請(qǐng)求人民法院判決其享有承包集體土地的權(quán)利。對(duì)此類(lèi)糾紛，人民法院是否應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理需要從集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的性質(zhì)以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)兩方面考慮。
集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)際上是村民身份的反映。對(duì)村民身份的認(rèn)可是取得土地承包權(quán)的一個(gè)前提條件。在實(shí)踐中，各地對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定的做法不一致。例如，在有的地方，村民身份的確認(rèn)以戶(hù)口為依據(jù)，有村內(nèi)戶(hù)口就具有村民身份，如享有村內(nèi)戶(hù)口，或其戶(hù)口遷入本村后便可取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地調(diào)整時(shí)便可以得到一份土地；而在有的地方，出嫁女或招婿女兒的村民身份被排斥使其未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)大部分村民而言，其村民身份是以血緣和地緣為基礎(chǔ)的；血緣和地緣因素是取得村民身份或集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的基本條件。同時(shí)，戶(hù)口也是影響集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)或村民身份的重要因素。因此，在實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)問(wèn)題在很多方面涉及農(nóng)村公共事務(wù)管理。另一方面，目前的立法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障是以土地承包合同為基礎(chǔ)。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而請(qǐng)求法院判決其享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其訴訟請(qǐng)求缺乏充分的理由；而如果人民法院將這類(lèi)糾紛作為民事案件受理，則可能會(huì)涉及農(nóng)村公共事務(wù)管理方面的問(wèn)題。對(duì)此類(lèi)糾紛，應(yīng)由有關(guān)行政主管部門(mén)處理。因此，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院不宜將其作為民事案件受理，而應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決。
《民事審判指導(dǎo)與參考》第35輯
【案情摘要】1998年末季某與村委會(huì)土地承包合同期滿(mǎn)后，該村召開(kāi)了村民代表大會(huì)，會(huì)議記載按照規(guī)定交清所欠款項(xiàng)的方可承包。之后，該村進(jìn)行第二輪承包過(guò)程中，村委會(huì)以季某尚結(jié)欠村委會(huì)款項(xiàng)為由，未發(fā)包給其土地，季某訴至法院要求判令與村委會(huì)簽訂土地承包合同，立即發(fā)包給其13.97畝耕地。
【法院處理】一審法院認(rèn)為按照村委委員會(huì)決議的方案實(shí)施承包，應(yīng)視為合法有效，判決駁回季某的訴訟請(qǐng)求。季某上訴，二審認(rèn)為雙方未形成承包合同關(guān)系，雙方尚無(wú)具體的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，人民法院處理此類(lèi)案件于法無(wú)據(jù)，裁定撤銷(xiāo)一審判決，駁回起訴。
【最高法院民一庭意見(jiàn)】依照《民法通則》第2條關(guān)于“中華人民共和國(guó)民法調(diào)整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系”的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村集體經(jīng)濟(jì)組織在有依法簽訂土地承包合同之前，土地承包關(guān)系尚未建立，提出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也尚未取得。在此情況下，當(dāng)事人向人民法院提起的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得之訴的，因當(dāng)事人與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系不是平等民事主體之間的關(guān)系，其爭(zhēng)議不屬于人民法院主管民事案件的范圍，人民法院應(yīng)當(dāng)告知向有關(guān)行政部門(mén)申請(qǐng)解決。
相關(guān)判例
本院認(rèn)為：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第二款的規(guī)定，李少春在未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，有權(quán)向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決相關(guān)問(wèn)題。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十一條的規(guī)定，負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理事項(xiàng)的是縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門(mén)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，新洲區(qū)政府作為縣級(jí)人民政府，并非農(nóng)村土地承包及承包合同的主管部門(mén)。且李少春亦未舉證證明曾向新洲區(qū)政府提出過(guò)履行法定職責(zé)的申請(qǐng)，故其請(qǐng)求新洲區(qū)政府履行法定職責(zé)缺乏法律依據(jù)，原審裁定駁回其起訴并無(wú)不當(dāng)。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第二款規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決。根據(jù)案涉海門(mén)市農(nóng)戶(hù)二輪承包土地面積核準(zhǔn)表，江廟林二輪承包地面積為2.39畝，江廟林亦在該核準(zhǔn)表上簽字確認(rèn)。江廟林主張其在核準(zhǔn)表上簽字并不代表其認(rèn)可只應(yīng)享有這么多承包地，其在一輪承包期間還有另外4畝多土地被違法分給他人，要求被申請(qǐng)人返還相應(yīng)承包地。該主張屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以二輪承包時(shí)未能取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地屬于其一輪承包土地為由提起的訴訟，原審法院認(rèn)為江廟林應(yīng)向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決，裁定駁回江廟林的起訴，符合上述司法解釋的規(guī)定。
本院再審認(rèn)為，2001年11月，李家村三組調(diào)整承包田地，根據(jù)分戶(hù)清冊(cè)，沈百明戶(hù)共四人，作為同一家庭戶(hù)分得口糧田1.8畝（每人0.45畝）、責(zé)任田1.05畝，承包田地共計(jì)2.85畝。沈百明妻子丁呈麗的戶(hù)口于2006年遷入李家村，沈百明與其弟弟沈利明于2007年申請(qǐng)分戶(hù)獲批。分戶(hù)后，沈百明與其妻子丁呈麗及女兒沈淑琪為一戶(hù)，沈百明母親龔雪蓉與沈利明為一戶(hù)。2001年后，李家村村委會(huì)及沈百明所在村民小組并未進(jìn)行過(guò)承包田地的調(diào)整。2017年，李家村村委會(huì)要求沈百明確認(rèn)其所在戶(hù)承包田地時(shí)，沈百明認(rèn)為其所在新的家庭戶(hù)承包田地少了良田1.1畝，并提出異議，故起訴要求李家村村委會(huì)確認(rèn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)畝數(shù)為2.98畝，實(shí)際上系沈百明要求確認(rèn)其與弟弟沈利明各自享有承包地畝數(shù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包”。第二十二條規(guī)定“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”；第二十三條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十六條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理”?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)方案涉及村民利益，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第二款規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決”。現(xiàn)沈百明要求確認(rèn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)畝數(shù)，并以此為基礎(chǔ)提出的支付土地租金、賠償誤工費(fèi)、交通費(fèi)等的訴訟請(qǐng)求，不符合上述法律及司法解釋的規(guī)定，其因此提起本案訴訟，不屬于人民法院民事訴訟的受案范圍，原一、二審裁定駁回沈百明起訴正確。綜上，原裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。
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