要探索農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式，就必須了解農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展存在的問題及解決途徑。
(一) 農(nóng)村集體所有權(quán)凸顯的弊端呼喚改革
集體經(jīng)濟問題的癥結(jié)是《物權(quán)法》第59條規(guī)定的“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”如何真正落實，以及在對農(nóng)村集體資源和資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)和受益權(quán)問題上，農(nóng)村集體權(quán)利和農(nóng)民成員權(quán)利的同一性如何實現(xiàn)。
關(guān)于集體所有權(quán)，一種觀點是虛化農(nóng)村集體所有權(quán)，使集體所有成為一種名義上的所有。另一種觀點認為現(xiàn)在過于強調(diào)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，應(yīng)該強調(diào)集體所有權(quán)的權(quán)能。這兩種觀點的共同點是將集體和農(nóng)民成員對立起來，仿佛在農(nóng)民成員之上凌駕著一個超越成員的虛幻的集體。但集體本身就是由農(nóng)民成員構(gòu)成的，兩者并不是對立的，而是一體的。二者的對立是集體所有制現(xiàn)存的弊端造成的，所以要通過改革消除弊端。
《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》多次出現(xiàn)了“農(nóng)民集體”的提法。但在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，農(nóng)民集體所有并未能真正落實，農(nóng)民成員和農(nóng)村集體往往存在一種對立關(guān)系。這種對立關(guān)系具體體現(xiàn)在以下三個方面：一是集體土地所有權(quán)和其他集體資產(chǎn)所有權(quán)的“異化”，即由集體之外的主體(例如地方政府)來支配成員集體擁有的資產(chǎn)，或集體成員的代理人(村干部)“反仆為主”，來支配成員集體擁有的土地及其他資源或資產(chǎn)，集體經(jīng)濟蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟”。農(nóng)民成員集體所有的土地在征用征收過程中私下里“被交易”，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)違背農(nóng)戶意愿“被流轉(zhuǎn)”。成員作為集體資產(chǎn)所有者對農(nóng)村土地和其他資產(chǎn)的所有權(quán)并沒有能在現(xiàn)實生活中體現(xiàn)出來，從而導(dǎo)致他們對集體所有的不認同，缺乏主人翁的感覺。二是集體經(jīng)濟組織的決策和執(zhí)行機構(gòu)或是將集體所有的所有權(quán)權(quán)能虛置，對農(nóng)民成員違法違規(guī)的行為不作為；或是將集體土地的所有權(quán)絕對化，以集體的名義違法違規(guī)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的權(quán)威性和用途管制在一些村莊形同虛設(shè)。三是由于中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策在一段時間未能具體落實，農(nóng)民作為集體成員擁有的承包經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)兩重性。一方面，他們對承包經(jīng)營權(quán)的未來走向缺乏清晰穩(wěn)定的預(yù)期，有確權(quán)的渴望；另一方面，在所有權(quán)權(quán)能缺失、規(guī)劃和用途管制缺位的情況下，承包農(nóng)戶在很大程度上將其承包經(jīng)營土地的用益物權(quán)看成自物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)侵犯集體土地所有權(quán)，并進一步將所有權(quán)絕對化的私有、變相私有的現(xiàn)象時有發(fā)生，如違法在承包農(nóng)地里建房或轉(zhuǎn)做其他非農(nóng)用途等。
(二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟實力的增強也需要深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革
改革開放后，相當數(shù)量的行政村成為空殼村，除了土地外，沒有什么集體資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，1996年，在全國72.6萬個村中，當年無集體經(jīng)濟收益的村占30.8%，當年集體經(jīng)濟收益在5萬元以下的村占42.9%，集體經(jīng)濟收益在5萬至10萬元的村占13.5%，集體經(jīng)濟收益在10萬元以上的村占12.8%。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，一部分集體所有的農(nóng)地被征用，轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，村集體也有可能獲取一部分土地改變用途的增值收益。而隨著土地整治工作的推進，農(nóng)村最大的也是最有潛在價值的一項資產(chǎn)(土地)出現(xiàn)了增量，在增減掛鉤、占補平衡的政策執(zhí)行中，村集體也有可能獲得新的收入來源。在國家對“三農(nóng)”政策扶持不斷增強的情況下，村集體作為扶持政策的接受主體，也有可能獲得一部分收益。
打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中都提倡發(fā)展集體經(jīng)濟并出臺了相應(yīng)的政策措施。農(nóng)村土地制度不斷創(chuàng)新及相關(guān)政策釋放出發(fā)展空間，使農(nóng)村集體經(jīng)濟有了較為雄厚的資金來源，這些政策措施有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。但隨著集體經(jīng)濟體量的增大，在產(chǎn)權(quán)不明晰的集體產(chǎn)權(quán)制度下，集體利益與集體經(jīng)濟代理人的個人利益邊界不清，集體利益甚至被代理人侵占。因此，現(xiàn)有政策措施、制度安排與代理人的激勵不僅相容，甚至過度相容，這就引發(fā)了村干部在發(fā)展集體經(jīng)濟方面的過度熱情。干部掌握的資源增多、權(quán)力加強，使得權(quán)力資本化的傾向加劇，一些地區(qū)出現(xiàn)了小官巨貪的現(xiàn)象。
一些發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)濟得到快速發(fā)展。如江蘇某市，2002年開始搞社區(qū)股份合作社，要在集體收益為200萬元以上的村中推進，但2002年整個市集體收益超200萬元的村只有1個。到2013年，在該市94個村中，村集體凈資產(chǎn)超1億元的有2個村，凈資產(chǎn)為5000萬到1億元的有10個村，凈資產(chǎn)為1000萬元到5000萬元的有66個村，凈資產(chǎn)為500萬到1000萬元的有16個村。應(yīng)該指出，集體資產(chǎn)的評估是按照成本法，而不是市價法，這樣，集體資產(chǎn)仍被低估，而且資產(chǎn)中還不包括土地等資源。該市70個村平均可支配收益是每村675萬元，其中23個村可支配收益超1000萬元，13個村超800萬元，25個村超500萬元，可支配收益在300萬元以下的共8個村，可支配收益在200萬元以下的現(xiàn)在只有1個村。
江蘇另一個市的行政村及社區(qū)有190多個，2013年村平均總收入657萬元，比2008年增長1.33倍，村平均可支配收入472萬元，比2008年增長1.54倍。該市21個村年收入超1 000萬元，村總收入330萬元以下的村或人均村集體實際收入不足1900元的，為相對薄弱村，這樣的村全市共有35個；政府對這些村每年補助200萬元。收益300萬元以下的村已經(jīng)沒有了。
中部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟通過推進城鎮(zhèn)化進程，也有了新增的收益。如中部某省的一個地級市，要打造溫泉生態(tài)旅游新城，涉及4鎮(zhèn)8村100多個村民小組，村民1.8萬余人。原有百姓住房占地約800畝，通過全征全拆，讓農(nóng)民“集中上樓，人人安居”，安置小區(qū)占地僅為300余畝，可節(jié)約土地500余畝，用于項目建設(shè)，促進新城發(fā)展。市政府建立了商業(yè)經(jīng)營用房股份分紅機制，即在景區(qū)優(yōu)勢地段按照農(nóng)民每人10平方米的規(guī)模配置商業(yè)經(jīng)營用房，由所在村組經(jīng)營管理，實行產(chǎn)權(quán)共享，按股分紅。市政府還建立了村級預(yù)留地自主經(jīng)營機制，即按照征地總面積的5%給村委會留足預(yù)留地，村委會可將預(yù)留地轉(zhuǎn)化為商業(yè)地產(chǎn)，通過土地市場掛牌拍賣或自己創(chuàng)辦集體企業(yè)，以壯大村級集體經(jīng)濟，提高村集體收入。
福建某村2012年底有5096人，1396戶；2007、2008 年征地，征地之前耕地2000多畝、林地6000多畝；現(xiàn)在全村還有耕地1670畝、林地5000多畝。當時征地是按照前三年的農(nóng)業(yè)平均產(chǎn)值每畝1000元，補償26倍。其中土地補償為畝平均產(chǎn)值的10倍(1萬元)，安置補償為畝平均產(chǎn)值的15倍(1.5萬元)，青苗補償為1倍(1000元)，一共每畝補償2.6萬元。安置和青苗補償直接全部給農(nóng)戶，土地補償?shù)?0%(每畝3000元)給村集體，村里提留用于發(fā)展集體經(jīng)濟以及作為村財政收入。2008年以后，村級組織從土地提留的收益為近500萬元。
位于四川江油市的某村，2008年地震重災(zāi)重建后堅持兩個集中：村里集中居住，土地集約經(jīng)營。災(zāi)前是1039戶散居，其中544戶需要重建。通過統(tǒng)一規(guī)劃，重建面積為91畝，節(jié)約500畝耕地。2009年村黨支部與村委會牽頭成立公司，節(jié)約的土地由公司統(tǒng)一管理、科學規(guī)劃；發(fā)展機械運輸、勞務(wù)、建筑、物業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)，讓村民致富增收；2013年已經(jīng)有1 358萬元集體資產(chǎn)。
隨著形勢的發(fā)展和新政策措施的出臺，全國不同地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟都有了新增的較多的集體資產(chǎn)和相應(yīng)的收益。問題是這塊資產(chǎn)和收益能否為身為集體成員的普通農(nóng)民所有和使用？有的學者認為：“享受國家為農(nóng)民規(guī)定的各種權(quán)利的，僅僅只是農(nóng)村的絕少數(shù)，包括農(nóng)村有權(quán)力者、有錢人、地方強人，也包括一些地痞流氓和土豪劣紳。……就土地制度來說，盡管仍然實行'集體土地所有制’，但在實際運作過程中，'集體土地所有制’演變成為農(nóng)村強人土地所有制。這是一種典型的集體土地管理者的所有制，并非農(nóng)民的所有權(quán)。沒有任何東西可以打破今天的地方政府和強人壟斷的土地權(quán)利?！盵3]如何避免或消除這種現(xiàn)象？農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員有效行使所有權(quán)的權(quán)能，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟。同時，也要深化農(nóng)村基層治理體制的改革，構(gòu)建新型干群關(guān)系，防止新的集體經(jīng)濟再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng)濟”。
(三) 通過深化改革，使集體成員能有效行使所有權(quán)的權(quán)能
農(nóng)村集體資源或資產(chǎn)的所有者權(quán)益的合理體現(xiàn)，關(guān)鍵是要使農(nóng)民成員真正擁有所有權(quán)，所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)是集體成員通過民主程序所達成的共同意志的體現(xiàn)。所有權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)形式由成員說了算，而不是由集體之外的主體或集體成員的代理人實際控制。因此，改革的思路應(yīng)是將集體土地和其他資產(chǎn)的所有權(quán)從“虛置”引向“做實”，探索不同農(nóng)村地區(qū)、不同類型集體資產(chǎn)和資源所有權(quán)權(quán)能的不同實現(xiàn)形式，消除集體土地和其他資產(chǎn)所有權(quán)的“異化”。
要想使集體成員有效行使所有權(quán)的權(quán)能，就要深化鄉(xiāng)村治理機制和集體產(chǎn)權(quán)制度的改革。改革要遵循的第一個原則是，在農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織的框架內(nèi)，作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利要通過確權(quán)落實到農(nóng)戶或個人手中。無法落實到農(nóng)戶的資源性資產(chǎn)，如公益性建設(shè)用地、未開發(fā)利用地、數(shù)量太少的經(jīng)營性資產(chǎn)，可以落實到村民小組或行政村一級，做到社區(qū)集體經(jīng)濟組織中沒有無主的資產(chǎn)和資源。全國各地農(nóng)村都在進行這方面的探索，如貴州六盤水的“三變”(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東)改革。重慶市正在開展的“三變”改革，首先將農(nóng)村耕地、林地、水域、集體資金等生產(chǎn)要素及民俗文化等特色資源和無形資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資和評估。在此基礎(chǔ)上，加快確權(quán)確股，重點對集體經(jīng)濟組織成員享有的集體資產(chǎn)的股份，以家庭為單位，量化到人、確權(quán)到戶；對未承包到戶的資源資產(chǎn)，確認成員的股份；對財政投入農(nóng)村形成的資產(chǎn)，也將按照法律法規(guī)和政策的規(guī)定，分類確權(quán)確股。
在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進程中，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革是否都要搞股份量化，這取決于產(chǎn)權(quán)制度改革的操作成本與收益之比，也取決于農(nóng)村的客觀實際。有的村集體經(jīng)濟很薄弱，沒有經(jīng)營性資產(chǎn)，甚至是負資產(chǎn)，這樣的村對經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份量化沒有實際意義，群眾也不會有積極性。這類村產(chǎn)權(quán)改革的重點是通過清理集體所有的資源或資產(chǎn)，摸清家底，對集體所有的各類資源性資產(chǎn)以份額形式確權(quán)給成員。越是集體經(jīng)濟實力雄厚、經(jīng)營性資產(chǎn)多、給群眾提供福利多的村，越需要搞以股份量化為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)改革。這樣的村中的集體成員往往對村領(lǐng)導(dǎo)具有較強的依附性，他們將得到的福利視同領(lǐng)導(dǎo)的恩賜。這實際上形成了一種庇護關(guān)系，需要通過明晰產(chǎn)權(quán)喚起集體成員的主人翁意識和民主意識。
改革要遵循的第二個原則是，作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民的民主權(quán)利要落實，讓農(nóng)村集體真正成為農(nóng)民自己說了算的集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村土地集體所有制的組織載體(農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)要進行體制機制創(chuàng)新，探索建立成員(代表)大會、理事會、監(jiān)事會這“三會”組織的治理結(jié)構(gòu)，使集體經(jīng)濟組織普通成員真正享有對集體經(jīng)濟組織重大事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而形成對掌控集體經(jīng)濟的村干部的有效制衡機制，防止集體經(jīng)濟再次蛻變?yōu)椤案刹拷?jīng) 濟”。如果改革應(yīng)遵循的兩項原則不能真正落實，其結(jié)果或是集體經(jīng)濟變質(zhì)，再次成為假集體經(jīng)濟組織，或是集體經(jīng)濟無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
在鄉(xiāng)村治理機制和集體產(chǎn)權(quán)制度的改革中，要正視人民公社時期三級所有、隊為基礎(chǔ)的制度遺產(chǎn)依然存在的現(xiàn)實，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也要以村民小組(原生產(chǎn)隊一級)為基礎(chǔ)性層級，建立村民小組和行政村兩級的集體經(jīng)濟組織架構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的架構(gòu)包括理事會和監(jiān)事會兩個機構(gòu)。理事會是所有權(quán)權(quán)能實施的主體，是成員組成的農(nóng)民集體的代理。理事會行使的集體所有權(quán)權(quán)能包括：集體土地發(fā)包權(quán)，集體土地使用監(jiān)督權(quán)(如集體林權(quán)的權(quán)能包括保護生態(tài)環(huán)境、確保生物的多樣性等，農(nóng)地的權(quán)能要保證農(nóng)地農(nóng)用等)、調(diào)整權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、收益和補償取得權(quán)、集體土地收回權(quán)等。理事會必要時要召集集體成員大會或代表會，決定成員的資格、進入和退出、權(quán)利和義務(wù)。村民小組的代表構(gòu)成行政村集體經(jīng)濟組織監(jiān)事會。監(jiān)事會要行使制衡權(quán)力，確保理事會對集體所有權(quán)權(quán)能行使的正當性、合理性，確保理事會行使的權(quán)力不會損害成員的利益。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術(shù)委員，湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中國社會科學院學部委員、研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中南大學學報（社會科學版）》2019年第1期，本文節(jié)選自《我國農(nóng)村集體所有制的理論探討》）
