劉光龍不服建寧縣公安消防大隊(duì)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定案
福建省建寧縣人民法院
?。?font style="font-family: "times new roman";">2004）建行初字第10號(hào)裁定書(shū)。
來(lái)源：北大法寶
（一）首部
1．裁定書(shū)字號(hào)：福建省建寧縣人民法院（2004）建行初字第10號(hào)裁定書(shū)。
2．案由：不服火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定案。
3．訴訟雙方
委托代理人：張××，福建楓樺律師事務(wù)所律師。
委托代理人：劉××，福建楓樺律師事務(wù)所律師。
被告：福建省建寧縣公安消防大隊(duì)，住{地址:0}。
法定代表人：{羅0X}，大隊(duì)長(zhǎng)。
委托代理人：{吳1X}，福建省三明市公安消防支隊(duì)參謀。
委托代理人：{林2X}，福建省建寧縣公安消防大隊(duì)參謀。
（二）訴辯主張
1．被訴具體行政行為：2003年7月24日，原告所在自然村發(fā)生火災(zāi)?；馂?zāi)發(fā)生后，被告作出火災(zāi)原因認(rèn)定，認(rèn)定25戶(hù)總計(jì)損失為191512元。原告不服，向三明市公安消防支隊(duì)申請(qǐng)重新認(rèn)定。2003年10月24日三明市公安消防支隊(duì)撤銷(xiāo)被告的認(rèn)定，責(zé)令被告重新認(rèn)定。2004年1月13日被告重新作出（建）公消[2004]第32號(hào)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定書(shū)，認(rèn)定原告的直接財(cái)產(chǎn)損失為22731元。
2．原告劉光龍?jiān)V稱(chēng)：2003年7月24日，原告所在自然村發(fā)生火災(zāi)。2003年8月15日被告作出（建）公消[2003]第004號(hào)火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)，認(rèn)定25戶(hù)總計(jì)損失為191512元，火災(zāi)原因不明。原告不服，向三明市公安消防支隊(duì)申請(qǐng)重新認(rèn)定。2003年10月24日三明市公安消防支隊(duì)撤銷(xiāo)被告的認(rèn)定，責(zé)令被告重新認(rèn)定。2004年1月13日被告重新作出（建）公消[2004]第32號(hào)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定書(shū)，認(rèn)定原告的直接財(cái)產(chǎn)損失為22731元。原告認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第四條、《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第二十六條、第二十八條的規(guī)定，被告不僅有救火的職責(zé)。還有對(duì)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行核定的職責(zé)。它直接影響當(dāng)事人的行政、刑事、民事責(zé)任。在本案中火災(zāi)損失的認(rèn)定直接影響原告向相關(guān)民事責(zé)任人追償損失的數(shù)額。因此，被告作出的火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定具有可訴性。請(qǐng)求撤銷(xiāo)被告作出的（建）公消[2004]第32號(hào)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定書(shū)，責(zé)令被告對(duì)原告的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行重新核定。
3．被告建寧縣公安消防大隊(duì)辯稱(chēng)：火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定不屬于行政訴訟受案范圍，對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求予以駁回。《火災(zāi)統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)火災(zāi)統(tǒng)計(jì)管理工作，保障火災(zāi)統(tǒng)計(jì)資料的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，充分發(fā)揮火災(zāi)統(tǒng)計(jì)在消防工作中的作用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》和有關(guān)消防法規(guī)，制定本規(guī)定?！钡谌龡l規(guī)定：“火災(zāi)統(tǒng)計(jì)的基本任務(wù)是對(duì)火災(zāi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析，提供統(tǒng)計(jì)資料，實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督?！鄙鲜鲆?guī)定可以看出，核定的目的只是用于宏觀的火災(zāi)統(tǒng)計(jì)，作為國(guó)家消防宏觀指導(dǎo)、決策的依據(jù)。火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定不是火災(zāi)實(shí)際損失的核定?；馂?zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定不可能像鑒定那樣將燒毀程度等數(shù)據(jù)精確量化，只能依據(jù)《火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失統(tǒng)計(jì)方法》作出。所以，核定的結(jié)論不是火災(zāi)財(cái)產(chǎn)的實(shí)際損失，不能作為當(dāng)事人進(jìn)行民事賠償?shù)囊罁?jù)。當(dāng)事人可以委托財(cái)產(chǎn)評(píng)估或價(jià)格認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格鑒定，評(píng)估或鑒定結(jié)論可以作為火災(zāi)實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失的依據(jù)。因此，火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟案件范圍，對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求應(yīng)予以駁回。
（三）事實(shí)和證據(jù)
建寧縣人民法院經(jīng)公開(kāi)審理查明：2003年7月24日21點(diǎn)，原告所在自然村發(fā)生火災(zāi)。2003年7月25日，原告填寫(xiě)了火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失申報(bào)表。被告于2003年8月3日作出（建）公消[2003]第004號(hào)火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)，認(rèn)定受災(zāi)25戶(hù)總損失191512元，并于2003年8月15日送達(dá)給原告。原告不服，向三明市公安消防支隊(duì)申請(qǐng)重新認(rèn)定，三明市公安消防支隊(duì)于2003年10月24日作出“撤銷(xiāo)原認(rèn)定，責(zé)令建寧縣公安消防大隊(duì)重新作出火災(zāi)原因認(rèn)定”的決定。原告在2003年8月份向被告又提交一份“劉光龍7．24火災(zāi)燒毀財(cái)產(chǎn)損失情況”財(cái)產(chǎn)清單。被告根據(jù)2003年7月25日原告填寫(xiě)的火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失申報(bào)表于2004年1月12日填寫(xiě)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定表，2004年1月13日作出（建）公消[2004]第32號(hào)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定書(shū)，核定原告直接財(cái)產(chǎn)損失為22731元。
上述事實(shí)有下列證據(jù)證明：
1．2003年8月3日作出的（建）公消[2003]第004號(hào)火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)，認(rèn)定受災(zāi)25戶(hù)總損失191512元，火災(zāi)原因不明。
2．三明市公安消防支隊(duì)火災(zāi)原因重新認(rèn)定決定書(shū)證明“撤銷(xiāo)原認(rèn)定，責(zé)令建寧縣公安消防大隊(duì)重新作出火災(zāi)原因認(rèn)定”的決定。
3．2003年7月25日原告填寫(xiě)的火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失申報(bào)表，證明原告財(cái)產(chǎn)損失的情況。
4．火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定表、火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定書(shū)，證明核定原告直接財(cái)產(chǎn)損失為22731元。
（四）判案理由
本院認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)消防法》第三十九條第一款規(guī)定：“火災(zāi)撲滅后，公安消防機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，負(fù)責(zé)調(diào)查、認(rèn)定火災(zāi)原因，核定火災(zāi)損失，查明火災(zāi)事故責(zé)任。”說(shuō)明被告在火災(zāi)發(fā)生后，有權(quán)核定火災(zāi)損失?！痘馂?zāi)統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)火災(zāi)統(tǒng)計(jì)管理工作。保障火災(zāi)統(tǒng)計(jì)資料的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，充分發(fā)揮火災(zāi)統(tǒng)計(jì)在消防工作中的作用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》和有關(guān)消防法規(guī)制定本規(guī)定?！钡谌龡l規(guī)定：“火災(zāi)統(tǒng)計(jì)的基本任務(wù)是對(duì)火災(zāi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析，提供統(tǒng)計(jì)資料，實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督。”從上述相關(guān)規(guī)定可以看出，公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)損失的核定只是一種國(guó)家的宏觀統(tǒng)計(jì)行為。被告對(duì)財(cái)產(chǎn)損失的核定是依據(jù)當(dāng)事人的申報(bào)針對(duì)統(tǒng)計(jì)需要而核定的，不是對(duì)財(cái)產(chǎn)損失的鑒定，不影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，與當(dāng)事人之間沒(méi)有法律上的利害關(guān)系，不屬于行政訴訟的受案范圍。
（五）定案結(jié)論
建寧縣人民法院根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十四條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，裁定如下：
駁回原告劉光龍的起訴。
案件受理費(fèi)100元，其他訴訟費(fèi)50元，合計(jì)150元，由原告劉光龍負(fù)擔(dān)。
（六）解說(shuō)
行政訴訟案件的發(fā)生大都與民事訴訟有關(guān)。當(dāng)事人提起火災(zāi)類(lèi)行政訴訟，大都是為有利于民事訴訟而為，試圖通過(guò)提起行政訴訟，獲得一個(gè)更有利的消防部門(mén)的結(jié)論，從而在民事案件審理中占據(jù)主動(dòng)，直至勝訴。本案中原告也出于此目的。然而，火災(zāi)類(lèi)行政訴訟是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，法律規(guī)定之間有沖突，各地法院的做法亦有不同，客觀上造成了一定程度的執(zhí)法紊亂?！豆膊筷P(guān)于對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復(fù)》對(duì)此明確作出了否定的答復(fù)，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》也規(guī)定，“火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定為最終決定”。但在2000年3月10日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》后，人民法院開(kāi)始受理不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論的行政訴訟案件。此后，全國(guó)各地因不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論而引起的訴訟案件不斷發(fā)生，但是各地人民法院的處理仍各有不同。如四川敘永縣法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論屬行政確認(rèn)行為，進(jìn)行了受理和審判，同時(shí)提出《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》及公復(fù)字[2000]3號(hào)文件均非法律。因而火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論并非《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第四款所指的“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”，而在人民法院司法審查的范圍之外。貴州云巖法院卻在終審判決撤銷(xiāo)火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定決定書(shū)之后，又通過(guò)審判監(jiān)督程序，根據(jù)公安部公復(fù)字[2000]3號(hào)文件，再審駁回了當(dāng)事人的起訴。法律的沖突，使原本很?chē)?yán)肅的執(zhí)法過(guò)程出現(xiàn)了隨意性，實(shí)踐中當(dāng)事人不知所措，人民法院無(wú)所適從。
然而，本案是不服火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定的行政案件，與前述的不服火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定又有所區(qū)別。關(guān)鍵問(wèn)題是公安消防大隊(duì)作出的火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定屬于什么性質(zhì)，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)是否有實(shí)質(zhì)影響，是否具有可訴性。《中華人民共和國(guó)消防法》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院公安部門(mén)對(duì)全國(guó)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。”《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定及時(shí)指派火災(zāi)事故調(diào)查人員對(duì)上報(bào)的火災(zāi)損失情況進(jìn)行核定。”第二十八條規(guī)定：“公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)火災(zāi)原因、火災(zāi)損失等調(diào)查情況，查明火災(zāi)事故責(zé)任，制作《火災(zāi)事故責(zé)任書(shū)》。”因此，火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定是被告的法定職權(quán)。那么，火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定的性質(zhì)是什么，是否屬于行政確認(rèn)？所謂行政確認(rèn)行為是行政機(jī)關(guān)依法認(rèn)定并公開(kāi)宣告某種法律事實(shí)或某種法律關(guān)系是否存在的行為。行政確認(rèn)不直接改變公民、法人或者其他組織的法律地位，只是通過(guò)行政確認(rèn)明確相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，成為決定相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的先決條件，本案中被告有對(duì)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行核定的法定職責(zé)，但是，火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定并不等同于火災(zāi)實(shí)際的損失?！痘馂?zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失統(tǒng)計(jì)方法》標(biāo)準(zhǔn)適用于各類(lèi)房屋、構(gòu)筑物、設(shè)備等，不適用于貨幣及有價(jià)證券（卡）等的火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)?；馂?zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定不可能像鑒定那樣將燒毀程度等數(shù)據(jù)精確量化計(jì)算價(jià)值（例如名人字畫(huà)），只能依據(jù)《火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失統(tǒng)計(jì)方法》作出，其性質(zhì)是一種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其作用是用于宏觀的火災(zāi)統(tǒng)計(jì)，作為國(guó)家消防宏觀指導(dǎo)、決策的依據(jù)。所以，核定的結(jié)論不是火災(zāi)財(cái)產(chǎn)的實(shí)際損失，不能作為當(dāng)事人進(jìn)行民事賠償?shù)囊罁?jù)。當(dāng)事人尋求救濟(jì)時(shí)，可以委托財(cái)產(chǎn)評(píng)估或價(jià)格認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格鑒定，評(píng)估或鑒定結(jié)論可以作為火災(zāi)實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失的依據(jù)。因此，火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定不屬于行政確認(rèn)，被告的火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定不成為決定相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的先決條件，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，法院駁回原告起訴的裁定是正確的。
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