戶(hù)外廣告位應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)拍賣(mài)？
近幾年來(lái)北京、沈陽(yáng)、南京等許多城市針對(duì)戶(hù)外廣告的設(shè)置與發(fā)布出臺(tái)了地方政府規(guī)章或由地方人大立法進(jìn)行規(guī)制，這些法律文件中關(guān)于“戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)由市容管理部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)、拍賣(mài)的規(guī)定”引發(fā)了很大的爭(zhēng)議。部分城市的廣告經(jīng)營(yíng)者組織了抗議活動(dòng)，有的通過(guò)法律途徑對(duì)這一規(guī)定的合法性提出了挑戰(zhàn)。一些正準(zhǔn)備對(duì)戶(hù)外廣告設(shè)置立法的城市不得不放慢了立法得步驟，重新組織相關(guān)專(zhuān)家對(duì)此進(jìn)行分析論證。以南京市為例，《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》第七條規(guī)定：“在非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地設(shè)置經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告的，應(yīng)當(dāng)征得建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地所有者和使用者（簡(jiǎn)稱(chēng)為產(chǎn)權(quán)人單位）的同意。產(chǎn)權(quán)人單位需要在其建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地設(shè)置符合規(guī)劃、市容要求的經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告的，應(yīng)當(dāng)納入招標(biāo)、拍賣(mài)計(jì)劃，統(tǒng)一招標(biāo)、拍賣(mài)。”沈陽(yáng)市、北京市對(duì)此也有相同的或相似的規(guī)定。這一規(guī)定涉及不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、城市市容管理部門(mén)的行政管理權(quán)，因而它影響的主體眾多，牽涉的利益巨大，它是否有助于實(shí)現(xiàn)“規(guī)范經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理，合理利用廣告資源，促進(jìn)廣告業(yè)健康有序發(fā)展” 的立法目的呢？本文試圖從“由市容管理部門(mén)統(tǒng)一組織招標(biāo)、拍賣(mài)（以下統(tǒng)一稱(chēng)為拍賣(mài)）”這一用來(lái)實(shí)現(xiàn)立法目的的手段是否具有足夠的理性基礎(chǔ)，以及基于現(xiàn)有的法律制度對(duì)這一規(guī)定的合法性進(jìn)行實(shí)證分析。通過(guò)這兩個(gè)層次的分析，將爭(zhēng)議各方的是非對(duì)錯(cuò)梳理清楚，為戶(hù)外廣告立法提供合適的建議，為戶(hù)外廣告的經(jīng)營(yíng)者和不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人依法維權(quán)提供理論參考。
一、 戶(hù)外廣告由市容管理部門(mén)統(tǒng)一拍賣(mài)由足夠的理性基礎(chǔ)嗎？
我們暫先回避在現(xiàn)有的法律制度下，“戶(hù)外廣告由市容管理部門(mén)統(tǒng)一拍賣(mài)”是否侵犯了產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是否具有形式合法性的討論。我們先來(lái)討論“戶(hù)外廣告由市容管理部門(mén)統(tǒng)一拍賣(mài)”對(duì)于實(shí)現(xiàn)“規(guī)范經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理，合理利用廣告資源，促進(jìn)廣告業(yè)健康有序發(fā)展”的立法目的是否具有足夠的理性基礎(chǔ)，從而確定“手段”對(duì)于“目的”的合理性。在經(jīng)過(guò)分析證實(shí)了這一規(guī)定的合理性后，我們就可以再對(duì)這一規(guī)定的形式合法性進(jìn)行分析。如果這一規(guī)定在現(xiàn)有的法律制度下也具有形式合法性，那么這一規(guī)定就是一條適當(dāng)?shù)摹⒄_的規(guī)定。如果經(jīng)過(guò)分析后，被證實(shí)不具有形式合法性，那么就應(yīng)該建議對(duì)上位法進(jìn)行修改。如果這條規(guī)定經(jīng)過(guò)分析，發(fā)現(xiàn)不具有正當(dāng)性，也不具有形式合法性，這樣的規(guī)定就應(yīng)該立即被廢止或撤銷(xiāo)。
《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》的立法目的分為兩個(gè)層次：一是規(guī)范戶(hù)外廣告的設(shè)置，防止權(quán)利濫用而侵害公共利益；二是在實(shí)現(xiàn)第一層次目的情況下，努力促進(jìn)戶(hù)外廣告資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人、戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)者的利益最大話。這一目的在《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》并沒(méi)有用文字直接說(shuō)明，但是是應(yīng)有之義，因?yàn)槿绻挥械谝粚幽康牡脑挘苯咏乖O(shè)置戶(hù)外廣告就可以實(shí)現(xiàn)這一目的了。下面，我們就來(lái)分析由市容管理部門(mén)統(tǒng)一拍賣(mài)的規(guī)定能否實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)層次的立法目的。
?。ㄒ唬?市容管理部門(mén)既作為監(jiān)管者又作為統(tǒng)一拍賣(mài)的組織者，存在著角色沖突
《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定適用于本市市區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置及監(jiān)督管理工作?！钡谌龡l規(guī)定“市市容管理部門(mén)是本市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置行政主管部門(mén)?！边@兩條規(guī)定了市容管理部門(mén)是戶(hù)外廣告有償設(shè)置的監(jiān)管者。作為監(jiān)管者，市容管理部門(mén)應(yīng)該重點(diǎn)監(jiān)管戶(hù)外廣告的設(shè)置是否符合公共安全的要求，廣告的內(nèi)容是否符合公序良俗的要求。但是《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》第十條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)方式取得經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告設(shè)置的單位和個(gè)人，憑中標(biāo)通知書(shū)、成交確認(rèn)書(shū)與市市容管理部門(mén)及相關(guān)單位簽訂《戶(hù)外廣告有償設(shè)置合同》，并依法辦理相關(guān)手續(xù)?！钡谑l規(guī)定“有償設(shè)置經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告的收入為政府預(yù)算外資金，全額繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，納入城建資金計(jì)劃，實(shí)行收支兩條線管理，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、管理、建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置成本性開(kāi)支和工作經(jīng)費(fèi)；在非公共產(chǎn)權(quán)建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地上有償設(shè)置經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告的收入，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定給予產(chǎn)權(quán)人單位一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。”這兩條規(guī)定又要求市容管理部門(mén)作為合同的一方，那么市容管理部門(mén)就成了市場(chǎng)主體。作為市場(chǎng)主體，經(jīng)濟(jì)效益是衡量它成功與否的唯一關(guān)鍵指標(biāo)。如果作為市場(chǎng)主體，卻不對(duì)它的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行考核，那么它就會(huì)失去動(dòng)力，就會(huì)每年只象征性地舉行幾場(chǎng)拍賣(mài)會(huì)，而將大量的戶(hù)外廣告資源白白浪費(fèi)。經(jīng)濟(jì)利益受到損害的不僅有廣告公司，還有大量的不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人。反之，如果市容管理部門(mén)出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，就要努力提高拍賣(mài)的價(jià)格，盡量擴(kuò)大戶(hù)外廣告位的出讓數(shù)量，因而就必須盡量滿(mǎn)足競(jìng)標(biāo)者或競(jìng)買(mǎi)者對(duì)戶(hù)外廣告的位置、大小等各個(gè)方面的要求。就會(huì)出現(xiàn)不應(yīng)該或不能設(shè)置戶(hù)外廣告的地方，但因?yàn)樵撐恢糜谐錾膹V告效果，如果出讓的話可以有一個(gè)很高的拍賣(mài)價(jià)格，市容管理部門(mén)就可能出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮而忽視公共利益，仍然強(qiáng)行出讓。其次，為了能夠?qū)崿F(xiàn)每年的經(jīng)濟(jì)考核目標(biāo)，市容管理部門(mén)就會(huì)要求廣告經(jīng)營(yíng)者盡可能多購(gòu)買(mǎi)戶(hù)外廣告位，而廣告經(jīng)營(yíng)者出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮，會(huì)要求市容盡量放松對(duì)它的監(jiān)管，讓它們盡可能獲得更多的利潤(rùn)，從而購(gòu)買(mǎi)更多的戶(hù)外廣告位，幫助市容管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)他們的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。作為監(jiān)管者，在行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有沖突的情況下，就可能放松或怠于行使自己的監(jiān)管職能。市容管理部門(mén)在這中情況下既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，破壞了市場(chǎng)機(jī)制。
?。ǘ?由市容管理部門(mén)統(tǒng)一組織招拍賣(mài)，降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率，而且可能形成壟斷
1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的重要區(qū)別之一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式中是由各個(gè)市場(chǎng)主體分散決策，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式中是由管理部門(mén)集中決策。分散決策是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的決策，點(diǎn)與點(diǎn)之間互相掌握的信息一般是對(duì)稱(chēng)的、均衡的。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的集中決策是點(diǎn)對(duì)面的決策，雙方掌握的信息一般是不對(duì)稱(chēng)的，也是不均衡的，對(duì)于瞬息變化的市場(chǎng)，難免掛一漏萬(wàn)。雖然拍賣(mài)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的一種交易方式，但由市容管理部門(mén)統(tǒng)一制定拍賣(mài)計(jì)劃，就限制了市場(chǎng)主體不能只有采取其他的交易方式，就帶上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。在戶(hù)外廣告位的交易市場(chǎng)中，戶(hù)外廣告位的出讓者是眾多的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人，戶(hù)外廣告位的購(gòu)買(mǎi)者是眾多的戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)公司，甚至有一些是最終的廣告發(fā)布者，什么地點(diǎn)、位置適合設(shè)置怎樣的戶(hù)外廣告，不同的廣告經(jīng)營(yíng)者會(huì)有不同的看法，他們一旦看中某一個(gè)空間位置有廣告價(jià)值，就很快可以找產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行商談，可以隨時(shí)隨地簽訂協(xié)議。但是由市容部門(mén)統(tǒng)一組織拍賣(mài)的話，就必須先向市容管理部門(mén)申請(qǐng)，在市容管理部門(mén)將產(chǎn)權(quán)人的申請(qǐng)納入招標(biāo)拍賣(mài)計(jì)劃后，才能排隊(duì)等候拍賣(mài)，遠(yuǎn)不如自行協(xié)商方便快捷。其次，市容管理部門(mén)每次拍賣(mài)計(jì)劃中設(shè)定的拍賣(mài)數(shù)量及戶(hù)外廣告的空間位置并不一定符合廣告經(jīng)營(yíng)者的需求，有可能廣告公司對(duì)戶(hù)外廣告位需求大的時(shí)候，市容部門(mén)計(jì)劃投放的廣告位卻很少，而廣告公司對(duì)戶(hù)外廣告位需求少的時(shí)候，市容部門(mén)計(jì)劃投放的廣告位卻很多。也就是說(shuō)在計(jì)劃模式下因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)、不完全，供給和需求很難自動(dòng)平衡。而在市場(chǎng)模式下，因?yàn)榉稚Q策，市場(chǎng)會(huì)很快達(dá)自動(dòng)到平衡點(diǎn)。2、存在搭便車(chē)問(wèn)題?！霸诮?jīng)濟(jì)學(xué)上，所謂“搭便車(chē)”就是獲得利益而逃避付費(fèi)的行為，這種行為妨礙市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)過(guò)程?！?如果甲廣告公司在花費(fèi)了一定的人力、財(cái)力尋找到合適的戶(hù)外廣告位并在成功的勸說(shuō)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人把廣告位拿出來(lái)拍賣(mài)后，結(jié)果卻被別的廣告公司將這個(gè)廣告位拍走了，那么甲公司前期投入的搜尋成本和談判就可能無(wú)法收回。這種情況下廣告公司就會(huì)放棄主動(dòng)去尋找戶(hù)外廣告資源而坐等參加拍賣(mài)會(huì)，這實(shí)際上縮小了戶(hù)外廣告的市場(chǎng)空間。3、現(xiàn)代的城市中大多數(shù)的不動(dòng)產(chǎn)有很多的共有權(quán)人（或建筑物區(qū)分所有權(quán)人），要他們協(xié)商一致向市容管理部門(mén)申請(qǐng)拍賣(mài)廣告位，會(huì)存在集體行動(dòng)的困難?！凹瘓F(tuán)越大，增進(jìn)集團(tuán)利益的人獲得的收益占集團(tuán)總收益的份額就越小，就可能越不足以抵消它所支出的成本，而且集團(tuán)越大組織成本就越高。” 而在允許戶(hù)外廣告公司與不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人單獨(dú)協(xié)商并進(jìn)行交易的情況下，則比較容易克服集體行動(dòng)的困難。因?yàn)閺V告公司可以找所有的共有權(quán)人分別協(xié)商，并為他們創(chuàng)造集體決策的機(jī)會(huì)。這實(shí)際上由廣告公司承擔(dān)了每個(gè)共有權(quán)人的交易成本以及單個(gè)共有權(quán)人所不愿承擔(dān)的組織成本。而在市容管理部門(mén)統(tǒng)一組織拍賣(mài)的情況下，廣告公司則不會(huì)愿意承擔(dān)這樣的成本，不動(dòng)產(chǎn)共有權(quán)人的集體行動(dòng)困難就會(huì)難以克服。4、強(qiáng)制統(tǒng)一拍賣(mài)的規(guī)定，使得市容管理部門(mén)有可能戶(hù)外廣告位供應(yīng)市場(chǎng)的壟斷者。因?yàn)樗械呐馁u(mài)都必須由市容管理部門(mén)組織實(shí)施，它戶(hù)外廣告位市場(chǎng)的唯一供應(yīng)者，同時(shí)也是不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人無(wú)法選擇的戶(hù)外廣告位的唯一購(gòu)買(mǎi)者。它就有可能利用它的壟斷地位，壓低購(gòu)買(mǎi)價(jià)格而盡可能地抬高出讓價(jià)格，這樣就會(huì)損害戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)者和不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人的利益。
?。ㄈ?qiáng)制統(tǒng)一拍賣(mài)不是防止腐敗的必要手段，反而創(chuàng)造了新的腐敗機(jī)會(huì)
由市容管理部門(mén)統(tǒng)一組織拍賣(mài)不是防止腐敗的必要手段，反而創(chuàng)造了新的尋租機(jī)會(huì)。戶(hù)外廣告位出讓中的腐敗一般發(fā)生在公共產(chǎn)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)上廣告位出讓過(guò)程中，私有產(chǎn)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)上廣告位在自由出讓的情況下一般不會(huì)出現(xiàn)腐敗的情況，因?yàn)檫@種情形下沒(méi)有尋租的機(jī)會(huì)。而公共產(chǎn)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)上的廣告位出讓可以通過(guò)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一組織拍賣(mài)，或國(guó)資部門(mén)通過(guò)其他的形式對(duì)出讓的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，從而遏制腐敗的發(fā)生，并不是強(qiáng)制規(guī)定由市容管理部門(mén)統(tǒng)一拍賣(mài)才能防止腐敗的發(fā)生。私有產(chǎn)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)上廣告位的出讓本來(lái)可以通過(guò)自由協(xié)議的方式進(jìn)行，而規(guī)定必須由市容管理部門(mén)統(tǒng)一拍賣(mài)，則實(shí)際上把何時(shí)出讓、什么市場(chǎng)情況下出讓、以招標(biāo)還是以拍賣(mài)的方式出讓等決定權(quán)又交給了市容管理部門(mén)?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)中更為常見(jiàn)的尋租方式是利用行政法律的手段來(lái)維護(hù)既得得經(jīng)濟(jì)利益或?qū)鹊玫媒?jīng)濟(jì)利益進(jìn)行再分配。這類(lèi)尋租行為往往涉及采用阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭(zhēng)的辦法來(lái)維護(hù)或攫取既得利益?！?由于強(qiáng)制規(guī)定由市容管理部門(mén)統(tǒng)一組織拍賣(mài)，一定程度上阻礙了戶(hù)外廣告資源的自由流動(dòng)，也就為市容管理部門(mén)的官員創(chuàng)造了權(quán)錢(qián)交易的新的尋租機(jī)會(huì)。
?。ㄋ模?hù)外廣告資源是否必須由政府干預(yù)配置過(guò)程的公共資源呢？
戶(hù)外廣告資源是否是一種公共資源，如果政府不干預(yù)配置的過(guò)程就會(huì)過(guò)度利用，而導(dǎo)致“公共牧場(chǎng)”悲劇呢？平狄克和魯賓費(fèi)爾德公共資源德定義是“任何人都可以自由得到資源”。他舉了這樣一個(gè)例子來(lái)說(shuō)明公共資源：“一個(gè)有鮭魚(yú)的大湖，無(wú)限數(shù)目的漁民都可以進(jìn)入該湖捕魚(yú)。因?yàn)楹械聂~(yú)是共有資源，每一個(gè)漁民都盡可能捕更多的魚(yú)，最后的結(jié)果是大家沒(méi)有魚(yú)可捕了?！?要克服這樣的不利后果，只有將資源配置給某一方，或?qū)Σ稉频臄?shù)量進(jìn)行監(jiān)管。但是，戶(hù)外廣告資源并不是可以免費(fèi)自由使用的資源，廣告經(jīng)營(yíng)者是要向產(chǎn)權(quán)人付費(fèi)的，因此不存在資源過(guò)度利用而損耗殆盡的可能。但是，戶(hù)外廣告倒可能出現(xiàn)一種反向的公共牧場(chǎng)悲劇，即在自由出讓的情況下會(huì)出現(xiàn)滿(mǎn)大街都是戶(hù)外廣告，不該設(shè)置戶(hù)外廣告的地方也設(shè)置了戶(hù)外廣告的情況。但這種情況不必通過(guò)規(guī)定統(tǒng)一拍賣(mài)來(lái)避免，可以通過(guò)立法禁止在具有
歷史文化價(jià)值的建筑物、景觀街區(qū)等地點(diǎn)設(shè)立戶(hù)外廣告，市容管理部門(mén)對(duì)要求在上述地點(diǎn)設(shè)立戶(hù)外的申請(qǐng)不予許可等手段實(shí)現(xiàn)規(guī)范戶(hù)外廣告管理的目的。
二、 基于現(xiàn)有法律制度與原理，對(duì)“統(tǒng)一拍賣(mài)”規(guī)定的形式合法性進(jìn)行實(shí)證分析——以《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》為例
?。ㄒ唬?hù)外廣告設(shè)置權(quán)的權(quán)利性質(zhì)分析
在對(duì)合法性進(jìn)行實(shí)證分析之前，必須先明確戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)利是一種什么性質(zhì)的權(quán)利呢？它是一項(xiàng)權(quán)利還是兩項(xiàng)權(quán)利？有人認(rèn)為是物權(quán)，是基于不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)而產(chǎn)生的空間利用權(quán)。有人認(rèn)為是一種特許權(quán)，是基于政府對(duì)有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置等事項(xiàng)的行政許可而產(chǎn)生的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，與各個(gè)城市的出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是一樣的。如果戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)是物權(quán)，那么不論是基于國(guó)有產(chǎn)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)生的戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)，還是基于私有產(chǎn)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)生的戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)，地方政府都無(wú)權(quán)通過(guò)立法的形式，統(tǒng)一要求必須經(jīng)過(guò)市容管理部門(mén)進(jìn)行拍賣(mài)。因?yàn)槲餀?quán)具有對(duì)世性、絕對(duì)性、支配性、排他性等法律效力，可以排除一切不特定人的干涉和侵害，當(dāng)然也包括來(lái)自市容管理部門(mén)的干涉和侵害。當(dāng)然在當(dāng)代社會(huì)，物權(quán)的行使也要受到一定的限制，但是只有物權(quán)的行使可能侵害到其他人的合法權(quán)益時(shí)，法律才能基于社會(huì)公共利益的需要對(duì)物權(quán)的行使規(guī)定必要的限制。如果戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)是物權(quán)，那么地方政府規(guī)定戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)統(tǒng)一由市容管理部門(mén)行使就存在兩個(gè)方面的法律障礙，一是只能對(duì)戶(hù)外廣告的設(shè)置進(jìn)行一定的限制，規(guī)定一定的民事責(zé)任，或一定的行政責(zé)任。但不能規(guī)定由市容管理部門(mén)來(lái)統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)、拍賣(mài)，因?yàn)槲餀?quán)人可以自由選擇處分權(quán)利的形式，這是物權(quán)的固有屬性，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干涉。二是，在地方政府在立法權(quán)限上也存在法律障礙，因?yàn)閷?duì)物權(quán)進(jìn)行限制的規(guī)定屬于民事基本制度，按照《立法法》的規(guī)定必須由全國(guó)人大進(jìn)行立法，地方政府無(wú)權(quán)對(duì)此進(jìn)行立法。
我們認(rèn)為戶(hù)外廣告的設(shè)置權(quán)是由兩個(gè)層次的權(quán)利組成的復(fù)合性權(quán)利。第一層次的權(quán)利是不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人所固有的空間利用權(quán)，第二層次的權(quán)利是經(jīng)過(guò)市容管理部門(mén)行政審批的行政許可。所以戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)可以表述為：戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)＝空間利用權(quán)＋行政許可。它與出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)有著根本的區(qū)別，出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)就是一項(xiàng)行政部門(mén)許可的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并沒(méi)有以任何物權(quán)作基礎(chǔ)。
?。ǘ?、從民法和行政法的角度進(jìn)行的分析
1、非公共產(chǎn)權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)形成的戶(hù)外廣告位及由此形成的權(quán)利，是基于不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)產(chǎn)生的空間利用權(quán)，當(dāng)然屬于建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地的所有權(quán)人或使用權(quán)人，因?yàn)樗撬袡?quán)或使用權(quán)的自然延伸，在不侵犯公共利益或他們合法利益的情況下當(dāng)然屬于產(chǎn)權(quán)人。
戶(hù)外廣告的廣告位是附著于建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地的，如果沒(méi)有建筑物等當(dāng)然也就不存在戶(hù)外廣告的廣告位。而建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地是它的所有權(quán)人或使用權(quán)人花費(fèi)了經(jīng)濟(jì)成本才形成或取得的，由所有權(quán)人或使用權(quán)人行使權(quán)利或享受利益既是合法的也是合情合理的。而《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》第十二條規(guī)定“在非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地有償設(shè)置經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告的收入，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定給予產(chǎn)權(quán)人單位一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！边@實(shí)際上是通過(guò)南京市政府的一紙規(guī)定把原來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)“化私為公”了，這實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的一種變相征收。如果政府規(guī)定“老百姓賣(mài)東西必須由政府統(tǒng)一拍賣(mài)，對(duì)于拍賣(mài)所得政府只要給老百姓一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，大家肯定覺(jué)得很荒謬，其實(shí)《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》第十二條規(guī)定和這沒(méi)有本質(zhì)的不同。
根據(jù)《憲法》和其他相關(guān)的法律規(guī)定，國(guó)家對(duì)非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地形成的戶(hù)外廣告位并不具有所有權(quán)。因?yàn)?，凡是?guó)家具有所有權(quán)的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)都必須有法律的明確規(guī)定，比如城市的土地，礦產(chǎn)資源等歸國(guó)家所有都是有《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》等進(jìn)行明確規(guī)定的。沒(méi)有法律明確規(guī)定為國(guó)家所有的，國(guó)家都無(wú)權(quán)行使所有者的權(quán)利，當(dāng)然地方政府也無(wú)權(quán)通過(guò)立法的形式賦予自己所有者的權(quán)利。
2、政府通過(guò)行政法規(guī)或規(guī)章等法律文件對(duì)私有產(chǎn)權(quán)設(shè)定限制只能基于公共利益的需要或保護(hù)他人合法權(quán)利的需要，而《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》對(duì)在非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物等上安裝戶(hù)外廣告設(shè)定必須統(tǒng)一招標(biāo)、拍賣(mài)，是一種對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的限制，但政府并不具有基于公共利益的需要或保護(hù)他人合法權(quán)利的需要這樣正當(dāng)與合法的目的，而且招標(biāo)、拍賣(mài)并不是促進(jìn)公共利益的必要手段。
所有權(quán)并不是一種絕對(duì)的權(quán)利，法律可以對(duì)所有權(quán)的行使設(shè)定一定程度的限制但是法律法規(guī)對(duì)私有產(chǎn)權(quán)設(shè)定限制只能基于公共利益的需要或保護(hù)他人合法權(quán)利的需要，除此之外，法律法規(guī)不能出于任何其他的目的對(duì)私有產(chǎn)權(quán)設(shè)定額外的限制。法律法規(guī)可以對(duì)在非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物等上安裝戶(hù)外廣告設(shè)定某些限制，但設(shè)定限制只能是基于公共安全或者是維護(hù)市容市貌的需要，因?yàn)樾姓?quán)力行使的唯一合法理由就是維護(hù)公共利益。但《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》第十二條規(guī)定“在非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地有償設(shè)置經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告的收入，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定給予產(chǎn)權(quán)人單位一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！边@條規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是政府想通過(guò)拍賣(mài)非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物上的戶(hù)外廣告位獲得一定的財(cái)政收入，并不是基于公共安全或者是維護(hù)市容市貌的考慮。因此《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》第七和第十二條的立法目的是不正當(dāng)?shù)摹?br> 如果南京市政府出于公共安全或者是維護(hù)市容市貌的考慮，可以立法對(duì)戶(hù)外廣告的結(jié)構(gòu)、材料、制作工藝、內(nèi)容等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)不符合要求的可以規(guī)定限期整改、罰款、責(zé)令拆除等行政處罰措施。而招標(biāo)、拍賣(mài)只是一種交易的手段，沒(méi)有任何令人信服的理由說(shuō)明竟買(mǎi)者在中標(biāo)或拍得戶(hù)外廣告位后，就會(huì)更多的考慮公共安全和市容市貌的要求。所以招標(biāo)、拍賣(mài)也不是促進(jìn)公共利益的必要手段。
3、對(duì)于屬于公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地形成的戶(hù)外廣告位，《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》也無(wú)權(quán)一律要求必須經(jīng)過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)的程序。
對(duì)于公共產(chǎn)權(quán)一般應(yīng)理解為國(guó)家所有權(quán)，國(guó)家所有權(quán)通過(guò)不同級(jí)別的主體來(lái)行使，有的由國(guó)務(wù)院來(lái)行使，有的由省級(jí)政府來(lái)行使，有的由市級(jí)政府來(lái)行使，有的是由隸屬不同級(jí)別的政府所屬的國(guó)有企業(yè)來(lái)行使。南京市內(nèi)的屬于公共產(chǎn)權(quán)的建筑物，并不全部歸屬南京市政府管理，有的屬于中央政府、有的屬于省政府、有的屬于相應(yīng)的國(guó)有企業(yè)。南京市政府的規(guī)定只能對(duì)由在其管理的公共產(chǎn)權(quán)的建筑物等上設(shè)置戶(hù)外廣告做出限制，它無(wú)權(quán)對(duì)上級(jí)政府管理的建筑物等做出限制?！赌暇┦薪?jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》規(guī)定公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地上設(shè)置戶(hù)外廣告必須一律通過(guò)南京市市容管理局進(jìn)行招標(biāo)和拍賣(mài)，違反了我國(guó)的法律規(guī)定，有悖于現(xiàn)行國(guó)家行政權(quán)力的配置。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十五條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院?！备鶕?jù)這一條的規(guī)定，下級(jí)政府無(wú)權(quán)對(duì)上級(jí)政府管理權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，因此南京市政府只能對(duì)在由其行使管理權(quán)的公共產(chǎn)權(quán)的建筑物等上設(shè)置戶(hù)外廣告，規(guī)定必須經(jīng)過(guò)南京市市容局招標(biāo)拍賣(mài)，對(duì)由其他主體行使管理權(quán)的公共產(chǎn)權(quán)的建筑物，南京市政府無(wú)權(quán)規(guī)定必須經(jīng)過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)。
?。ǘ摹缎姓S可法》和《立法法》的角度進(jìn)行的分析
1、《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》法律效力層次較低，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，在沒(méi)有上位法作依據(jù)的情況下，它無(wú)權(quán)設(shè)定“非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地形成的戶(hù)外廣告位一律必須通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)的方式取得”這樣的實(shí)質(zhì)性行政許可。
《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》第七條中明確指出：“非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地的產(chǎn)權(quán)人單位需要在建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地設(shè)置符合規(guī)劃、市容要求的經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告的，應(yīng)當(dāng)納入招標(biāo)、拍賣(mài)計(jì)劃，統(tǒng)一招標(biāo)、拍賣(mài)?！边@實(shí)質(zhì)上是在戶(hù)外廣告位的出讓過(guò)程中增加了行政審批∕許可的環(huán)節(jié)。但《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》是效力層次很低的規(guī)范性文件，它的效力層次低于政府規(guī)章。（因?yàn)椤读⒎ǚā芬?guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議決定，由地方政府首長(zhǎng)簽署命令予以公布，因?yàn)椤赌暇┦薪?jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》的制定沒(méi)有經(jīng)過(guò)上述程序，所以它的效力層次應(yīng)當(dāng)?shù)陀诘胤秸?guī)章。）因此，這條規(guī)定有兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，它設(shè)定這樣的行政許可沒(méi)有上位法的依據(jù)?！稄V告法》和國(guó)務(wù)院頒布的《廣告管理?xiàng)l例》都沒(méi)有設(shè)定“非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地形成的戶(hù)外廣告位一律必須通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)的方式取得”這樣的實(shí)質(zhì)性行政許可，同樣作為地方性法規(guī)的《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《南京市市容管理?xiàng)l例》也沒(méi)有設(shè)定這樣的行政許可；第二，因?yàn)椤赌暇┦薪?jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》法律效力層次較低，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，它也無(wú)權(quán)設(shè)定這樣的行政許可。因?yàn)?，《行政許可法》規(guī)定法律和行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制訂法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，而《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》的效力層次比地方政府規(guī)章還要低，當(dāng)然更不能設(shè)定行政許可。
2、《南京市經(jīng)營(yíng)性戶(hù)外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》第七條的規(guī)定，與作為南京市政府的上級(jí)政府的江蘇省省政府發(fā)布的《江蘇省戶(hù)外廣告管理辦法》相抵觸。
《江蘇省戶(hù)外廣告管理辦法》第十七條規(guī)定：“市政等社會(huì)公共場(chǎng)地、設(shè)施用做戶(hù)外廣告媒體，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇確定戶(hù)外廣告經(jīng)營(yíng)者?！笨梢?jiàn)，江蘇省政府對(duì)此有明確的規(guī)定，它注意到了非公共產(chǎn)權(quán)與公共產(chǎn)權(quán)的區(qū)別，非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場(chǎng)地附屬的戶(hù)外廣告位屬于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，政府無(wú)權(quán)對(duì)它的出讓設(shè)置行政許可。根據(jù)我們國(guó)家法制統(tǒng)一的需要和《立法法》的規(guī)定，南京市政府的規(guī)定不能突破上級(jí)政府的規(guī)定，否則上級(jí)政府有權(quán)撤消與之相沖突的規(guī)定。其次，江蘇省政府主要到了市政等社會(huì)公共場(chǎng)地、設(shè)施用做戶(hù)外廣告媒體，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式出讓可以減少腐敗，但并沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一由市容管理部門(mén)組織拍賣(mài)，因?yàn)榧词挂?guī)定“公財(cái)產(chǎn)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)上的廣告位必須由市容管理部門(mén)統(tǒng)一組織拍賣(mài)”也存在法律障礙和角色沖突的問(wèn)題。
三、 結(jié)論
通過(guò)以上第一部分的分析可知“由市容管理統(tǒng)一拍賣(mài)”的規(guī)定并不是實(shí)現(xiàn)“規(guī)范戶(hù)外廣告管理”立法目的的必要的且合理的手段，反而可能帶來(lái)很多的弊端。通過(guò)第二部分的分析可知“由市容管理統(tǒng)一拍賣(mài)”的規(guī)定也不符合中國(guó)現(xiàn)有法律制度的規(guī)定。因此，相關(guān)法律文件的制定部門(mén)應(yīng)該主動(dòng)類(lèi)似的不合理且不合法的規(guī)定。同時(shí)戶(hù)外廣告的經(jīng)營(yíng)者或不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人在對(duì)具體行政行為提起行政復(fù)議的時(shí)候，可以要求復(fù)議機(jī)關(guān)一并對(duì)類(lèi)似的規(guī)定進(jìn)行審查。另外，也可以通過(guò)《立法法》規(guī)定的程序，向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)提出對(duì)類(lèi)似規(guī)定審查的請(qǐng)求。
