作者：楊 煜
《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《土地承包法》）
一、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念問題
要科學(xué)地界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，必須了解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的形成與發(fā)展。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生與成熟代表了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的歷程。從歷史背景上看，在改革開放前，農(nóng)村實(shí)行的是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”、“統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配”的體制，農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)與利益脫節(jié)，存在“有力不出工、出工不出力”的現(xiàn)象，直接影響了生產(chǎn)力的發(fā)展。安徽鳳陽農(nóng)民率先打破“大鍋飯”，實(shí)行“大包干”。從1978年起，一些農(nóng)村陸續(xù)出現(xiàn)了包產(chǎn)到戶。80年代初期，中央肯定了承包到戶這種做法。此后，憲法修正案，以及民法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法、草原法等對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作了基本的規(guī)范。
1986年4月公布的《中華人民共和國(guó)民法通則》第80條第2款規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。”“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”第一次以法定概念形式出現(xiàn)在法律條文中。
《土地承包法》確立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從本質(zhì)上說已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了物權(quán)化。例如該法第12條至第17條，確定土地承包雙方的權(quán)利義務(wù)，是物權(quán)法定原則的體現(xiàn)；第23條規(guī)定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，未登記的不得對(duì)抗善意第三人，是物權(quán)變動(dòng)的公示方式，采取登記對(duì)抗主義；第54條規(guī)定發(fā)包方若有侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的八種行為之一的應(yīng)承擔(dān)六種民事責(zé)任，也是侵犯物權(quán)應(yīng)承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任；第53條“任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”，這是關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。顯然，《土地承包法》是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一個(gè)絕對(duì)的權(quán)利即物權(quán)來保護(hù)的?！督忉尅返?條規(guī)定，對(duì)涉及發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地，或者承包方棄耕撂荒承包地的糾紛，按照不同情形，分別處理。該規(guī)定的基本考慮是，農(nóng)民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其安身立命的根本，其權(quán)利性質(zhì)應(yīng)屬于物權(quán)，這也是《土地承包法》的立法重點(diǎn)。違法收回、調(diào)整承包地是對(duì)物權(quán)的侵害，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)基于物權(quán)人的地位尋求法律保護(hù)，要求返還承包地。不論侵權(quán)人是否已將該承包地與他人另行建立了承包合同關(guān)系，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人要求返還承包地的，均應(yīng)予支持。承包方棄耕撂荒承包地有其深刻復(fù)雜的背景，農(nóng)村土地承包法對(duì)發(fā)包方收回承包地做了嚴(yán)格的限定，并未規(guī)定在此種情形下發(fā)包方可以收回承包地。從維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益的考慮出發(fā)，棄耕撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請(qǐng)求，亦應(yīng)予支持。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在我國(guó)特定的歷史條件下總結(jié)創(chuàng)立的一種新型民事權(quán)利，其法律屬性表現(xiàn)在：（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種物權(quán);（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種他物權(quán);（3）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán);（4）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新型的用益權(quán)。
《解釋》的公布施行，對(duì)依法保護(hù)廣大農(nóng)民依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，規(guī)范人民法院審理相關(guān)糾紛案件的司法實(shí)踐，具有重要意義?！督忉尅芬?guī)定，人民法院依法應(yīng)予受理的五種情形包括：農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛案件等。此外，對(duì)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配引起的爭(zhēng)議，同樣屬于平等民事主體之間的糾紛，人民法院也應(yīng)當(dāng)依法予以受理。筆者認(rèn)為，土地管理法、森林法與《土地承包法》在解決有關(guān)土地使用權(quán)爭(zhēng)議程序規(guī)范上并不矛盾和沖突。土地管理法、森林法規(guī)定的權(quán)屬爭(zhēng)議包括所有的有關(guān)土地、林地使用權(quán)、所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議均由人民政府主管。《土地承包法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)爭(zhēng)議，是指發(fā)包方與承包方以及租賃方、流轉(zhuǎn)方之間的，因承包、租賃、流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地、林地合同發(fā)生的土地、林地使用權(quán)爭(zhēng)議，不包括土地、林地承包戶之間的權(quán)屬爭(zhēng)議?！锻恋爻邪ā肥翘貏e法，凡是因土地、林地承包合同當(dāng)事人之間因土地、林地使用權(quán)爭(zhēng)議的案件，屬該法調(diào)整。之外，屬土地管理法、森林法調(diào)整。因此，承包戶之間的土（林）地權(quán)屬爭(zhēng)議屬人民政府主管，不服人民政府處理決定的可提起行政訴訟。
二、關(guān)于登記的性質(zhì)與作用問題
《土地承包法》制定出臺(tái)后，對(duì)于登記在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)中的性質(zhì)和作用作了進(jìn)一步完善。對(duì)于家庭承包，該法第22條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。第22條第1款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。第38條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”。對(duì)于其他方式的承包，即不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地的承包，該法第49條規(guī)定，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)”。分析這些法律規(guī)定，可以看出，農(nóng)村土地承包法豐富了我國(guó)物權(quán)法理論中基于法律行為的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的基本觀點(diǎn)。主要反映在以下幾方面：
第一，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在設(shè)立上未采取登記要件主義或登記對(duì)抗主義，而采債權(quán)意思主義。登記與否，不影響這種新型用益物權(quán)的設(shè)立。
第二，對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換與轉(zhuǎn)讓采取登記對(duì)抗主義，未經(jīng)登記的，不得對(duì)抗善意第三人。
第三、根據(jù)《土地承包》第49條的規(guī)定，對(duì)于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)的，均采取登記生效主義。不登記，這種新型的用益物
權(quán)不產(chǎn)生變動(dòng)的效力。
綜上可以看出，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新型的用益物權(quán)的設(shè)立和變動(dòng)，采取了多元化的立法體制。因此，在不同的體制之下，登記的性質(zhì)和作用是不同的，應(yīng)做具體分析。
首先，家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立是采意思主義，權(quán)利的設(shè)立無需登記。那么，《土地承包法》第23條規(guī)定的登記，有何性質(zhì)和作用呢？筆者認(rèn)為，這種登記是一種行政行為，它體現(xiàn)的是國(guó)家以公權(quán)力確認(rèn)私權(quán)利對(duì)這種物權(quán)關(guān)系的干預(yù)，保護(hù)承包者的合法權(quán)益。這種登記不是物權(quán)設(shè)立的公示方法，對(duì)承包合同的成立生效和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立沒有影響，只起證明作用，證書僅是證權(quán)憑證不是設(shè)權(quán)憑證。更進(jìn)一步說，登記并非是依申請(qǐng)的行政行為，而是一種職權(quán)行為。登記是登記機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，對(duì)承包合同僅能進(jìn)行形式審查。如果因錯(cuò)誤登記而侵害了承包方合法權(quán)益的，承包方可提起行政訴訟，尋求權(quán)利救濟(jì)。
其次，家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓采登記對(duì)抗主義，登記是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過互換和轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)移的公示要件。不登記，不影響互換合同和轉(zhuǎn)讓合同的成立與生效，也不影響承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在雙方當(dāng)事人之間的轉(zhuǎn)移，只是不能對(duì)抗善意第三人?；Q合同或轉(zhuǎn)讓合同成立生效后，辦理登記是一種合同應(yīng)負(fù)的義務(wù)，另一方要求其履行登記義務(wù)實(shí)際上是要求其履行合同。如果負(fù)有登記義務(wù)的一方拒不辦理登記，應(yīng)以違約論，另一方有權(quán)要求其承擔(dān)違約責(zé)任。如果合同沒有規(guī)定登記義務(wù)，依據(jù)法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為雙方當(dāng)事人都有辦理登記的義務(wù)。該義務(wù)一旦為法律所固定，便可以自動(dòng)轉(zhuǎn)化為合同義務(wù)。任何一方違反對(duì)此種義務(wù)，都將構(gòu)成違約責(zé)任。因辦理登記是一種雙方當(dāng)事人所負(fù)的主要合同義務(wù)，任何一方不辦理登記手續(xù)即視為其違反了依據(jù)合同所應(yīng)負(fù)的主要義務(wù)，不能以對(duì)方履行次要義務(wù)為由進(jìn)行抗辨。登記對(duì)抗主義對(duì)于解決多重買賣問題意義重大。例如：甲將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙，乙支付了價(jià)金但未辦理登記手續(xù)后，甲又將該土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給丙，丙不知且不能知甲已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙，支付了合理的價(jià)金后辦理了登記手續(xù)。丙是取得該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的善意第三人，因乙未履行登記這一物權(quán)變動(dòng)的公示要件而不能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，更不能向丙主張權(quán)利，只能向甲主張違約責(zé)任或行使不當(dāng)?shù)美畟?qǐng)求權(quán)。在此，應(yīng)注意舉證責(zé)任的分配，丙可就自己為善意承擔(dān)舉證責(zé)任，乙可針對(duì)丙為惡意承擔(dān)舉證。
第三、因其他方式的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)變動(dòng)均采登記生效主義，登記對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)有極其重要的作用。不登記，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不轉(zhuǎn)移。
此外，《土地承包法》第31條第2款、第50條，還規(guī)定了通過繼承這一非法律行為的物權(quán)變動(dòng)方式。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，不能忽視公用征收、強(qiáng)制執(zhí)行和法院判決可直接產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律效果。在前述四種情況下，登記既不是生效要件，也不是對(duì)抗要件。
三、關(guān)于一地?cái)?shù)包與承包戶之間土地權(quán)屬糾紛問題
《解釋》第20條規(guī)定涉及到一地?cái)?shù)包問題，即發(fā)包方就同一土地簽訂兩個(gè)以上承包合同。筆者理解，該條所指的一地?cái)?shù)包應(yīng)該是發(fā)包方將一塊土地既發(fā)包給甲，又發(fā)包給乙，或二人以上的承包人，導(dǎo)致承包人之間發(fā)生承包土地使用權(quán)爭(zhēng)議。該糾紛與相鄰承包人之間的界線糾紛相比，糾紛前提條件不一樣。前者屬于一地?cái)?shù)包，爭(zhēng)執(zhí)的標(biāo)的同一。后者是承包人根據(jù)自己與發(fā)包人簽訂的承包合同，以及縣級(jí)以上人民政府發(fā)給的承包證，爭(zhēng)執(zhí)界畔和承包地的多少問題。該爭(zhēng)議雙方均有土地承包合同和承包證為依據(jù)，只是界畔不清，雙方并非是一個(gè)合同中的當(dāng)事人。同時(shí)，雙方各自所持證明材料具有對(duì)抗性，這種性質(zhì)的糾紛超出了《土地承包法》以及《解釋》規(guī)定土地使用權(quán)紛爭(zhēng)的范圍，不屬于《解釋》第20條規(guī)定的一地?cái)?shù)包情形。
四、關(guān)于未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛問題
《解釋》第1條第2款規(guī)定:“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。”《土地承包法》第11條規(guī)定: “ 國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)?？h級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理” 。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶根據(jù)承包合同取得的、對(duì)集體土地等自然資源享有的占有、使用和收益的權(quán)利。一般來講，平原、丘陵地區(qū)以耕地為主要資源，山區(qū)以森林資源為主，牧區(qū)以草原資源為主。這是廣大農(nóng)民賴以生存的最主要、最基本的生產(chǎn)資料。實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)體制后，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得，是由法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，以集體所有的耕地量和人口狀況來確定的。一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，除土地外，可能還有水塘、荒山、山林等資源，這些資源量少，不可能或不宜按人口量較均衡地承包經(jīng)營(yíng)，一般都是采取農(nóng)業(yè)社社員大會(huì)決議，用招投標(biāo)或拍賣、公開協(xié)商的方式，由農(nóng)業(yè)社部分成員甚至外村社人員，經(jīng)過要約承諾的合同簽訂程序，承包人依合同的成立而取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得與水塘、荒山、山林等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得在根源上是不同的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法律、行政法規(guī)和政策規(guī)定，無論是最初的承包還是承包期中出現(xiàn)的調(diào)整，發(fā)包方均應(yīng)依照一定的程序操作，如召開社員大會(huì)，處理決議須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，經(jīng)過要約承諾的程序簽訂合同。承包人依合同成立取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生的根源，在于集體組織成員對(duì)集體土地所有權(quán)的共同共有，對(duì)主要生產(chǎn)資料的生存依賴，它不完全由合同當(dāng)事人意思自治，是承包經(jīng)營(yíng)戶在已經(jīng)享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的情況下，用合同的形式固定，并平等協(xié)商權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生法律上的意義。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取得或應(yīng)當(dāng)調(diào)整取得的，應(yīng)向土地承包管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決，對(duì)解決不服的，可向人民法院提起行政訴訟。
五、關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛與承包人之間使用權(quán)爭(zhēng)議的問題
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛，主要包括發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地等，以及單位、組織和個(gè)人侵占承包地糾紛等。它是無依據(jù)或無合法依據(jù)侵害承包人合法的承包土地使用權(quán)，該糾紛屬于人民法院民事審判調(diào)整范圍。承包人之間的土地、林地使用權(quán)糾紛，則是當(dāng)事人各自持有效的承包合同和土地承包證，爭(zhēng)執(zhí)邊界和承包土地?cái)?shù)量等，屬土地承包合同之外當(dāng)事人之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，不屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛的性質(zhì)和范圍，應(yīng)屬于人民政府主管。
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