裁判要旨
農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民建造住宅和附屬設(shè)施并對其進行占有和使用的權(quán)利，該權(quán)利作為物權(quán)法規(guī)定的用益物權(quán)類型之一，是廣大農(nóng)民賴以生存的重要權(quán)利?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。從該規(guī)定可以看出，農(nóng)村一戶家庭只能擁有一處宅基地，而不能擁有兩處甚至更多的宅基地。這一立法的目的在于既要保障廣大農(nóng)民的居住權(quán)，防止出現(xiàn)農(nóng)民居無定所、甚至無處居住的問題，也要防止一戶家庭擁有多處宅基地造成土地浪費、降低土地利用效率的問題。但同時從該規(guī)定并不能得出一戶家庭必須擁有一處獨立宅基地的結(jié)論。在判斷一戶家庭是否應(yīng)當擁有一處獨立宅基地時，應(yīng)當考察該戶家庭是否擁有居住場所，是否存在居住困難等。在滿足居住條件的情況下，兩戶或兩戶以上的家庭共同居住在一處宅基地，亦與法律規(guī)定的精神相合。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2016）最高法行申1994號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：李良元，男，1957年2月12日出生，漢族，住湖南省漣源市。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：吳旭初，女，1936年4月20日出生，漢族，住址同上，系李良元之母。
上述兩再審申請人的共同委托訴訟代理人：鄧紅欣，北京楹庭律師事務(wù)所律師。
上述兩再審申請人的共同委托訴訟代理人：汪慶豐，北京楹庭律師事務(wù)所律師。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：湖南省漣源市人民政府。住所地：湖南省漣源市藍田辦事處人民路。
法定代表人：劉杰，湖南省漣源市人民政府市長。
委托訴訟代理人：蔡文友，湖南省漣源市人民政府工作人員。
委托訴訟代理人：李雄，湖南省漣源市國土資源局法規(guī)股長。
再審申請人李良元、吳旭初因訴再審被申請人湖南省漣源市人民政府（以下簡稱漣源市政府）拆遷行政管理一案，不服湖南省高級人民法院（2015）湘高法行終字第313號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員梁鳳云、審判員王海峰、審判員羅霞參加的合議庭，對本案進行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。
湖南省婁底市中級人民法院一審查明：安化（梅城）至邵陽高速公路起于益陽市安化縣梅城鎮(zhèn)，接擬建的常（德）安（化）高速公路，止于邵陽縣梽木山，與滬瑞高速公路和邵（陽）永（州）高速公路連接，主線全長130.8公里，在漣源段主線長59.66公里，連接線長20.06公里，合計全長79.72公里。安化（梅城）至邵陽高速公路是國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃的二廣高速公路的一段，是湖南省規(guī)劃的五縱七橫高速公路網(wǎng)的重要組成部分。2008年8月20日，湖南省漣源市國土資源局向李良元、吳旭初所在村組發(fā)布了《征收土地預告》，2009年6月24日，湖南省人民政府作出（2009）政國土字第623號《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批單》，批準在婁星區(qū)石井鄉(xiāng)、漣源市伏口鎮(zhèn)、白馬鎮(zhèn)、渡頭塘鎮(zhèn)、龍?zhí)拎l(xiāng)、湄江鎮(zhèn)、橋頭河鎮(zhèn)、石馬山鎮(zhèn)等8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)84個行政村、公路局、白馬水庫，征收452.2286公頃土地，用于安化（梅城）至邵陽段高速公路婁底段的建設(shè)。2009年9月20日，漣源市政府根據(jù)湖南省人民政府批準的《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批單》，發(fā)布了漣政土公[2009]9號《征地公告》，公告載明了被征土地的位置、土地權(quán)屬、地類、面積、征地拆遷補償標準、補償?shù)怯浀臅r間、地點等事項。2009年10月15日，漣源市政府發(fā)布了漣政土公[2009]10號《征地拆遷補償安置方案公告》，公告確定了征地補償標準嚴格按照湘政辦發(fā)[2005]47號、湘政辦函[2008]159號、湘政辦明電[2009]100號、婁政發(fā)[2003]29號、婁政發(fā)[2008]3號、婁政發(fā)[2009]5號文件的規(guī)定執(zhí)行；青苗補償標準嚴格按照婁政發(fā)[2003]29號文件規(guī)定執(zhí)行；地上附著物、建（構(gòu)）筑物補償標準嚴格按照婁政發(fā)[2003]29號、婁政發(fā)[2008]3號和婁政發(fā)[2009]5號文件的規(guī)定執(zhí)行；房屋拆遷安置標準按婁政發(fā)[2008]3號和婁政發(fā)[2009]5號文件和婁底市高速公路建設(shè)指揮部第十次指揮長辦公室會議紀要等文件的規(guī)定執(zhí)行，所有集體土地上房屋的拆遷安置均采用異地新建方式，被拆遷人的搬家過渡費一律按2000元/人計算，被拆遷戶新宅基地三通一平及超深基礎(chǔ)按照162元/平方米補償。2010年2月9日，漣源市安邵高速公路建設(shè)指揮部作為甲方與李良元、吳旭初作為乙方分別簽訂了《拆遷房屋協(xié)議書》，協(xié)議書約定，甲方因建設(shè)需要拆遷乙方房屋及附屬設(shè)施，用于安邵高速公路漣源段建設(shè)，經(jīng)聽證告知、村民小組充分討論和雙方充分協(xié)商，達成房屋拆遷協(xié)議，由甲方支付補償經(jīng)費給乙方，乙方自拆自建、自找過渡住房。協(xié)議也對拆遷房屋種類、結(jié)構(gòu)、面積、補償金額、付款方法、房屋拆遷騰地時間等內(nèi)容進行了明確具體的規(guī)定。協(xié)議簽訂后，李良元、吳旭初領(lǐng)取了相應(yīng)的房屋拆遷補償款等款項，其房屋亦已拆除。李良元、吳旭初于2014年3月向漣源市政府寄出《請求實施征地拆遷補償安置申請書》。2015年1月，李良元、吳旭初在本組集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)開始新建房屋。因未得到漣源市政府的答復，李良元、吳旭初遂向人民法院提起行政訴訟，請求判令漣源市政府履行安置被征收宅基地的義務(wù)。
一審法院認為：《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。以上規(guī)定是對土地補償有異議的，應(yīng)先申請裁決，再向人民法院起訴。而本案中李良元、吳旭初起訴的主要訴求是拆遷安置方案的落實問題，而對拆遷補償方案及拆遷補償并不持異議，故人民法院可以直接受理。本案爭議的焦點即漣源市政府是否已經(jīng)履行安置李良元、吳旭初被征收宅基地的義務(wù)問題。因本案雙方訴爭的是宅基地的落實問題，而不是《拆遷房屋協(xié)議書》的履行問題，只要漣源市政府存在未依法依規(guī)安置宅基地的情形，其不履行法定職責的行為一直處于持續(xù)狀態(tài)，故不存在超過起訴期限的問題?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！秺涞资屑w土地上房屋拆遷補償安置辦法》（婁政發(fā)[2008]3號，以下簡稱《安置辦法》）是經(jīng)湖南省人民政府批準的，是當時婁底市征收和征用集體土地及其房屋和其他附著物拆遷補償安置的依據(jù)?！栋仓棉k法》第十一條規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)外，一律采取異地新建方式安置。被拆遷房屋按照附表一至四規(guī)定的標準補償外，另行安排宅基地；第十二條規(guī)定，采取異地新建方式安置的，按下列方式執(zhí)行：（二）農(nóng)村居民只能擁有一處宅基地。本項所稱的戶是以家庭戶型為單位，以成家子女為主體。兩個以上子女達到法定婚齡的，可以分戶，但分戶不能作為安置宅基地的條件。（三）征地單位負責拆遷房屋底層占地面積相應(yīng)的宅基地，但宅基地面積不得違反有關(guān)規(guī)定。本案李良元、吳旭初與漣源市政府簽訂的《拆遷房屋協(xié)議書》中，沒有涉及宅基地的安排事項。李良元、吳旭初原有的一處宅基地已被拆除，根據(jù)上述相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，漣源市政府應(yīng)為李良元、吳旭初安置宅基地。現(xiàn)李良元、吳旭初正在新建房屋，事實上即擁有了一處宅基地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款之規(guī)定，李良元、吳旭初再要求另行安置宅基地，于法不符。根據(jù)《安置辦法》第十二條第四項的規(guī)定，被拆遷人自行辦理相關(guān)手續(xù)的，由征地單位支付償還的宅基地“三通一平”及基礎(chǔ)、報建、辦證等費用。償還的宅基地基礎(chǔ)標高以室外地面高度為準，可參照附表十一相關(guān)補償標準執(zhí)行。本案李良元、吳旭初與漣源市政府簽訂的《拆遷房屋協(xié)議書》中，雖然支付了“三通一平”及超深基礎(chǔ)補償費用，但對報建、辦證費用等相關(guān)事項均未涉及，故漣源市政府未完全按照《安置辦法》規(guī)定履行義務(wù)。一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條之規(guī)定，判決漣源市政府在一審判決生效后兩個月內(nèi)依法依規(guī)對李良元、吳旭初的新建房屋宅基地相關(guān)事項予以落實。
湖南省高級人民法院二審查明的事實與一審法院認定的事實一致。
二審法院認為：李良元、吳旭初原有房屋因安化（梅城）至邵陽高速公路婁底段項目，已被征收并拆除。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款及《安置辦法》第十一條、第十二條的規(guī)定，漣源市政府應(yīng)當按照“一戶一基”的原則對李良元、吳旭初進行安置并支付相關(guān)費用。一審判決根據(jù)李良元、吳旭初與漣源市政府簽訂的《拆遷房屋協(xié)議書》及李良元、吳旭初正在新建房屋的事實，判決漣源市政府按照相關(guān)規(guī)定對李良元、吳旭初的新建房屋宅基地相關(guān)事項予以落實并無不當。對于李良元、吳旭初已經(jīng)新建的房屋是否符合“一戶一基”的原則和《安置辦法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當由漣源市政府根據(jù)其行政職權(quán)和相關(guān)規(guī)定進行處理。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
李良元、吳旭初申請再審稱：1.原審法院認定事實的主要證據(jù)不足。兩再審申請人分別擁有一處宅基地，政府有義務(wù)分別為兩再審申請人安置宅基地。新建房屋的宅基地不是政府安置，而是其花高價從本組、外組或者外村村民處購買的農(nóng)用地、甚至是基本農(nóng)田。再審申請人在上面修建的房屋是違章建筑，再審被申請人無法為再審申請人辦理宅基地相關(guān)手續(xù)；2.原審法院違反法定程序，沒有開庭審理。請求撤銷一、二審判決并依法改判。
本院再審審查查明：李良元、吳旭初在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織各有一處宅基地，并分別與漣源市安邵高速公路建設(shè)指揮部簽訂了《拆遷房屋協(xié)議書》，分別領(lǐng)取了“三通一平”及超深基礎(chǔ)補償費用。2015年1月，李良元、吳旭初在本組集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)開始新建房屋，目前已建成四層樓房，占地面積200余平方米，建筑面積800余平方米。李良元、吳旭初均在此居住。
本院認為：本案的爭議焦點系漣源市政府是否應(yīng)當為李良元、吳旭初安置宅基地。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民建造住宅和附屬設(shè)施并對其進行占有和使用的權(quán)利，該權(quán)利作為物權(quán)法規(guī)定的用益物權(quán)類型之一，是廣大農(nóng)民賴以生存的重要權(quán)利?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。從該規(guī)定可以看出，農(nóng)村一戶家庭只能擁有一處宅基地，而不能擁有兩處甚至更多的宅基地。這一立法的目的在于既要保障廣大農(nóng)民的居住權(quán)，防止出現(xiàn)農(nóng)民居無定所、甚至無處居住的問題，也要防止一戶家庭擁有多處宅基地造成土地浪費、降低土地利用效率的問題。但同時從該規(guī)定并不能得出一戶家庭必須擁有一處獨立宅基地的結(jié)論。在判斷一戶家庭是否應(yīng)當擁有一處獨立宅基地時，應(yīng)當考察該戶家庭是否擁有居住場所，是否存在居住困難等。在滿足居住條件的情況下，兩戶或兩戶以上的家庭共同居住在一處宅基地，亦與法律規(guī)定的精神相合。本案中，李良元、吳旭初原有宅基地上的房屋因修建高速公路被征收并拆除。根據(jù)上述法律及規(guī)范性文件的規(guī)定，漣源市政府應(yīng)為李良元、吳旭初安置宅基地?，F(xiàn)李良元、吳旭初已經(jīng)新建房屋，且建筑面積達800余平方米。在本院組織的詢問過程中，漣源市政府亦表示可以為李良元、吳旭初辦理宅基地使用權(quán)證。由此可見，李良元、吳旭初已經(jīng)解決了其居住問題，且居住條件較以往有所改善。李良元、吳旭初以分屬兩戶為由認為應(yīng)當再為其安置一處宅基地的主張不符合法律的規(guī)定。
由于漣源市政府雖然支付了“三通一平”及超深基礎(chǔ)補償費用，但在李良元、吳旭初與漣源市政府簽訂的《拆遷房屋協(xié)議書》中，未涉及報建、辦證費用等相關(guān)事項，故漣源市政府未完全按《安置辦法》規(guī)定履行義務(wù)。據(jù)此，一審法院判決漣源市政府在一審判決生效后兩個月內(nèi)依法依規(guī)對李良元、吳旭初的新建房屋宅基地相關(guān)事項予以落實并無不當。
至于李良元、吳旭初在詢問中主張的因占用自家農(nóng)用地新建房屋導致農(nóng)業(yè)收入減少的問題，不屬于本案的審查范圍。
綜上，李良元、吳旭初的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人李良元、吳旭初的再審申請。
審判長 梁鳳云
審判員 王海峰
審判員 羅 霞
二〇一八年六月十三日
書記員 劉子杰
本文僅供研究交流之用！
每一個案件參與者，都是法治進步的基石！
編輯 | 山東高院行政庭
