| 推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置 充分釋放人地活力 |
| ——廣東湛江中院關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案件審理情況的調(diào)研報(bào)告 |
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| 圖一：涉案標(biāo)的額分布情況 |
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| 圖二：被告類(lèi)型分布情況 |
核心提示：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，很多農(nóng)民選擇以進(jìn)城務(wù)工為主業(yè)，使農(nóng)村原本高度結(jié)合的人地關(guān)系發(fā)生了松動(dòng)，出現(xiàn)了大量的農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。面對(duì)這一新?tīng)顩r，中央為進(jìn)一步釋放人地活力，確定了農(nóng)村土地制度改革方向，推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分置制度在實(shí)踐中仍然面臨著一些問(wèn)題，急需進(jìn)行有針對(duì)性的探索研究。為此，廣東省湛江市中級(jí)人民法院成立課題組，在湛江兩級(jí)法院2013年至2017年審理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案件中隨機(jī)抽取了84件案件的一審判決書(shū)，運(yùn)用SPSS軟件系統(tǒng)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。
一、基本情況
1.合同類(lèi)型集中
在抽樣的84件案件中，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、出租合同糾紛占比為77.25％，入股、轉(zhuǎn)讓、繼承、互換等其他合同糾紛僅占22.75％。這說(shuō)明湛江法院審理的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同以土地轉(zhuǎn)包、出租為主要類(lèi)型，類(lèi)型比較集中。
2.涉案標(biāo)的較大
2013年至2017年農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同案件訴訟標(biāo)的額總計(jì)2365.78萬(wàn)元，其中2013年124.8萬(wàn)元，2014年289.73萬(wàn)元，2015年432.35萬(wàn)元，2016年641.7萬(wàn)元，2017年877.2萬(wàn)元，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)（見(jiàn)圖一），也表明案件處理結(jié)果牽涉到經(jīng)營(yíng)權(quán)人的切身利益和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，處理難度較大。
3.被告類(lèi)型集中
在抽樣案件中，承包人為被告的案件占58.62％，經(jīng)營(yíng)權(quán)人為被告的案件僅占32.18％。此外，還包括擔(dān)保人、銀行、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等被告類(lèi)型?？梢?jiàn)，此類(lèi)案件的被告以經(jīng)營(yíng)權(quán)人和承包人居多，二者占比在90%以上。（見(jiàn)圖二）
4.糾紛起因多樣
課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湛江法院受理的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案件的起因類(lèi)型多達(dá)9種。在這些起因類(lèi)型中，土地補(bǔ)償款、經(jīng)濟(jì)損失、土地侵占最為突出，三者共占所受理案件的95％以上。
5.紛爭(zhēng)不易調(diào)解
調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，近五年湛江法院農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛案件的結(jié)案方式以判決為主，占所審結(jié)案件的88.72％，其次為調(diào)解或撤訴，占所審結(jié)案件的11.28％。從年份來(lái)看，2013年調(diào)解率最低，為3.15%，調(diào)解率最高年份也未超過(guò)12%?？梢?jiàn)，此類(lèi)案件不易調(diào)解，處理難度較大。
二、存在問(wèn)題
1.經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分置后權(quán)屬難以在理論層面確定
目前，理論界對(duì)劃分經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的權(quán)屬問(wèn)題存較大分歧。比如在經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性上，學(xué)界有用益物權(quán)說(shuō)與債權(quán)說(shuō)兩種分歧；在承包權(quán)方面，也有物權(quán)說(shuō)、成員權(quán)說(shuō)和收益權(quán)說(shuō)三種爭(zhēng)議。這因?yàn)槿舫邪鼨?quán)屬于物權(quán)，那么承包權(quán)就獲得單獨(dú)確權(quán)頒證且能夠進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)和設(shè)立抵押權(quán)，但這卻與承包權(quán)僅屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的性質(zhì)存在立法上的沖突。若經(jīng)營(yíng)權(quán)被納入債權(quán)范圍，則會(huì)使其因失去權(quán)利的穩(wěn)定性而衍變成不固定期限的債權(quán)行為，從而難以與承包權(quán)相抗衡；若經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，由于在同一土塊上存在著經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)兩種物權(quán)，也會(huì)與一物一權(quán)原則相違背，且由于權(quán)利疊加，容易導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)人與承包權(quán)人出現(xiàn)利益沖突。
2.經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的權(quán)能在法律上存在解釋缺位
現(xiàn)行的土地管理法、擔(dān)保法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法等法律針對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的屬性、流轉(zhuǎn)、抵押及保護(hù)措施等方面均缺乏直觀(guān)的體現(xiàn)和清晰的解釋。主要原因在于，目前對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的權(quán)能和屬性在理論界依然存在分歧，在法律上存在解釋缺失，在司法實(shí)踐中尚未成熟，導(dǎo)致在法律層面規(guī)制三權(quán)分置屬性還有諸多疑難，而這又直接反映在三權(quán)分置的實(shí)踐層面上，特別是對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)等問(wèn)題上，因法律依據(jù)的缺乏面臨于法無(wú)據(jù)的狀況。
3.經(jīng)營(yíng)權(quán)人與承包權(quán)人的利益在政策取向上出現(xiàn)兩難
當(dāng)前，中央關(guān)涉土地改革的政策文件還難以擺脫農(nóng)村土地的社會(huì)保障和生產(chǎn)要素雙重功能的窠臼。但不容忽視的是，這一雙重功能的農(nóng)地政策取向在現(xiàn)實(shí)中遇到諸多障礙：假若強(qiáng)化農(nóng)地社保功能，對(duì)農(nóng)地抵押和流轉(zhuǎn)就會(huì)心存顧慮，必然在政策層面作出更為嚴(yán)格的約束，如限制農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的形成或優(yōu)化；假若凸顯農(nóng)地的要素和財(cái)產(chǎn)配置功能，就必須在政策層面積極推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)和抵押，加快培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，但由于受土地流轉(zhuǎn)或抵押收益較低、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人再就業(yè)能力不高等因素影響，要實(shí)際操作起來(lái)必然會(huì)遇到重重困難。因而，協(xié)調(diào)處理農(nóng)地雙重功能的關(guān)系，在三權(quán)分置改革下已實(shí)際轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌浇?jīng)營(yíng)權(quán)人與承包權(quán)人利益分配的平衡問(wèn)題，假若不能有效協(xié)調(diào)好這一關(guān)系，很可能會(huì)造成三權(quán)分置改革效果的下降。
4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式在路徑上形成對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制約
以出租、轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，流出方系明碼標(biāo)價(jià)出讓其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，流入方的第三方經(jīng)營(yíng)權(quán)人系通過(guò)簽訂正式合同，并給付對(duì)應(yīng)價(jià)款而取得了流出方的農(nóng)地使用、占有等權(quán)能，但由于待合同期滿(mǎn)需將租用農(nóng)地返還流出方，因而采用這一方式，即便承包權(quán)并不因流轉(zhuǎn)發(fā)生權(quán)利關(guān)系變更，但卻實(shí)際上使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)發(fā)生了分置狀況，所以在性質(zhì)上應(yīng)屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)。不過(guò)，因債權(quán)性流轉(zhuǎn)并沒(méi)有為經(jīng)營(yíng)權(quán)人創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)，所以并不因經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置而產(chǎn)生物權(quán)的變動(dòng)，且目前年租制的農(nóng)地出租及轉(zhuǎn)包是最頻繁的流轉(zhuǎn)形式，承包農(nóng)戶(hù)通常會(huì)設(shè)定嚴(yán)格的條件限制承租方以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)向銀行抵押貸款，也拒絕當(dāng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨處置時(shí)根據(jù)照租賃方與銀行貸款協(xié)議轉(zhuǎn)讓與處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這使得經(jīng)營(yíng)權(quán)需要抵押功能與農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的限制發(fā)生正面沖突。
三、對(duì)策建議
1.明確界定經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的權(quán)能
承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，承包權(quán)人同農(nóng)地所在經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，仍然可通過(guò)該組織成員身份獲取承包地，且在流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)獲得租金等對(duì)價(jià)收益，并對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人利用農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督，在流轉(zhuǎn)農(nóng)地期限屆滿(mǎn)后可重新流轉(zhuǎn)承包地給新的經(jīng)營(yíng)權(quán)人。在政府征收征用承包地時(shí)，承包權(quán)人享有獲取對(duì)應(yīng)農(nóng)地補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；承包權(quán)人去世后，其父母及配偶等繼承人享有承包地的繼承權(quán)；在承包權(quán)人進(jìn)城務(wù)工并扎根于城市時(shí)，其仍有農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也可以放棄農(nóng)地承包資格，有償自愿地退出承包權(quán)。可以說(shuō)，三權(quán)分置制度改革后農(nóng)地承包權(quán)仍應(yīng)屬于物權(quán)，其內(nèi)涵應(yīng)涵蓋承包地維持權(quán)、土地征收征用補(bǔ)償獲取權(quán)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、到期收回承包地權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離時(shí)的對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、有償退出權(quán)、繼承權(quán)等，這應(yīng)予以明確。
2.在立法完善上進(jìn)行適當(dāng)探索
可對(duì)土地管理法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法、擔(dān)保法等相關(guān)法律進(jìn)行相應(yīng)的修訂，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的法律地位與權(quán)屬，規(guī)定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)在使用、占有、處置和收益方面的權(quán)利界限及權(quán)責(zé)內(nèi)容；將經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)增添為新的權(quán)利類(lèi)別，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的權(quán)利行使條件、權(quán)利內(nèi)容、取得方式、權(quán)利保護(hù)和喪失等在法律層面進(jìn)行重新設(shè)計(jì)?？芍贫▎涡械霓r(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法，明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)方式、確權(quán)方式和登記要件、價(jià)值評(píng)估、抵押、處置條件、監(jiān)管和管理方式等內(nèi)容，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的條件、范圍和權(quán)責(zé)事項(xiàng)等。同時(shí)，對(duì)于外來(lái)業(yè)主、工商資本獲得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件、資格、流轉(zhuǎn)農(nóng)地的規(guī)模、面積和用途、再次流轉(zhuǎn)的期限限制等作出細(xì)化規(guī)定。
3.對(duì)土地征收與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等政策進(jìn)行調(diào)整
應(yīng)明確現(xiàn)行耕地征收征用補(bǔ)償項(xiàng)目的類(lèi)型，對(duì)于關(guān)涉征收農(nóng)地本身且導(dǎo)致承包權(quán)人喪失承包地的補(bǔ)償項(xiàng)目，承包權(quán)人系唯一的補(bǔ)償對(duì)象，對(duì)于關(guān)涉到征收征用農(nóng)地上的附著物及對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)行使形成障礙的補(bǔ)償，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人系對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償對(duì)象；應(yīng)明確國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的類(lèi)型，涉及與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)直接關(guān)聯(lián)的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等項(xiàng)目，補(bǔ)貼對(duì)象僅能為實(shí)際的經(jīng)營(yíng)權(quán)人。為鼓勵(lì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)進(jìn)行抵押融資與自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)從城鄉(xiāng)一體化的高度健全農(nóng)村社保體系，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，以完善的農(nóng)村社保體系來(lái)逐漸擠占并最終全部代替農(nóng)地的社會(huì)保障功能。此外，應(yīng)及時(shí)制定并實(shí)施農(nóng)戶(hù)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)居住、工作及生活的農(nóng)戶(hù)有償有序地退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使享有農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)民逐漸減少，釋放人地活力。
4.鼓勵(lì)以合作社形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押
從契約理論角度看，中間組織的交易引入，可借助其要素契約的間接定價(jià)機(jī)制來(lái)替代并使商品直接定價(jià)成本有效降低。因而，引入以承包權(quán)人的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)比較典型的中間組織，借助這一組織，可以使農(nóng)地集中經(jīng)營(yíng)的交易成本極大的降低，且對(duì)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；鸬酱龠M(jìn)作用。此外，合作社的存在形式并未改變農(nóng)地所在集體與承包權(quán)人的關(guān)系，也可以讓經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)實(shí)現(xiàn)有效分置，且通過(guò)物權(quán)性流轉(zhuǎn)使農(nóng)地抵押融資和流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。
5.建立流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
一是針對(duì)非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)可能造成的“非糧化”和“非農(nóng)化”風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記確權(quán)，完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序監(jiān)管及流轉(zhuǎn)期限、價(jià)格、用途、規(guī)模監(jiān)管，強(qiáng)化警惕與甄別，防范隱患風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。二是健全社會(huì)資本參與經(jīng)營(yíng)農(nóng)地分級(jí)備案、風(fēng)險(xiǎn)保障金、上限控制、事中事后監(jiān)管、審查審核等制度，堅(jiān)決制止社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地后擅自改變農(nóng)地用途、惡意囤積農(nóng)地、閑置浪費(fèi)農(nóng)地等影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為。三是通過(guò)發(fā)展社會(huì)資本成立的擔(dān)保公司、建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)保障金、建構(gòu)多元化抵押融資模式、建立成熟的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，以提供擔(dān)保等途徑，使貸款風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)分散化。
（課題組成員：廖萬(wàn)春 洪泉壽）
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