【裁判要旨】
原行政行為已超過起訴期限的，即使復(fù)議機(jī)關(guān)嗣后作出了維持原行政行為的復(fù)議決定，原告在收到該決定之日起15日內(nèi)提起行政訴訟，從維護(hù)起訴期限制度從而維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定性出發(fā)，仍不應(yīng)認(rèn)為因超過起訴期限而已經(jīng)喪失了的訴權(quán)可以通過行政復(fù)議的方式重新獲得。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申7418號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：陳夏才，男，1970年7月18日出生，漢族，住浙江省臺州市路橋區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：施玲聰，男，1968年3月20日出生，漢族，住浙江省臺州市路橋區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：鐘金富，男，1947年8月19日出生，漢族，住浙江省臺州市路橋區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：陸梅方，男，1947年1月25日出生，漢族，住浙江省臺州市路橋區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：施國初，男，1963年10月17日出生，漢族，住浙江省臺州市路橋區(qū)。
上述5位再審申請人的共同委托訴訟代理人：楊昉汀，浙江之星律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省林業(yè)廳。住所地：浙江省杭州市凱旋路***號。
法定代表人：林云舉，該廳廳長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：國家林業(yè)和草原局（原國家林業(yè)局）。住所地：北京市東城區(qū)和平里東街**號。
法定代表人：張建龍，該局局長。
再審申請人陳夏才、施玲聰、鐘金富、陸梅方、施國初（以下簡稱陳夏才等5人）訴被申請人浙江省林業(yè)廳、國家林業(yè)和草原局（原國家林業(yè)局，以下稱國家林業(yè)局）林業(yè)行政許可及林業(yè)許可行政復(fù)議一案，浙江省杭州市中級人民法院于2018年3月22日作出（2017）浙01行初550號行政裁定，駁回陳夏才等5人的起訴。陳夏才等5人不服提起上訴后，浙江省高級人民法院于2018年6月22日作出（2018）浙行終606號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。陳夏才等5人仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
一、二審法院審理查明：2011年10月16日，浙江省林業(yè)廳對臺州市路橋區(qū)金清鎮(zhèn)漁港建設(shè)開發(fā)有限公司（以下簡稱漁港建設(shè)公司）作出林地許臨[2011]9號《占用林地批準(zhǔn)書》（以下簡稱9號占用林地批準(zhǔn)書），批準(zhǔn)臺州市路橋區(qū)白沙外堤海塘加固工程臨時占用金清鎮(zhèn)等1個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）白沙村等1個村（社區(qū)）集體林地2.5368公頃，占用時間為24個月。9號占用林地批準(zhǔn)書一并明確，需要采伐臨時占用林地上的林木，要依法辦理林木采伐許可手續(xù)。占用林地期滿后，必須恢復(fù)被占用林地的林業(yè)生產(chǎn)條件，并歸還林地。2017年7月17日，陳夏才、施玲聰、鐘金富、陸梅方、施國初、邵四玉等六人因?qū)?號占用林地批準(zhǔn)書不服，向國家林業(yè)局申請行政復(fù)議。國家林業(yè)局于2017年7月21日受理，并于2017年9月4日作出林復(fù)字[2017]76號行政復(fù)議決定書（以下簡稱76號行政復(fù)議決定）。76號行政復(fù)議決定認(rèn)為，浙江省林業(yè)廳全面審查了行政許可申請人提交的有關(guān)申請材料，并按照規(guī)定程序依法作出許可決定。9號占用林地批準(zhǔn)書認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，決定予以維持。陳夏才等5人不服，于2017年9月21日提起本案行政訴訟。
一審法院認(rèn)為：《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第四十六條第二款規(guī)定，因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。因不動產(chǎn)提起的行政訴訟是指因行政行為導(dǎo)致不動產(chǎn)物權(quán)變動而提起的訴訟。9號占用林地批準(zhǔn)書涉及的是批準(zhǔn)臨時占用集體林地行為，并不導(dǎo)致不動產(chǎn)物權(quán)的變動，故本案不屬于因不動產(chǎn)提起訴訟的案件，應(yīng)適用五年為最長法定起訴期限。9號占用林地批準(zhǔn)書作出于2011年10月16日，而陳夏才等5人于2017年9月21才提起行政訴訟，屬于自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟之情形，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理。已經(jīng)受理的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回原告的起訴。原告申請行政復(fù)議的結(jié)果不拘束人民法院對行政案件起訴期限的認(rèn)定。另，關(guān)于陳夏才等5人提出的責(zé)令浙江省林業(yè)廳限期督促占用林地單位恢復(fù)被占用林地的林業(yè)生產(chǎn)條件并歸還林地之訴訟請求，系案涉用地批準(zhǔn)期限屆滿后的行政監(jiān)督事項，亦不屬于本案審查范圍。綜上，一審法院依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱行政訴訟法解釋）第六十九條第一款第（二）項之規(guī)定，駁回陳夏才等5人的起訴。
二審法院認(rèn)為：一審法院以陳夏才等5人超過法定起訴期限為由，駁回了陳夏才等5人的起訴，故陳夏才等5人的起訴是否超過了法定的起訴期限是本案的審理重點(diǎn)。行政訴訟法解釋第六十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日起計算，但最長不得超過行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定的起訴期限。行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定，因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。上述規(guī)定中的“因不動產(chǎn)”提起的訴訟必須是因不動產(chǎn)直接受到行政行為的影響，即行政行為對不動產(chǎn)具有直接處分性。從浙江省林業(yè)廳作出的被訴9號占用林地批準(zhǔn)書內(nèi)容看，其是對漁港建設(shè)公司臨時占用集體林地的申請作出的行政許可行為，并不涉及涉案林地及林木的權(quán)屬變更，故本案不屬于因不動產(chǎn)提起訴訟的案件。陳夏才等5人雖稱其于2017年7月13日才知道被訴行政行為，但浙江省林業(yè)廳于2011年10月16日已作出被訴批準(zhǔn)行為，陳夏才等5人于2017年9月21日提起本案之訴，屬行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定“其他行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”的情形，陳夏才等5人認(rèn)為本案應(yīng)適用最長二十年法定期限的理由不能成立。本案雖經(jīng)過復(fù)議，陳夏才等5人也在復(fù)議決定規(guī)定的期限內(nèi)提起訴訟，但復(fù)議決定的結(jié)論系維持原行政行為，故陳夏才等5人對原行政行為提起訴訟時，其起訴期限仍應(yīng)受行政訴訟法對起訴期限規(guī)定的約束，并不能因其經(jīng)過復(fù)議程序就可逾越行政訴訟法對起訴期限規(guī)定的約束，故陳夏才等5人就此提出的理由不能成立。至于陳夏才等5人對9號占用林地批準(zhǔn)書實(shí)體問題提出的異議，不屬本案審查范圍。
行政訴訟法解釋第一百三十六條第七款規(guī)定，原行政行為不符合復(fù)議或者訴訟受案范圍等受理條件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定一并駁回對原行政行為和復(fù)議決定的起訴。本案訴訟前，陳夏才等5人曾向國家林業(yè)局申請過行政復(fù)議，國家林業(yè)局也作出了維持原行政行為的復(fù)議決定，故一審法院僅引用了行政訴訟法解釋第六十九條第一款第（二）項的規(guī)定，而未引用該解釋第一百三十六條第七款的規(guī)定，屬漏引法條，存在不當(dāng)。
綜上，浙江省林業(yè)廳于2011年10月16日作出被訴批準(zhǔn)行為，陳夏才等5人直到2017年9月21日才提起本案之訴，顯然已超過了行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定的五年的期限，一審法院據(jù)此裁定駁回起訴并無不當(dāng)，一審法院漏引法條雖存在不當(dāng)，但對陳夏才等5人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，二審法院對不當(dāng)之處予以指正。陳夏才等5人提出的上訴理由不能成立，二審法院依法不予采納。綜上，二審法院依照行政訴訟法第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，駁回上訴，維持原裁定。
陳夏才等5人向本院申請再審，請求：撤銷一、二審裁定，指令一審法院審理本案。事實(shí)與理由：（一）一、二審裁定適用法律錯誤。行政訴訟法解釋第五十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議后，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)和原行為機(jī)關(guān)為共同被告，并以復(fù)議決定送達(dá)時間確定起訴期限?！标愊牟诺?人是在收到行政復(fù)議決定之后的15日法定期限內(nèi)提起行政訴訟的，未超過起訴期限。（二）本案屬于不動產(chǎn)案件，應(yīng)該適用二十年最長法定起訴期限。一、二審裁定對行政訴訟法第四十六條第二款的規(guī)定理解錯誤。1.一審裁定關(guān)于9號占用林地批準(zhǔn)書涉及的是批準(zhǔn)臨時占用集體林地行為，并不導(dǎo)致不動產(chǎn)物權(quán)的變動，故本案不屬于因不動產(chǎn)提起訴訟的案件的認(rèn)定，系對行政訴訟法第四十六條中“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件”作出的限縮性解釋，顯為錯誤。2.國務(wù)院《不動產(chǎn)登記暫行條例》第二條第二款規(guī)定：“本條例所稱不動產(chǎn)，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物?！?號占用林地批準(zhǔn)書是針對陳夏才等5人有合法使用權(quán)的林地作出的直接處分性決定，陳夏才等5人的不動產(chǎn)物權(quán)因此而改變，并在改變期間無法正常行使林地使用權(quán)，本案屬不動產(chǎn)案件，應(yīng)適用二十年最長法定起訴期限。3.陳夏才等5人的林木已被全部鏟毀，該不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動、滅失。（三）案涉占用林地批準(zhǔn)行為無論從事實(shí)上、程序上、還是法律適用上都存在嚴(yán)重違法問題。一、二審法院以期限超過為由駁回陳夏才等5人起訴，未從實(shí)體上進(jìn)行司法審查，有違行政訴訟法維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的立法目的。
本院認(rèn)為：本案再審審查的重點(diǎn)為：一、二審裁定以超出起訴期限為由駁回陳夏才等5人的起訴是否正確。主要涉及兩個問題：一是行政復(fù)議決定維持原行政行為的，起訴期限應(yīng)如何起算；二是本案是否屬于因不動產(chǎn)提起的訴訟而應(yīng)適用二十年最長法定起訴期限。
關(guān)于行政復(fù)議決定維持原行政行為的，起訴期限應(yīng)如何計算的問題。陳夏才等5人申請再審認(rèn)為，其就9號占用林地批準(zhǔn)書提出了行政復(fù)議，并在復(fù)議機(jī)關(guān)向其送達(dá)維持決定之后15日內(nèi)提起行政訴訟，并未超出起訴期限。本院認(rèn)為，行政訴訟法解釋第五十九條雖規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議后，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)和原行為機(jī)關(guān)為共同被告，并以復(fù)議決定送達(dá)時間確定起訴期限?！钡摻忉尩谝话偃鶙l第七款針對原行政行為不符合復(fù)議或者訴訟受理條件、但復(fù)議機(jī)關(guān)仍然作出維持決定的情形作出了規(guī)定：“原行政行為不符合復(fù)議或者訴訟受案范圍等受理條件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定一并駁回對原行政行為和復(fù)議決定的起訴”。根據(jù)該條規(guī)定，原行政行為已超過起訴期限的，即使復(fù)議機(jī)關(guān)嗣后作出了維持原行政行為的復(fù)議決定，原告在收到該決定之日起15日內(nèi)提起行政訴訟，從維護(hù)起訴期限制度從而維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定性出發(fā)，仍不應(yīng)認(rèn)為因超過起訴期限而已經(jīng)喪失了的訴權(quán)可以通過行政復(fù)議的方式重新獲得。故，陳夏才等5人以其在收到76號行政復(fù)議決定之日起15日內(nèi)提起行政訴訟為由，主張未超過起訴期限，于法無據(jù)，本院不予支持。
關(guān)于本案是否屬于因不動產(chǎn)提起的訴訟而應(yīng)適用二十年最長法定起訴期限的問題。本案中，陳夏才等5人在2017年9月21日就浙江省林業(yè)廳于2011年10月16日作出的9號占用林地批準(zhǔn)書提起行政訴訟，是否已經(jīng)超出起訴期限的審查重點(diǎn)在于，本案是否屬于“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件”。本案中，雖被訴9號占用林地批準(zhǔn)書所涉的陳夏才等5人的林地使用權(quán)屬不動產(chǎn)，但并非所有具有不動產(chǎn)因素的案件均為“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件”。行政訴訟法司法解釋第九條第一款規(guī)定：“行政訴訟法第二十條規(guī)定的‘因不動產(chǎn)提起的行政訴訟’是指因行政行為導(dǎo)致不動產(chǎn)物權(quán)變動而提起的訴訟。”一、二審裁定基于體系解釋方法，認(rèn)為被訴9號占用林地批準(zhǔn)書系針對漁港公司臨時占用集體林地的申請作出的行政許可行為，不涉及不動產(chǎn)物權(quán)的直接處分，進(jìn)而認(rèn)定本案不屬于因不動產(chǎn)提起訴訟的案件，不應(yīng)適用二十年最長法定起訴期限，而應(yīng)適用五年最長法定起訴期限，并無不當(dāng)，本院予以維持。至于陳夏才等5人提出的恢復(fù)被占用林地的林業(yè)生產(chǎn)條件、歸還林地等實(shí)體性訴訟請求，不屬于本案審查范圍。
綜上，陳夏才等5人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人陳夏才、施玲聰、鐘金富、陸梅方、施國初的再審申請。
審 判 長 王展飛
審 判 員 耿寶建
審 判 員 白雅麗
二〇一八年十一月十五日
法官助理 劉牧晗
書 記 員 湯ＸＸ
