撤銷律師執(zhí)業(yè)許可問題研究
袁鋼
（中國政法大學副教授）
我國行政許可撤銷和律師執(zhí)業(yè)許可研究中均缺失撤銷律師執(zhí)業(yè)許可問題研究。目前僅有《律師法》第9條規(guī)定了出現(xiàn)“申請人以欺詐、賄賂等不正當手段取得律師執(zhí)業(yè)證書的”和“對不符合本法規(guī)定條件的申請人準予執(zhí)業(yè)的”兩類情形時，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門作出撤銷準予執(zhí)業(yè)決定的有關規(guī)定。
實踐中，由于《律師法》第9條對兩種違法情形界定極為簡單，規(guī)定表述重復，邏輯上存在沖突，特別是兩種情形之間存在著因果關系，即“申請人以欺詐、賄賂等不正當手段取得律師執(zhí)業(yè)證書”的原因就是申請人“不符合本法規(guī)定條件”，因而出現(xiàn)了因撤銷條件規(guī)定不完整、概念不清晰，導致法條鮮有適用之例，律師行業(yè)規(guī)制過度依賴于司法行政部門對律師不當執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)管；因撤銷程序缺失啟動主體，對“利害關系人”未作明確規(guī)定，導致撤銷程序啟動難；因撤銷程序缺乏明確規(guī)定，導致許可機關在適用法律和行政程序上存在恣意行政等問題。
在理論上，首先，撤銷律師執(zhí)業(yè)許可針對的是違法行政行為，即適用行政行為成立之時就具有違法情形，有權(quán)行政機關作出決定使其失去法律效力，其效力可以溯及既往。其次，律師執(zhí)業(yè)許可的撤回（廢止）針對的是合法行政行為，即適用行政行為成立之時不存在法律瑕疵，由于日后情況發(fā)生變化，維持該行政行為效力不符合公共利益要求，有權(quán)行政機關作出決定使其失去法律效力，其效力不具有溯及力。由于我國《律師法》修訂和數(shù)次修正并未對律師執(zhí)業(yè)條件作實質(zhì)性修改，因此律師執(zhí)業(yè)許可在實踐中無需撤回。再次，律師執(zhí)業(yè)證書的注銷位于律師執(zhí)業(yè)行政許可實施整個過程的末端環(huán)節(jié)，是司法行政部門針對處于形式或者實質(zhì)失效狀態(tài)下的律師執(zhí)業(yè)行政許可決定作出的處理，是由司法行政部門依據(jù)法定程序收回律師執(zhí)業(yè)證書并且公告，使得律師執(zhí)業(yè)證書失去效力的行為。撤銷律師執(zhí)業(yè)許可決定是引發(fā)律師執(zhí)業(yè)證書注銷的法律事實，兩者之間是一種因果關系。最后，即便是由于申請人違法行為所引發(fā)的撤銷律師執(zhí)業(yè)許可，其適用的依據(jù)、前提、性質(zhì)、主體和結(jié)果與行政處罰均存在差異。因此，撤銷律師執(zhí)業(yè)許可不同于律師執(zhí)業(yè)許可的撤回和律師執(zhí)業(yè)證書的注銷，更不同于律師執(zhí)業(yè)的行政處罰，其法律性質(zhì)是司法行政部門行政行為糾錯機制。
結(jié)合《行政許可法》第69條的規(guī)定，為解決實務中的問題，筆者認為《律師法》第9條規(guī)定的法律適用應當遵循以下規(guī)則：
第一、申請人本不具備律師執(zhí)業(yè)許可的法定條件，卻以欺騙、賄賂等不正當手段取得了律師執(zhí)業(yè)許可，應當撤銷申請人律師執(zhí)業(yè)許可，并依法追究申請人欺詐、偽造證件等行為的責任。但如申請人在申請時具備律師執(zhí)業(yè)許可法定條件，卻給予司法行政部門及其工作人員以錢物或者其他利益，則不應撤銷其律師執(zhí)業(yè)許可。
第二、應當適用《行政許可法》第69條第1款規(guī)定，如司法行政部門工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，超越法定職權(quán)作出了準予律師執(zhí)業(yè)決定，可以撤銷申請人的律師執(zhí)業(yè)許可，并且應當追究在準予律師執(zhí)業(yè)中濫用職權(quán)、玩忽職守的司法行政部門工作人員的責任。但是《律師法》對律師執(zhí)業(yè)條件、應當提交的材料已作明確具體規(guī)定，司法行政部門理論上享有的自由裁量權(quán)幾乎沒有行使的空間，并且撤銷律師執(zhí)業(yè)許可只可能影響到當事人的個人利益，而不會影響到公共利益，也不涉及賠償問題。因此，只要出現(xiàn)不符合律師執(zhí)業(yè)的法定條件，雖然從理論上司法行政部門“可以撤銷”，但是實際工作中均是按照“應當撤銷”處理的。
第三、為保證撤銷律師執(zhí)業(yè)許可行為的合法性，并能經(jīng)受司法機關對于該行為合法性的審查，司法行政部門作出撤銷該行政許可決定時要遵循程序性規(guī)定。由省級司法行政部門主動啟動或者由當事人、律師事務所作為利害關系人申請啟動撤銷律師執(zhí)業(yè)許可的程序；司法行政部門應依據(jù)受理、通知情況及說明理由、聽證、告知和送達、復議或訴訟等程序來實施撤銷律師執(zhí)業(yè)許可。如果司法行政部門在作出律師執(zhí)業(yè)許可決定中程序存在瑕疵，可以補正或者糾正；但只要申請人申請時不具備律師執(zhí)業(yè)法定條件（即使申請人在準予執(zhí)業(yè)后方才具備律師執(zhí)業(yè)法定條件），就應當撤銷該行政許可。此外，司法行政部門應當謹慎行使對申請人品行良好的判斷，不應主觀判斷申請人是否品行良好，不宜將品行良好判斷單獨作為撤銷律師執(zhí)業(yè)許可的理由。
由于撤銷律師執(zhí)業(yè)許可并非行政處罰，申請人以不正當手段取得律師執(zhí)業(yè)許可，可能會損害了當事人的合法權(quán)益，但是根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定違法的申請人卻無需承擔任何法律責任，因此筆者建議：司法行政部門應當建立律師誠信記錄，對于以不正當方式取得執(zhí)業(yè)許可的人員記錄檔案，并且正在修訂中的《律師法》應當在第9條中增加一款,規(guī)定，申請人不具備律師執(zhí)業(yè)法定條件，以欺詐、賄賂等不正當手段取得律師執(zhí)業(yè)證書并被撤銷律師執(zhí)業(yè)許可，即使在撤銷前或者撤銷后申請人已經(jīng)具備律師執(zhí)業(yè)的法定條件，也應禁止申請人在司法行政部門作出撤銷律師執(zhí)業(yè)許可決定的一定年限內(nèi)（例如3年或者5年）申請再次執(zhí)業(yè)。筆者希望解剖撤銷律師執(zhí)業(yè)許可制度這只“麻雀”，為《律師法》修改和完善我國行政許可撤銷制度提供些許參考。
