某市監(jiān)局在食品安全監(jiān)督抽檢中，對(duì)某企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的五香蘿卜進(jìn)行了監(jiān)督抽檢。經(jīng)檢驗(yàn)，苯甲酸含量不符合GB2760標(biāo)準(zhǔn)要求，檢驗(yàn)結(jié)論為不合格。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的涉案食品標(biāo)簽配料表標(biāo)注內(nèi)容不全，產(chǎn)品標(biāo)簽上未標(biāo)注所使用的食品添加劑在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的通用名稱。
辦案機(jī)構(gòu)分歧意見
辦案機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人的違法行為如何處理產(chǎn)生了三種不同意見：
第一種意見認(rèn)為，抽檢不合格和標(biāo)簽不合格的五香蘿卜，均為該企業(yè)生產(chǎn)的同一批次產(chǎn)品，針對(duì)同一個(gè)標(biāo)的物，該企業(yè)只實(shí)施了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)五香蘿卜這一個(gè)違法行為，因此只能對(duì)當(dāng)事人的違法行為實(shí)施一次處罰。按照想象競(jìng)合違法行為“擇一從重”的處理原則，該案應(yīng)以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)超限量使用食品添加劑的食品進(jìn)行處罰。
第二種意見認(rèn)為，該企業(yè)實(shí)施了超限量使用苯甲酸和標(biāo)簽上未標(biāo)注苯甲酸添加劑名稱兩種違法行為，二者均與添加劑存在某種事實(shí)上的關(guān)聯(lián)，可以按照牽連的違法行為，以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)超限量使用食品添加劑的食品“擇一從重”進(jìn)行處罰。
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)事人超限量使用添加劑和產(chǎn)品標(biāo)簽上未標(biāo)注添加劑名稱是兩種不同性質(zhì)的違法行為，二者之間不存在牽連關(guān)系。因此，對(duì)這兩種違法行為應(yīng)當(dāng)分別裁量，合并處罰。
評(píng)析
之所以存在上述分歧，癥結(jié)在于我國(guó)《行政處罰法》對(duì)此類違法行為如何定性處罰缺乏明確的規(guī)定，立法上的空白和滯后在很大程度上導(dǎo)致了執(zhí)法實(shí)踐中的無所適從，各地監(jiān)管部門做法也不一致。
筆者認(rèn)為，類似案件，處罰各異，勢(shì)必影響行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具體行政行為的公信力，有必要通過從理論上對(duì)一案多種違法行為本質(zhì)的探討來尋求合理的處斷方法。
首先，必須清楚本案中違法行為的個(gè)數(shù)。針對(duì)違法行為個(gè)數(shù)的認(rèn)定，《行政處罰法》并未做統(tǒng)一規(guī)定，僅基于“一事不再罰”原則，在《行政處罰法》第二十四條規(guī)定了“對(duì)當(dāng)事人同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。但對(duì)于何謂“同一個(gè)違法行為”，卻沒有明確闡述。筆者認(rèn)為，同一個(gè)違法行為應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)立性、完整性、客觀性。所謂獨(dú)立性是指違法事實(shí)不依賴于其他事實(shí)能單獨(dú)存在；完整性是指違法事實(shí)的邏輯要件齊備，符合人們的認(rèn)知習(xí)慣；客觀性是指違法事實(shí)不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。所以，“同一個(gè)違法行為”不是基于法律的規(guī)定，而是根據(jù)人們的經(jīng)驗(yàn)、常識(shí)所能判定的“一事”。
第一種觀點(diǎn)中提到的“想象競(jìng)合違法行為”，是指行為人實(shí)施了一個(gè)行為，但是其行為符合數(shù)個(gè)違法行為的構(gòu)成要件。對(duì)于此類違法行為，雖有數(shù)個(gè)結(jié)果，但行為只有一個(gè)，不能對(duì)一個(gè)行為進(jìn)行重復(fù)評(píng)價(jià)。故想象競(jìng)合的違法行為只能按照一個(gè)違法行為處理。
本案中的兩個(gè)違法行為：一是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)超限量使用添加劑的食品，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十四條第一款第（三）項(xiàng)進(jìn)行處理；二是產(chǎn)品標(biāo)簽上未依法標(biāo)注所使用的食品添加劑在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的通用名稱，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行處理。超限量使用添加劑和標(biāo)簽不符合法律規(guī)定是兩種不同性質(zhì)的違法行為，添加劑超標(biāo)的產(chǎn)品不一定是標(biāo)簽不合法的產(chǎn)品，而標(biāo)簽不合法的產(chǎn)品也不一定是添加劑超標(biāo)的產(chǎn)品，兩者之間具有可分性。因此，本案中第一種觀點(diǎn)不正確。
其次，必須清楚對(duì)當(dāng)事人的違法行為如何定性處理。面對(duì)一個(gè)復(fù)雜的食品行政處罰案件，要想正確適用法律，不僅要認(rèn)定違法行為的個(gè)數(shù)，還要弄清楚兩個(gè)違法行為之間的關(guān)系。第二種觀點(diǎn)提到的“牽連的行政違法行為”，是指行為人以實(shí)施某一違法行為為目的，但其實(shí)施的手段或造成的后果又違反了其他法律的情況。牽連的行政違法行為必須是出于一個(gè)目的，實(shí)施了兩個(gè)以上獨(dú)立的行政違法行為，且相互之間具有牽連關(guān)系。本案中，當(dāng)事人超限量使用添加劑和標(biāo)簽上未標(biāo)注添加劑名稱的違法行為，既不存在主觀上目的與手段的關(guān)聯(lián)，也不存在客觀上的因果關(guān)系。因此，第二種觀點(diǎn)不正確。
綜上，本案當(dāng)事人實(shí)施的是兩個(gè)相互獨(dú)立的違法行為，這兩個(gè)違法行為有各自的法律責(zé)任，不能擇一重處罰。因此，筆者同意第三種觀點(diǎn)，應(yīng)分別裁量，合并處罰。這樣處理既可防止對(duì)某些違法行為的漏罰，也更能體現(xiàn)行政處罰的“過罰相當(dāng)”原則。
合并處罰的原則
一、在市監(jiān)行政處罰工作中，我們時(shí)常會(huì)遇到一個(gè)行政相對(duì)人存在兩種以上違法行為。那么行政處罰合并處罰都有哪些規(guī)定，法理上認(rèn)為是指一個(gè)行政相對(duì)人在某一個(gè)行政法律關(guān)系中，存在兩種以上應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的違法行為，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為分別裁量后，按照法定的原則，決定應(yīng)給予何種、何程度的行政處罰的適用制度。
二、必須是同一個(gè)法律關(guān)系，必須存在兩種以上違法行為，這是合并處罰的前提條件，若不存在兩種以上（含兩種） 違法行為，談不上揣并處罰。 合并處罰的四個(gè)原則：吸收原則：即將兩種以上應(yīng)當(dāng)處罰的違法行為分別定性裁量，然后選擇相同罰種中最重要的一種罰項(xiàng)執(zhí)行處罰，其余較輕的罰項(xiàng)被吸收而不予執(zhí)行。 限制加重原則 ：僅限于財(cái)產(chǎn)罰中的罰款處罰，在對(duì)數(shù)種違法行為分別采取罰款的行政處罰時(shí)，其罰款金額應(yīng)在各單項(xiàng)罰額中最高單項(xiàng)罰款額以上、各單項(xiàng)罰款額之和以下的幅度內(nèi)給予處罰。 并科原則：在數(shù)種違法行為需給予不同罰種的行政處罰（既不能吸收，又不能限制加重）時(shí)，分別裁量后并列給予行政處罰。 綜合并罰原則 ：存在數(shù)種違法行為，分別裁量后，需執(zhí)行上述兩種以上（含兩種）合并處罰的情況。
合并處罰的適用
行政處罰和我國(guó)的司法結(jié)構(gòu)當(dāng)中的某些法律制裁手段還是不同的，因?yàn)樵谒痉w系當(dāng)中對(duì)當(dāng)事人作出的某一種處罰的程序是一脈相承的，而且最終的判決權(quán)主要是在于法院的，法院可以對(duì)觸犯多種罪名的犯罪嫌疑人作出數(shù)罪并罰的處罰結(jié)果。所以也有很多普通民眾對(duì)我國(guó)行政處罰合并執(zhí)行條款的規(guī)定是非常好奇的。
（一）行政處罰合并執(zhí)行條款是怎么規(guī)定的?
行政處罰中有“合并執(zhí)行”或“合并處罰”的概念，兩者的概念來源于刑事法典理論的“數(shù)罪并罰”。
在行政執(zhí)法中，經(jīng)常會(huì)遇到在一個(gè)案子中行政相對(duì)人存在多種違法行為的情況。多種違法行為的社會(huì)危害性相對(duì)較大，若是簡(jiǎn)單的擇一重罰，而不合并處罰，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)違法行為漏罰的情形，則會(huì)放縱當(dāng)事人的違法行為，有違《行政處罰法》中的“過罰相當(dāng)”原則。
合并處罰的概念合并處罰的適用應(yīng)符合3個(gè)條件。
(1)必須是同一個(gè)行政相對(duì)人。
(2)必須存在兩種以上違法行為。
(3)必須是同一個(gè)法律關(guān)系。
《行政處罰法》并無相應(yīng)的合并處罰的具體規(guī)定，但是合并處罰的概念在一些具體的行政法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定中都有所涉及，例如：
《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第五十二條“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員觸犯不同的法律規(guī)定，有兩個(gè)以上應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的安全生產(chǎn)違法行為的，安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)適用不同的法律規(guī)定，分別裁量，合并處罰。”
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百六十一條第一款“一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行，可以制作一份決定書，分別寫明對(duì)每種違法行為的處理內(nèi)容和合并執(zhí)行的內(nèi)容?！?/div>
《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四十八條“在同一違反《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》等食品安全法律法規(guī)的案件中，有兩種以上應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為時(shí)，食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)分別裁量，合并處罰?！?/div>
通過對(duì)以上相關(guān)條款內(nèi)容的理解，我們可以將行政處罰中的合并處罰定義為：一個(gè)行政相對(duì)人(組織或個(gè)人)在一定的行政法律關(guān)系中，存在兩種以上應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的違法行為，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為分別裁量后，按照法定的原則，決定應(yīng)給予何種行政處罰的適用制度。
（二）合并執(zhí)行的適用條件
1、必須是同一個(gè)行政相對(duì)人，合并處罰必須是針對(duì)同一個(gè)行政相對(duì)人,若不是同一個(gè)行政相對(duì)人，就不存在著合并處罰的問題。
2、必須存在兩種以上(兩種)違法行為。存在兩種以上違法行為,這是合并處罰的前提條件，若不存在兩種以上違法行為，則談不上合并處罰。
3、必須在一定的行政法律關(guān)系中，比如行政相對(duì)人既有違反《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》的行為，又有違反《刑法》的行為，那么，市監(jiān)部門不能對(duì)違反行政相對(duì)人《刑法》的行為合并處罰。
4、必須由有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，比如A企業(yè)同時(shí)存在無證生產(chǎn)、假冒廠名以及偷稅漏稅的違法行為，那么市監(jiān)部門只能僅對(duì)無證生產(chǎn)和假冒廠名合并處罰，而不能對(duì)偷稅漏稅行為也合并處罰，應(yīng)交由稅務(wù)部門處理。
綜上所述，我國(guó)行政處罰合并執(zhí)行條款并沒有對(duì)此比較非常明確的規(guī)定。只不過在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中的某些案例運(yùn)用到過類似于合并執(zhí)行的處罰方式，因?yàn)楹苡锌赡苄姓幜P的相對(duì)人的違法行為不止一種，而且在行政處罰當(dāng)中能夠?qū)Ξ?dāng)事人合并執(zhí)行的情況，必須要滿足一定的條件。
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