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第五屆全國行政審判優(yōu)秀業(yè)務成果
案例類一等獎推送 

浙江省海寧市人民法院   汪永清

原告：趙熠晟。

被告：海寧市教育局。

海寧市人民法院經審理查明：2015年2、3月份，原告之父趙剛向海寧市行知小學提出轉學申請，海寧市行知小學以原告方未能提供其就讀過五年級的證明材料為由，不予準許原告的轉學申請。2015年3月初，原告之父趙剛多次向被告海寧市教育局反映上述情況，并要求辦理轉學手續(xù)，被告經核查認為海寧市行知小學的做法符合相關轉學政策，口頭告知原告之父，因原告未能提供轉出學校同意轉學的證明及原就讀年級的證明等證明材料，故不予為原告辦理轉學手續(xù)。2015年3月12日，原告之父向海寧市信訪局信訪，同年3月15日，海寧市教育局作出了信訪事項處理意見書，載明：申請轉學的學生家長需要向學校提供如下材料：轉學證明、學生成長記錄本、學生基本信息表等材料，只要符合條件，學?？隙〞邮盏?。現在你沒有提供相關證明材料，所以學校目前不能接收你孩子轉學。今后只要你提供了相關證明材料，學校會同意你孩子轉學的。后原告之父不服海寧市教育局信訪事項處理意見書，向海寧市人民政府申請復查，海寧市人民政府經復查后于2015年4月14日作出關于趙剛信訪事項復查意見書，決定維持海寧市教育局信訪事項處理意見書。原告之父又不服海寧市人民政府關于趙剛信訪事項復查意見書，向嘉興市人民政府申請復核，嘉興市人民政府信訪事項復核小組于2015年6月4日作出關于趙剛信訪事項復核意見書，決定維持海寧市人民政府關于趙剛信訪事項復查意見書。原告仍不服，于2015年11月17日向本院提起行政訴訟。

另查，原告現就讀于安徽省亳州師專附屬小學北校小學六年級（7）班。

原告向海寧市人民法院起訴，請求判令：一、被告同意原告轉學；二、被告支付原告精神損失費10000元。

海寧市人民法院經審理認為：根據《中華人民共和國義務教育法》第七條之規(guī)定：縣級以上人民政府教育行政部門具體負責義務教育實施工作，并依據教育部《中小學生學籍管理辦法》第三條第五款之規(guī)定：縣級教育行政部門具體負責本行政區(qū)域內學校的學生學籍管理工作；應用電子學籍系統(tǒng)進行相應管理；督促學校做好學生學籍的日常管理工作。海寧市教育局作為縣級以上人民政府教育行政部門，具體保障適齡兒童和少年接受義務教育、合理安排符合轉學條件的學生就學的行政職責，被告行政主體適格。根據《浙江省義務教育階段學生學籍管理辦法》第二十二條規(guī)定：學生轉學，在符合當地相關政策的前提下，由學生及其監(jiān)護人向轉入學校提出申請，經轉入和轉出學校同意，并報雙方主管教育行政部門批準，可以轉學。從該規(guī)定可以看出：1、學生轉學需要符合當地政策；2、學生轉學應當向轉入學校提出申請；3、該規(guī)定并未明確學生轉學是需要轉入學校先同意還是轉出學校先同意，轉出學校是否同意轉學并非轉入學校同意學生轉學的前提條件。因此，在海寧市教育局認可原告符合海寧市的轉學政策，且原告提供了基本的身份信息及就讀信息的情形下，海寧市教育局以原告未能提交轉出學校同意轉學的證明等證明材料為由，不予準許原告的轉學申請的行政行為沒有法律依據。《浙江省義務教育階段學生學籍管理辦法》第二十三條規(guī)定，畢業(yè)班學生一般不予轉學。原告目前就讀于安徽省亳州師專附屬小學北校小學六年級（7）班，系畢業(yè)班學生。原告請求判令海寧市教育局同意其轉學所依據的事實已經發(fā)生變更，判決海寧市教育局履行法定職責已經沒有實際意義，故應當確認海寧市教育局不為原告辦理轉學手續(xù)的行政行為違法。受害人提起行政賠償訴訟要求賠償精神損失，必須屬于違法行政行為侵害公民人身權并造成嚴重后果的情形。本案中，原告因海寧市教育局拒絕其轉學的違法行為要求賠償精神損失費10000元，而該違法行為并未直接侵害原告的人身權并造成嚴重后果，故該請求沒有法律依據，不予支持。據此判決：一、確認海寧市教育局不予為趙熠晟辦理轉學手續(xù)的行政行為違法；二、駁回趙熠晟的其余訴訟請求。

一審宣判后，趙熠晟不服，向嘉興市中級人民法院提起上訴。

趙熠晟上訴稱：一、一審判決被上訴人不予為上訴人辦理轉學手續(xù)違法正確，既然被上訴人不予辦理轉學手續(xù)違法，那應判令被上訴人立即同意上訴人轉學并辦理轉學手續(xù)，還應承擔精神損害賠償。因早在2015年，趙熠晟就讀五年級時，上訴人已向被上訴人提出轉學申請，至今未轉成，是被上訴人違法造成，所以被上訴人應對自己的過錯進行補救，并賠償精神損失，盡快安排入學、轉學等。故請求：一、撤銷原判第二項，依法改判；二、判令被上訴人采取措施防止上訴人繼續(xù)輟學、損失擴大，幫助上訴人解決接受義務教育的困難，立即無條件安排入學，同意上訴人轉學并辦理轉學手續(xù)；三、判令被上訴人支付上訴人精神損失費10000元。

海寧市教育局二審中答辯稱：一審判決對責任主體認定錯誤，因為辦理轉學手續(xù)不是教育局的職責，而是家長或者監(jiān)護人和學校的職責，根據《浙江省義務教育階段學籍管理辦法》第二十二條的規(guī)定，轉學首先應由家長或監(jiān)護人向轉入、轉出學校申請，經轉入、轉出學校同意，報雙方教育部門備案，上訴人的轉學在經轉入、轉出學校同意這步還未完成，雙方教育部門肯定無法先做決定，這明顯是職責不明。被上訴人沒有上訴，只是基于減少訴累的考慮。上訴人的上訴理由明顯缺乏事實和法律依據，請求駁回上訴，維持原判。

嘉興市中級人民法院經審理認為：《浙江省義務教育階段學生學籍管理辦法》第二十二條規(guī)定：學生轉學，在符合當地相關政策的前提下，由學生及其監(jiān)護人向轉入學校提出申請，經轉入和轉出學校同意，并報雙方主管教育行政部門批準，可以轉學。《浙江省義務教育條例》第十二條規(guī)定：持有本省居住證的人員，與其同住的子女需要在居住地接受義務教育，符合省人民政府規(guī)定條件的，可以憑居住證到居住地所在縣級人民政府教育主管部門申請就讀；縣級人民政府教育主管部門應當按照規(guī)定予以保障。上述兩條規(guī)定是異地生申請在本地就讀的兩種不同方式。《浙江省義務教育階段學生學籍管理辦法》第二十二條的規(guī)定是由申請人向轉入學校提出申請，并經學校同意后報主管教育行政部門批準。本案中，上訴人向轉入學校提出轉學申請，但未獲得學校同意，尚未進入報主管教育行政部門批準的階段。上訴人法定代理人系因對轉入學校拒絕上訴人轉學申請不服，通過信訪途徑向教育主管部門反映上述情況并要求該學校接收上訴人入學，海寧市教育局基于《信訪條例》的規(guī)定對上訴人法定代理人的投訴進行了答復。《浙江省義務教育條例》第十二條的規(guī)定是申請人向教育主管部門提出就讀申請，教育主管部門應當按規(guī)定在其所轄范圍內保障其就讀，而本案上訴人未向海寧市教育局提出申請要求其按規(guī)定在所轄范圍內的學校安排就讀。因此，上訴人起訴要求海寧市教育局同意并辦理轉學手續(xù)無事實根據，不符合起訴條件，應駁回上訴人的起訴。一審法院未區(qū)分海寧市教育局作為教育主管部門應履行的法定職責和作為教育主管部門對所轄學校的監(jiān)督管理職責的不同性質，而導致審理方向錯誤，依法應予撤銷。據此裁定：一、撤銷海寧市人民法院（2015）嘉海行初字第27號行政判決；二、駁回趙熠晟的起訴。

本案涉及行政主體法定職責的界定及其不履行法定職責的構成兩個問題，正是基于對這兩個問題的不同理解，一、二審法院對本案作出了截然不同的裁判。為辨析兩審法院裁判正確與否，并為今后類似案件的審理提供借鑒，筆者作以下幾個方面的評析：

一、法定職責之界定

近年來，以行政主體不作為為由起訴至法院的行政案件日益增多。審查該類案件，首先要審查行政主體是否存在與不作為相對應的作為的法定職責，那么對“法定職責”的界定自然也就成了迫切要解決的理論問題。筆者認為，行政訴訟法上所指的法定職責應同時具備以下幾個方面的含義：

（一）“法定職責”是指法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件明確規(guī)定的行政主體所負有的職責。如果沒有相應的職責依據，就不能認定某項職責是“法定職責”。有學者認為，“法定職責”中的“法定”僅限于法律、法規(guī)規(guī)定。筆者認為，對“法定”兩字宜作廣義解釋，即不僅包括法律、法規(guī)規(guī)定，還應該包括規(guī)章及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，甚至包括行政主體向社會公開的行政承諾所確定的職責，當然違法的行政承諾除外。對“法定職責”作這樣的解釋，既有利于保護公民、法人或其他組織的合法權益，也有利于促進行政機關依法行政。

（二）“法定職責”必須是由行政主體負有直接履行義務的職責。行政主體的法定職責從廣義上而言，既包括本機關應直接履行的職責，也包括對所屬部門及下級機關具體工作的領導及監(jiān)管等宏觀上的行政管理職責，后者職責不直接調整行政相對人的實體權利義務，該職責未履行時，行政主體承擔的是一種領導責任（政治責任），而非法律責任。因此，行政訴訟法中所指的法定職責并不包括行政主體宏觀上的行政管理職責。本案中，根據《浙江省義務教育階段學生學籍管理辦法》第二十二條之規(guī)定，學生轉學流程包括申請、學校同意及向主管教育部門報批三個環(huán)節(jié)，只有學校同意學生轉學申請后，才能進入報教育主管部門批準這一環(huán)節(jié)，因此是否同意轉學是學校的職責范疇，而非教育主管部門的法定職責，教育主管部門的法定職責是對學校同意學生轉學的報請進行審批。本案中，趙熠晟向海寧市行知小學提出轉學申請后，并未獲同意，尚未進入報海寧市教育局批準階段，故其要求海寧市教育局履行不屬于自身法定職責的同意并辦理轉學手續(xù)事宜的訴求，顯然缺乏事實根據。誠然，作為所轄學校海寧市行知小學的主管行政部門，海寧市教育局對學校工作具有監(jiān)管職責，若發(fā)現學校不按規(guī)定同意學生轉學，可責令學校糾正，但這是一種內部監(jiān)督糾錯行為，即內部管理行為，該行為并不具有可訴性，當事人可通過行政申訴途徑尋求救濟。

（三）“法定職責”不能僅僅是針對社會大眾的職責，還應該是針對原告的職責。不履行法定職責案件中，原告與行政主體不履行法定職責應當具有利害關系，也就是說，原告認為行政主體的不作為侵害了其合法權益，否則“法定職責”不具有可訴性。

（四）未被履行的“法定職責”應是原告曾經向負有該項法定職責的行政主體明確要求履行的“法定職責”。也就是說, 當事人在向法院起訴前曾經明確向負有“法定職責”的行政主體提出過履行法定職責的申請，而該行政主體未依法履行，否則就不可能存在不作為。當然，特殊的法定職責（指依職權履行的法定職責）并無此要求，只要法定情形出現，行政主體即負有作為義務。

二、行政主體不履行法定職責之構成

在理解了法定職責的內涵后，接下來就要審查行政主體是否存在不履行法定職責的事實，這就涉及到不履行法定職責的構成問題。筆者認為，構成不履行法定職責應從以下幾個方面認定：

(一)行政主體具有相應的法定職責。不履行法定職責案件的訴訟標的往往是行政主體的不作為，如果行政主體原本就無此法定職責，自然就不存在被訴的不作為行為，原告的訴求也就不可能得到支持。審查行政主體是否具有相應的法定職責，應當從法定職責的內涵出發(fā)，因前文已作闡述，不再贅述。

(二)行政主體履行法定職責的事由已經發(fā)生。行政主體履行法定職責分為依申請履行法定職責與依職權履行法定職責兩種類型。依申請履行法定職責的，申請人已經提出申請后，行政主體履行法定職責的事由就已成就；依職權履行法定職責的，法定情形已經出現后，就應視為行政主體履行法定職責的事由已成就。當然，在不履行法定職責行政案件中，行政主體履行法定職責的事由已發(fā)生的事實，需要原告提供證據予以證明。具體到本案，根據《浙江省義務教育條例》第十二條之規(guī)定，異地生及其監(jiān)護人向居住地縣級人民政府教育主管部門提出就讀申請后，當地教育主管部門確實負有按規(guī)定在其所轄范圍內保障其就讀（包括履行辦理轉學手續(xù)等職責）的法定職責。然教育主管部門負有的該項法定職責系依申請履行的法定職責，其履行法定職責的事由系學生及其監(jiān)護人已向其提出就讀申請，而本案中趙熠晟及其監(jiān)護人并未向海寧市教育局提出就讀申請，海寧市教育局履行法定職責的事由并未發(fā)生，故不存在不履行法定職責的事實。

（三）履職事由發(fā)生后，行政主體存在不履行、拖延履行、不完全履行或不予答復的情形。不履行指行政主體以口頭或書面形式明確表示拒絕履行，或者在規(guī)定的期限內作出了答復，但應當處理而未作出處理。拖延履行是指行政主體雖愿意履行，但事實上拖延履行。不完全履行是指行政主體對行政相對人的部分申請進行了處理，而對其他也屬于其應當履行的職責沒有處理。不予答復則是指行政主體在規(guī)定期限內未對當事人作出答復意見。不履行、拖延履行、不完全履行或不予答復是不履行法定職責的表現形式。

綜上分析，本案中趙熠晟要求海寧市教育局同意并辦理轉學手續(xù)的訴求無事實根據，不符合起訴條件，應當裁定駁回起訴，故二審裁判是正確的。