作者簡介：安永康，浙江大學(xué)光華法學(xué)院助理研究員。文章來源：《南大法學(xué)》2020年第3期。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。
行政執(zhí)法信息公開是食品安全風(fēng)險規(guī)制的一個重要工具。在信息公開途徑、時間、內(nèi)容和程序方面，現(xiàn)行法律規(guī)范都作了相關(guān)規(guī)定。政府食品監(jiān)督管理部門以此為依據(jù)，向社會公開發(fā)布有關(guān)具體食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行政執(zhí)法信息。但在實踐中，存在著信息受眾對信息的知曉度、理解度、利用度偏低，信息主體對信息公開支持度有待提升的問題。作為一種風(fēng)險規(guī)制工具，行政執(zhí)法信息公開的功能發(fā)揮，依托于各方私人主體。在制度設(shè)計上，不僅要從積極方面確保信息可及、可理解、可利用，還要從消極方面防止信息被誤解、導(dǎo)致污名化。結(jié)合我國實踐中存在的問題，行政執(zhí)法信息公開需要從途徑、時間、內(nèi)容、程序角度進(jìn)行全面優(yōu)化。
在食品行業(yè)，科技的發(fā)展不僅帶來了食品品質(zhì)與數(shù)量的提升，也對人體健康產(chǎn)生了潛在的、不確定的損害，即風(fēng)險。以保障人體健康與生命安全為目標(biāo)的食品安全規(guī)制，在很大程度上就成為風(fēng)險規(guī)制。2009年通過的《中華人民共和國食品安全法》（簡稱《食品安全法》）建立了風(fēng)險監(jiān)測與評估制度，標(biāo)志著我國食品安全規(guī)制從事后的損害補(bǔ)救，走向事前事中的風(fēng)險防控。如何有效規(guī)制食品安全風(fēng)險，便成為規(guī)制工具設(shè)計中的一個核心問題。
行政執(zhí)法信息公開，不僅有助于消費者了解食品安全相關(guān)風(fēng)險，也有利于推動社會監(jiān)督，促使食品生產(chǎn)經(jīng)營者加強(qiáng)自身活動中的風(fēng)險防控。相對于其他規(guī)制措施，信息公開具有低規(guī)制成本、低干預(yù)程度的優(yōu)勢，因此不失為一種優(yōu)選的風(fēng)險規(guī)制工具。在我國，此類信息公開活動起源于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期的企業(yè)信用體系建設(shè)，旨在強(qiáng)化社會監(jiān)督，倒逼企業(yè)守法守信。食品安全是最早開展這類活動的領(lǐng)域之一。2015年修訂后的《食品安全法》，新增了向社會公布企業(yè)食品安全信用檔案信息的要求，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，為食品安全行政執(zhí)法信息的公開，提供了統(tǒng)一的基本法律依據(jù)。
但行政執(zhí)法信息公開制度實施情況如何？有關(guān)此問題的討論尚不多見。有研究指出，政府公開行政執(zhí)法信息能夠通過信譽機(jī)制，借助市場和社會力量，形成經(jīng)濟(jì)和輿論壓力，迫使企業(yè)合法生產(chǎn)經(jīng)營。如果信息公開不當(dāng)，會給企業(yè)造成過度損失，因此這類活動應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的法律控制。但現(xiàn)有研究建立在行政執(zhí)法信息公開能夠發(fā)揮特定功能，并給被公開信息一方造成不利影響這一假設(shè)基礎(chǔ)之上。這種假設(shè)與現(xiàn)實是否相符？進(jìn)一步思考，行政執(zhí)法信息公開如何能夠發(fā)揮食品安全風(fēng)險規(guī)制的功能？如何完善現(xiàn)有制度，以更好地利用這一工具去規(guī)制食品安全風(fēng)險？這些問題都值得回應(yīng)，并需要結(jié)合實證數(shù)據(jù)進(jìn)行考察。
食品安全行政執(zhí)法信息公開的制度依據(jù)，來源于《食品安全法》《食品藥品安全監(jiān)管信息公開管理辦法》等法律規(guī)范。現(xiàn)有規(guī)則對信息公開的途徑、時間、內(nèi)容、程序等事項，作出了規(guī)定。政府食品監(jiān)督管理部門在各自管轄范圍內(nèi)，實際開展信息公開活動，但實施程度有別。
（一）信息公開的途徑
行政執(zhí)法信息公開的途徑大致分為三類。第一類為執(zhí)法部門利用政府或部門門戶網(wǎng)站、社交媒體賬號等官方途徑主動公開相關(guān)信息。現(xiàn)有部分規(guī)定要求各食品監(jiān)督管理部門加快信息化建設(shè)，通過部門網(wǎng)站公開執(zhí)法信息。第二類為食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法在相關(guān)實地場所、網(wǎng)絡(luò)平臺公布行政執(zhí)法信息，例如在餐飲服務(wù)場所的門口、大廳等顯著位置展示食品安全量化評級信息；在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營活動主頁面公示相關(guān)信息。第三類為執(zhí)法部門借助第三方媒體公開相關(guān)信息，例如食品監(jiān)督管理部門可以以報刊、廣播和電視等便于公眾知曉的方式公開行政執(zhí)法信息。
在實踐中，公布行政執(zhí)法信息不同途徑的利用情況存在差異。對官方途徑的利用程度較高。例如國家市場監(jiān)督管理總局通過門戶網(wǎng)站首頁“通報通告”欄目公開食品抽檢信息；各地食品監(jiān)督管理部門在其門戶網(wǎng)站公開本地區(qū)的行政執(zhí)法信息。上海地區(qū)還通過上海市食品安全網(wǎng)、上海市政府一網(wǎng)通辦公系統(tǒng)公示部分信息。隨著國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)以及中國市場監(jiān)管行政處罰文書網(wǎng)的運行，食品安全行政執(zhí)法信息公開平臺在國家層面逐漸走向統(tǒng)一。餐飲服務(wù)單位一般在經(jīng)營場所公示食品安全量化評級信息，但在網(wǎng)絡(luò)外賣等平臺上的公示情況尚待加強(qiáng)。食品監(jiān)督管理部門對第三類途徑的利用也有限，這主要是由于絕大部分行政執(zhí)法信息的新聞價值較低，媒體很少報道。
（二）信息公開的時間
信息公開時間包括時限與期限兩個方面。時限指向的是時間點，即何時公開發(fā)布行政執(zhí)法消息；期限明確的是時長區(qū)間，即行政執(zhí)法信息的公開狀態(tài)應(yīng)當(dāng)維持多久。就時限而言，《食品安全法》要求信息公布要“及時”（第118條）。具體的法定要求為自信息形成或變更之日起20個工作日內(nèi)，下位法進(jìn)一步要求自行政決定送達(dá)之日起7個工作日內(nèi)予以公開，特殊情況下可以延長至20個工作日；餐飲服務(wù)食品安全量化評級（以下簡稱餐飲評級）信息公布時限為15個工作日。關(guān)于信息公開期限，部分規(guī)范性文件規(guī)定不存在有效期的信息，例如行政處罰，公開時限一般為5年；存在有效期的信息，例如行政許可，公開時限同有效期。
在實踐中，信息公開不夠及時的問題較多。一是雖然信息公開途徑很多，但除食品監(jiān)督管理部門門戶網(wǎng)站更新相對較快之外，其他系統(tǒng)普遍存在更新慢的問題。例如，截至2020年4月30日，中國市場監(jiān)管行政處罰文書網(wǎng)收錄的、處罰日期為2020年的食品安全行政處罰決定書不足1000份，最新日期為2020年3月26日。二是行政執(zhí)法需要的流程導(dǎo)致在信息公開之時就已經(jīng)存在信息陳舊的問題。例如有政府監(jiān)管人員指出，抽檢結(jié)果信息的公開存在時效性與準(zhǔn)確性的矛盾，從抽樣到最終確定檢測結(jié)果之間常常有一兩個月的時間差，這導(dǎo)致公開發(fā)布的抽檢結(jié)果已經(jīng)難以反映有價值的信息。有關(guān)公開時限，目前除行政處罰信息外，國家層面上并無統(tǒng)一規(guī)定；并且在同一大類信息公開中，例如行政處罰信息，現(xiàn)有制度與實踐采取統(tǒng)一做法，即未進(jìn)行細(xì)化分類處理。有政府監(jiān)管人員認(rèn)為，這對于一些屬于“無心之失”的當(dāng)事人而言，有失公平。
（三）信息公開的內(nèi)容
目前公開的食品安全行政執(zhí)法信息主要包括四類。第一類為行政許可類信息，包括許可的取得、變更、延續(xù)等。第二類為監(jiān)督檢查類信息，包括日常監(jiān)督檢查結(jié)果、抽檢結(jié)果、餐飲評級信息。第三類為行政處罰類信息，主要是適用一般程序作出的食品安全行政處罰決定書，包括被處罰者的身份信息、違法事實、行政處罰種類和依據(jù)等。第四類為特殊名單類信息，2019年修訂的《食品安全法實施條例》新增嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營者黑名單制度（第66條），上海地區(qū)實施重點監(jiān)管名單制度則已有十余年。
在實踐中，除第四類信息外，前三類信息均比較常見，但具體實施情況也反映出諸多問題。一是公開的信息種類不周延。例如，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示行政許可類和行政處罰類信息，雖然有監(jiān)督檢查信息欄目，但很少公布具體信息；上海市食品安全網(wǎng)公示重點監(jiān)管名單、食品質(zhì)量抽檢信息、食品行政處罰公告送達(dá)信息，但最近一兩年未見更新；上海市市場監(jiān)督管理局網(wǎng)站公開抽檢結(jié)果與餐飲評級信息、行政處罰類信息等，但同時餐飲評級信息還可見于餐飲單位實地場所、網(wǎng)絡(luò)平臺以及上海市一網(wǎng)通辦系統(tǒng)。由此可見，在信息公開途徑多樣化的同時，各個途徑所公開信息的范圍存在分離、交叉、空白等問題。
二是各類信息中，除餐飲評級信息外，其他類信息內(nèi)容比較繁雜，且缺乏食品安全風(fēng)險相關(guān)說明。例如國家市場監(jiān)督管理總局在公布抽檢結(jié)果時，雖然對食品不合格問題作了分類歸納，但僅列出了被抽檢單位、不合格項目、監(jiān)管部門已采取措施等信息，并未說明不合格問題存在何種食品安全風(fēng)險、對消費者人體健康存在哪些潛在危害等。行政處罰信息更為龐雜，尤其是隨著監(jiān)管部門調(diào)整與新公示系統(tǒng)的運行，行政處罰決定書在逐漸實現(xiàn)完整上網(wǎng)。但問題在于除專業(yè)的決定書外，并無其他解讀信息。而且除中國市場監(jiān)管行政處罰文書網(wǎng)外，其他系統(tǒng)并未分領(lǐng)域進(jìn)行公示，加大了信息查閱難度。
需要指出的是，許可類信息主要與生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)相關(guān)，并不會動態(tài)反映生產(chǎn)經(jīng)營過程中的食品安全風(fēng)險；特殊名單類制度雖然有規(guī)范依據(jù)，但實踐中并不常見。因此在本文以下討論中，不再涉及這兩類信息，而是以抽檢結(jié)果、餐飲評級、行政處罰三種信息為考察范圍。
（四）信息公開的程序
程序性規(guī)定可以分為事前、事中、事后三個階段。事前程序主要為信息公開前的告知，以確保信息準(zhǔn)確，并保護(hù)當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)。目前上海市有相關(guān)法定要求，但國家層面未見統(tǒng)一規(guī)定。事中程序主要為信息變更或更新，即在信息不準(zhǔn)確、未及時更新或行政決定被變更等情況下，食品監(jiān)督管理部門依申請或主動進(jìn)行變更或更新。事后程序是指在信息公開達(dá)到期限要求后的處置。由于現(xiàn)行規(guī)定對大部分信息并未設(shè)定公開期限要求，所以事后程序規(guī)定也不多見。僅對于行政處罰信息的公開，現(xiàn)有規(guī)范要求自屆滿之日起20個工作日內(nèi)將已公開的信息撤除。
有關(guān)程序性事項，現(xiàn)有信息公開實踐尚未表現(xiàn)出明顯問題。例如，檢索現(xiàn)有的行政處罰決定文書可以發(fā)現(xiàn)，其中均會載明“將依法向社會公示本行政處罰決定信息”字樣。因此，在行政處罰決定書送達(dá)之時，食品監(jiān)督管理部門即履行了事先告知程序。在事后程序中，值得商榷的是，結(jié)合信息公開期限進(jìn)行思考，除行政處罰信息外，其他行政執(zhí)法信息是否也應(yīng)當(dāng)一定期限后不再公開？是否應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形，設(shè)定差異化的期限限制？這并非單純的法律問題，而是要結(jié)合實踐中的諸多方面進(jìn)行綜合分析。
食品安全行政執(zhí)法信息公開的功能在于促進(jìn)社會公眾了解食品安全風(fēng)險，強(qiáng)化市場與社會監(jiān)督，倒逼企業(yè)守法合規(guī)。但實際效果如何？本部分以相關(guān)實踐開始較早的上海市為例，以普通消費者與食品行業(yè)從業(yè)人員為調(diào)查對象，必要時以政府監(jiān)管人員的反饋為輔助，對實際效果進(jìn)行評估。
（一） 知曉度較低
根據(jù)圖1和圖2，各類食品安全行政執(zhí)法信息的知曉度仍有很大的提升空間。從消費者角度來看，有超過三分之一的受訪者未曾見過餐飲評級信息；而抽檢結(jié)果信息和行政處罰信息的知曉度更低，有約三分之二的受訪者表示未曾見過。從食品行業(yè)從業(yè)人員角度來看，餐飲評級信息在本行業(yè)從業(yè)人員受訪者中知曉度相對較高（接近80%），抽檢結(jié)果信息與行政處罰信息知曉度偏低（不足70%）。相較于普通消費者，食品行業(yè)從業(yè)人員對行政執(zhí)法信息的知曉程度更高。但是總體而言，各類信息的知曉度仍有大幅提升空間。
關(guān)于為什么有些受訪者“聽說過，但沒見過”各類信息，如表1和表2所示，絕大部分受訪消費者表示，“不知道去哪里找”是原因所在；對于食品行業(yè)從業(yè)人員受訪者而言，“沒興趣找”各類信息是主要原因，但表示“不知去哪里找”的受訪者所占比例也并不低。這意味著，很大程度上，在信息獲取途徑方面存在障礙。
（二）理解度仍有提升空間
圖3與圖4顯示的是見過各類信息的受訪者對這些信息理解難易程度的評分。最低分為1分，代表非常難理解；最高分為5分，代表非常容易理解。根據(jù)受訪者的反饋，各類信息對于普通消費者而言，相對更難理解；而食品行業(yè)從業(yè)人員在有專業(yè)背景的情況下，相對容易理解這些信息。但總體而言，這三類信息在可理解性方面，仍有提升空間。
（三）利用度偏低
圖5和圖6顯示的是各類信息公開對于普通消費者的消費選擇以及食品生產(chǎn)經(jīng)營者的守法行為的影響程度。評分越高代表影響程度越高，即信息利用度越高。相對而言，三類信息對于消費者受訪群體的影響較大；而食品行業(yè)從業(yè)人員受訪者認(rèn)為，信息公開對其所在企業(yè)的守法行為影響較小。
政府監(jiān)管人員也表示，就餐飲評級信息而言，很多消費者并不關(guān)心，對他們來說更重要的是口味、價格、習(xí)慣等。對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者，行政執(zhí)法信息公開有時會對有上市或項目投標(biāo)需求的大型企業(yè)有影響，但對于中小企業(yè)基本沒有影響。總體而言，行政執(zhí)法信息的實際運用程度并不高，除政府部門依法在招標(biāo)過程中利用外，私人企業(yè)以及社會公眾等其他主體很少會積極使用此類信息。
（四）支持度有待提升
被公開信息者（以下簡稱信息主體）對行政執(zhí)法信息公開的支持程度，對于信息公開的工具作用的實際發(fā)揮，有著至關(guān)重要的影響。例如，英國食品標(biāo)準(zhǔn)局曾于2011至2014年實施一項名為“Causefor Concern”的項目，該項目將存在嚴(yán)重違法行為的企業(yè)列入名單，并通過報紙等媒體，向社會公開這些企業(yè)的具體名稱、地址等信息。但實施不久，該項目就遭到了食品行業(yè)的集體反對，最終食品標(biāo)準(zhǔn)局不得不終止該項目。我國食品行業(yè)從業(yè)人員中，見過前述三類信息的受訪者，對于各類信息公開的支持度平均值為：餐飲評級信息：4.46分；抽檢結(jié)果信息：4.39分；行政處罰信息：4.33分（滿分為5分）。上海地區(qū)部分政府監(jiān)管人員受訪者表示，食品生產(chǎn)經(jīng)營者尤其不希望政府公開行政處罰、抽檢不合格等負(fù)面信息。原因包括但不限于，很多企業(yè)違法并非出于惡意，負(fù)面信息公開有損企業(yè)聲譽，會造成過度損害。
信息透明與公開堪稱政策工具中的“瑞士軍刀”，已經(jīng)成為解決諸多問題的不二選擇。既然將行政執(zhí)法信息公開作為一種風(fēng)險規(guī)制工具，那么如何進(jìn)行制度設(shè)計，才能更好地利用這一工具？這就有必要借助現(xiàn)有規(guī)制研究，全面了解信息公開規(guī)制風(fēng)險的作用機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，可以參考其他學(xué)科有關(guān)信息傳播的研究，有針對性地思考制度設(shè)計。
（一）信息公開如何規(guī)制風(fēng)險？
1. 風(fēng)險共擔(dān)的前提：保障公眾知情權(quán)
風(fēng)險共擔(dān)是風(fēng)險社會的一個特征。風(fēng)險不能完全消失為零，而只能被控制在可接受范圍內(nèi)。至于何謂可接受范圍，除科學(xué)性判斷外，還受到個人主觀認(rèn)識的影響。因此，在風(fēng)險規(guī)制中，政府利用公權(quán)力，綜合社會整體情況，實施一定程度的風(fēng)險控制；除此之外，就需要各個利益相關(guān)者，尤其是最終消費者，結(jié)合自身情況自行判斷，是否以及在多大程度上愿意承擔(dān)部分風(fēng)險。
但此前提是共擔(dān)風(fēng)險者充分知情。在利益相關(guān)者充分了解特定產(chǎn)品或服務(wù)所存在的風(fēng)險時，才有可能做出合理選擇。例如已經(jīng)在多國適用的餐飲食品安全等級制度，即是知情前提下共擔(dān)風(fēng)險的一種體現(xiàn)。通過對餐飲單位食品安全狀況進(jìn)行評級，并公開發(fā)布結(jié)果，解決消費者與服務(wù)提供者之間的信息不對稱問題，使得消費者能夠在自己認(rèn)為可承受的風(fēng)險范圍內(nèi)，進(jìn)行理性選擇，尊重與促進(jìn)消費者“主權(quán)”。
2. 社會共治的“引線”：催化第三方行動
風(fēng)險需要共治，而信息公開扮演著催化劑作用。在風(fēng)險社會中，規(guī)制決策與執(zhí)法往往面臨著不確定性。政府能力的有限，連同社會分工的影響，就為其他主體留下了發(fā)揮規(guī)制作用的空間。而行政執(zhí)法信息公開就成為各主體形成共治格局的催化劑。例如，市場供應(yīng)鏈中的生意伙伴、投資商、金融信貸機(jī)構(gòu)等，都有可能因為企業(yè)存在違法行為，而減少甚至終止與該企業(yè)合作。對于直接與最終消費者交易的企業(yè)，消費者“用腳投票”，通過市場機(jī)制為有不良記錄的企業(yè)制造市場壓力。違法行為信息的公開，還有可能讓信息主體的合作方、相關(guān)負(fù)責(zé)人的親友鄰里等，形成對信息主體的消極印象，從而給其造成輿論壓力。
3. 聲譽機(jī)制的“基石”：倒逼信息主體守法
行政執(zhí)法信息公開與信息主體的聲譽緊密相關(guān)。聲譽被視為一個企業(yè)最重要的無形資產(chǎn)。良好的聲譽意味著有形的經(jīng)濟(jì)利益，也意味著無形的社會尊重與地位。若聲譽出現(xiàn)污點，隨之而來的可能是經(jīng)濟(jì)上的損失，也有可能是威信的喪失。而有些情況下，后者的喪失甚至?xí)π畔⒅黧w產(chǎn)生比經(jīng)濟(jì)損失更強(qiáng)的震懾力。信息是聲譽形成的基礎(chǔ)，對于作為信息主體的被規(guī)制者而言，行政執(zhí)法信息能夠反映出其在生產(chǎn)經(jīng)營方面的守法或違法情況，從而在信息接收者（以下簡稱信息受眾）之中形成積極或消極的聲譽。
政府規(guī)制信息正是通過聲譽這一橋梁，對信息主體產(chǎn)生影響。這與第三方行動密不可分。但由于第三方主體與信息主體這兩個角度的著眼點不同，在制度設(shè)計時需要考慮的因素也有差異。因此，有必要將這兩者區(qū)分對待。在信息公開傳達(dá)出的聲譽基礎(chǔ)之上，第三方主體通過市場交易活動或者日常人際交往，給信息主體造成物質(zhì)或非物質(zhì)方面的壓力，從而刺激信息主體糾正不當(dāng)行為、自覺守法合規(guī)。這與信息主體對自身聲譽的重視程度相關(guān)，取決于信息主體是否以及在何種程度上，能夠作出信息公開這一工具所預(yù)期的反應(yīng)。
4. 規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的“示范”：促進(jìn)知法而守法
行政執(zhí)法信息公開還有助于明確規(guī)制要求與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。有實證研究指出，政府規(guī)制者公開具體執(zhí)法結(jié)果，有助于其他被規(guī)制者更好地了解相關(guān)規(guī)制要求。尤其是在風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域，存在諸多不確定性的情況下，法律規(guī)定與規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)難免出現(xiàn)比較原則或模糊的情況。具體執(zhí)法結(jié)果的公開，能夠為其他被規(guī)制者提供規(guī)則參考，因此有助于被規(guī)制者更好地遵守規(guī)制要求。甚至有些情況下，負(fù)面信息公開給信息主體造成消極影響的同時，也會給其他被規(guī)制者造成壓力，形成一般性震懾，刺激其知法守法。
（二）需要何種制度設(shè)計？
由上述分析可知，信息公開的作用機(jī)制以私人主體的認(rèn)知與行為為基礎(chǔ)，政府部門難以控制實際效果。在一些情況下有可能不會產(chǎn)生任何影響，而在另一些情況下可能給信息主體乃至整個行業(yè)造成過度損害。良好的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)避免這兩類問題的發(fā)生，不僅需要積極的制度設(shè)計，以觸發(fā)信息公開的作用機(jī)制；還需要消極的制度設(shè)計，以防止作用機(jī)制發(fā)生偏差或異化。
1. 積極的信息公開要求
綜合多學(xué)科研究成果可以發(fā)現(xiàn)，從信息公開到最終行為調(diào)整，有賴于信息受眾能夠接收到相關(guān)信息，并能準(zhǔn)確理解其意思，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)調(diào)整自身行為；在此作用下，信息主體能夠做出預(yù)期的行為反應(yīng)。從信息公開角度思考，就要求信息可及、可理解、可利用。
首先，應(yīng)當(dāng)確保信息可及。信息受眾及時收到相關(guān)信息，是信息公開發(fā)揮作用的基本前提。這要求行政執(zhí)法信息公開措施自身首先要透明。意即，信息受眾能夠知曉并獲取相關(guān)信息。信息可及性主要受到兩個因素的影響：一是信息公開的途徑，二是信息公開的時間。公開途徑?jīng)Q定著信息受眾搜尋信息的難易程度；公開時間意味著信息的新舊程度。獲取信息的途徑越簡單、公開越及時、信息越新近，信息可及性越高。另外公開時間也在很大程度上影響著信息的利用價值，并最終對信息受眾的行為選擇產(chǎn)生影響。后文有關(guān)信息利用部分將作進(jìn)一步討論。
其次，應(yīng)當(dāng)確保信息可理解。信息受眾準(zhǔn)確理解信息是連接信息公開與信息利用的中間橋梁。信息可理解，意味著信息受眾能夠準(zhǔn)確理解信息所傳達(dá)的意思。對于信息受眾而言，其越容易理解相關(guān)信息，就越容易認(rèn)可信息的可靠性，就越傾向于以此信息為基礎(chǔ)去采取行動。信息呈現(xiàn)的內(nèi)容、形式以及語詞選擇，是影響信息可理解性的三個關(guān)鍵。其一，信息內(nèi)容與信息量、詳細(xì)程度相關(guān)。在內(nèi)容上，信息量越大、細(xì)節(jié)越多，信息受眾就越容易忽視其中的重點，難以理解信息公開者想要傳達(dá)的意思。其二，信息形式是指信息公開的外觀狀態(tài)。相比于信息內(nèi)容，很多時候信息以何種形式呈現(xiàn)，對信息受眾對該信息的理解影響更大。一般而言，以圖片輔助展示更有助于信息受眾理解其中的關(guān)鍵點。社會心理學(xué)研究甚至將影響理解的因素精細(xì)到文字顏色、字詞選擇、字體風(fēng)格等等。其三，語詞選擇指向信息的專業(yè)化程度，即信息是否通俗易懂。如果政府規(guī)制機(jī)構(gòu)只是提供了大量原始信息，例如詳細(xì)的產(chǎn)品抽檢結(jié)果、行政處罰決定書，而未附加任何解讀，對于普通信息受眾而言，這類信息可能就無法理解。因此，從工具角度思考行政執(zhí)法信息公開，應(yīng)當(dāng)考慮如何降低信息對信息受眾理解能力的要求。
第三，需要確保信息可利用。意即，信息受眾將信息用作自身行為選擇的基礎(chǔ)；并且理想狀態(tài)下，能夠按照信息公開這一工具既定的功能預(yù)期來做出行為選擇。信息與各方主體權(quán)益之間的關(guān)聯(lián)是促進(jìn)信息利用的關(guān)鍵。面對任何風(fēng)險或違法行為，普通人的自然反應(yīng)一般是漠視。只有當(dāng)其能感受到此風(fēng)險或違法行為危及自身權(quán)益，才會予以關(guān)注并將其作為行動基礎(chǔ)。同理，就行政執(zhí)法信息公開這一工具而言，信息主體以及信息受眾在多大程度上能感受到信息公開與自身權(quán)益的關(guān)聯(lián)，是推動信息利用的關(guān)鍵。另外如前文所言，信息的新舊程度也會影響信息自身的可利用價值。
2. 消極的信息公開要求
信息公開規(guī)制風(fēng)險的作用機(jī)制，在兩類情況下會偏離預(yù)期：信息自身不準(zhǔn)確或者未被準(zhǔn)確理解、信息傳播過程中過度強(qiáng)調(diào)信息主體的負(fù)面性而與風(fēng)險程度不成比例。消極的信息公開制度設(shè)計即降低上述兩類問題發(fā)生的可能性。
首先，要防止或降低信息不準(zhǔn)確、被誤解的可能性。保護(hù)信息主體的合法權(quán)益首先需要關(guān)注信息自身的準(zhǔn)確度，并能被信息受眾準(zhǔn)確理解。信息準(zhǔn)確度涉及信息的外在狀態(tài)，要求公開的信息與信息主體的實際情況相符合，否則難免會影響信息主體的權(quán)益，尤其是在負(fù)面信息不準(zhǔn)確的情況下。這種情況一般比較容易發(fā)現(xiàn)，也相對容易控制，例如可以事先告知信息主體并與其進(jìn)行確認(rèn)。
防止信息被誤解這種情況較為復(fù)雜。風(fēng)險信息本身很容易被非專業(yè)的信息受眾誤解。食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)中的有害物質(zhì)排放、化學(xué)品安全等問題，往往涉及以科學(xué)知識為基礎(chǔ)的專業(yè)判斷。普通社會公眾極易誤解或誤判其中的風(fēng)險所在。新聞媒體的報道，會進(jìn)一步放大誤解的可能性。這是因為，新聞媒體的特質(zhì)是追求關(guān)注度。受這種動機(jī)影響，媒體記者更傾向于報道負(fù)面信息，并刻意選擇那些更有沖擊力的部分，甚至拋開科學(xué)事實而主觀夸大一些負(fù)面影響。例如，在同時出現(xiàn)產(chǎn)品檢測結(jié)果不合格的情況下，相對于不知名的小企業(yè)，知名大企業(yè)更容易受到媒體關(guān)注。這類情況下，普通信息受眾很可能會做出過度反應(yīng)，導(dǎo)致信息主體的權(quán)益過度受損。
其次，要防止在信息傳播過程中過分關(guān)注信息主體而輕視甚至忽視其他信息。尤其是在公開負(fù)面信息的情況下，防止信息主體被污名化。聲譽是信息公開發(fā)揮作用機(jī)制的重要媒介，本身就暗含著污名化。意即，當(dāng)某個信息主體被公開負(fù)面信息后，其與這種負(fù)面信息之間產(chǎn)生了難以消除的關(guān)聯(lián)，又稱“標(biāo)簽”效應(yīng)。負(fù)面信息更容易被記住和憶起，因此一旦這種關(guān)聯(lián)形成，信息主體的聲譽將會遭受難以彌補(bǔ)的損害。例如十多年前“冠生園陳餡月餅”事件就給“冠生園”品牌造成了毀滅性的打擊。在規(guī)制過程中，污名化不僅過度損害信息主體的權(quán)益，也很容易導(dǎo)致包括信息主體在內(nèi)的被規(guī)制者產(chǎn)生抵觸心理，削弱規(guī)制效果。
信息在內(nèi)容、形式、語言等上的差異，往往與是否會導(dǎo)致污名化存在密切關(guān)聯(lián)。當(dāng)信息公開屬于一種批量操作，即大量信息主體同時被公布時，相比僅公開個別企業(yè)，污名化的可能性要低。如果單純只公布負(fù)面結(jié)果，而不公開積極信息，例如信息主體采取的補(bǔ)救措施等，則污名化效果會更強(qiáng)。如果信息公開的語境是消極否定的，例如“黑名單”的發(fā)布，要比客觀公布違法事實更有可能導(dǎo)致污名化。
反思我國實踐中存在的諸多問題，都可以通過此種工具視角下的分析進(jìn)行解釋與應(yīng)對。例如信息知曉度問題與信息可得性存在對應(yīng)關(guān)系，理解度問題與信息可理解性相關(guān)，利用度問題即體現(xiàn)在信息可利用性，而受支持度問題不僅與信息公開的預(yù)期功能有關(guān)，也受信息公開作用機(jī)制異化的影響。因此，我國行政執(zhí)法信息公開制度的進(jìn)一步設(shè)計與完善，需要從此風(fēng)險規(guī)制工具視角切入，以此部分的分析為參照。
食品安全行政執(zhí)法信息公開制度需要在信息公開途徑、時間、內(nèi)容以及程序方面進(jìn)行優(yōu)化，方能提升信息的可得、可理解和可利用性，解決實踐中存在的問題，真正成為一種風(fēng)險規(guī)制工具。
（一）合理選擇公開途徑
信息公開途徑是影響信息可得性的重要因素，能夠直接影響信息受眾對相關(guān)信息的知曉度，從基礎(chǔ)上影響信息公開作用機(jī)制的發(fā)揮。信息公開途徑的設(shè)計關(guān)鍵在于與信息受眾需求之間實現(xiàn)對接。雖然各級食品監(jiān)督管理部門格外強(qiáng)調(diào)官方信息平臺的建設(shè)，但實際上，這些平臺用戶主要是政府部門，例如在進(jìn)行招標(biāo)、評優(yōu)等過程中檢索企業(yè)信息；私人企業(yè)很少訪問這些平臺，普通社會公眾一般更不會去利用這些平臺。結(jié)合行政執(zhí)法信息知曉度的實證數(shù)據(jù)可知，信息公開途徑與信息受眾之間缺乏有效對接。
若要推動這種對接的實現(xiàn)，就需要進(jìn)一步考慮信息受眾的情況。解決這一問題的思路有二：一是擴(kuò)大對政府網(wǎng)絡(luò)平臺的宣傳，二是提高對其他途徑的利用程度，例如微信微博等社交媒體平臺、電視報紙等新聞媒體。這種宣傳的重點不在于信息細(xì)節(jié)，而在于提高行政執(zhí)法信息的“存在感”，即讓信息受眾知曉相關(guān)信息的存在，以及通過哪些途徑可以查找這些信息。正如有受訪者表示，可以通過更便于普通社會公眾使用的途徑進(jìn)行宣傳，例如電視等媒體、戶外電子屏、食品經(jīng)營場所門口處、手機(jī)短信等，以引起公眾對這些信息的注意。
（二）優(yōu)化公開時間
信息公開的時間是影響信息可得性的一個因素，也關(guān)乎信息可利用性。適當(dāng)設(shè)置公開時間，有助于輔助提升信息受眾對相關(guān)信息的知曉度與利用度。無論是信息公開的時限還是期限，都需要處理好一對關(guān)系：即信息準(zhǔn)確性與時效性。現(xiàn)有實踐中比較突出的是時效性問題，主要是信息發(fā)布不夠及時、缺少對公開期限的設(shè)置。因此，可以著重從這兩個方面對信息公開的時間進(jìn)行優(yōu)化。
首先，食品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)范設(shè)定的時限要求，及時公開行政執(zhí)法信息。一般而言，公開越及時，信息的可利用價值越高。因為信息延遲可能導(dǎo)致風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的危害，或者已不再構(gòu)成威脅，因此而失去利用價值。至于目前規(guī)范要求的7個工作日是否足夠“及時”，及其給政府部門帶來多大的工作壓力，尚需更多實證研究來考察。另外在存在多個系統(tǒng)平臺的情況下，各平臺之間信息同步至關(guān)重要，以免信息受眾對相關(guān)信息產(chǎn)生誤解。
其次，應(yīng)當(dāng)為信息公開設(shè)置期限限制。這主要出于兩方面的考慮：一是確保信息可利用性。類似于時限要求，信息的新舊往往會影響其利用價值。過于陳舊的信息并不利于信息受眾準(zhǔn)確判斷風(fēng)險。二是降低污名化效應(yīng)。僅在特定期限內(nèi)公開負(fù)面信息，有助于削減信息主體與負(fù)面信息的關(guān)聯(lián)度，減少污名化的可能性。目前部分規(guī)范要求的5年公示期限是否合理，仍有待考證。同時或許可以引入分類確定公示期限的方法，根據(jù)不同違法情形，確定不同的公示時長。這對于信息主體或許更為公平。
（三）優(yōu)化信息內(nèi)容
信息內(nèi)容與信息的可理解性直接關(guān)聯(lián)，也與信息的可利用性相關(guān)，是提升信息受眾對信息的理解度、利用度的關(guān)鍵。鑒于實踐中存在的問題，信息內(nèi)容的優(yōu)化需要從兩方面考慮：一是從信息量、呈現(xiàn)形式、語詞方面進(jìn)行優(yōu)化，使得信息更易于理解，同時降低被誤讀、導(dǎo)致污名化的空間。例如，在發(fā)布行政處罰信息時，定時對近期內(nèi)處罰的違法者、違法事實、處罰依據(jù)，用通俗的語言進(jìn)行分類歸納，并說明被處罰者事后采取的補(bǔ)救、整改措施。《食品安全法》要求公布食品安全信息要進(jìn)行必要的解釋說明，避免誤導(dǎo)消費者和社會輿論（第118條）。這不僅適用于抽檢結(jié)果信息的公開，同樣可以適用于行政處罰信息的公開。
二是突出行政執(zhí)法信息中的食品安全風(fēng)險，讓信息受眾更容易理解其與自身利益的關(guān)系，從而提升信息可利用性。例如，公布抽檢結(jié)果與行政處罰信息時，說明其中不合格項目或違法行為對食品安全與人體健康存在何種風(fēng)險。目前公開的食品安全行政執(zhí)法信息，雖然部分情況下附帶解讀，例如對抽檢不合格情況的分類歸納，但均為技術(shù)性處理；通報不合格問題、涉事生產(chǎn)經(jīng)營者、不合格項目、檢驗機(jī)構(gòu)等信息，缺失的是對食品安全風(fēng)險的解釋。或許可以參考預(yù)警交流機(jī)制中的信息發(fā)布方式，說明不合格項目或有關(guān)違法行為可能給人體健康造成何種危害。這將有助于信息受眾更好地判斷風(fēng)險，并利用這些信息做出預(yù)期行為回應(yīng)。
（四）合理設(shè)計公開程序
信息公開程序設(shè)置能夠間接影響信息的質(zhì)量，進(jìn)而影響到信息的可理解性與可利用性，是解決實踐中存在的公開信息理解度、利用度偏低等問題的另一方面對策。目前實踐中尚未表現(xiàn)出明顯問題，這或許和行政執(zhí)法信息公開的受關(guān)注度較低有關(guān)。但從風(fēng)險規(guī)制工具視角的思考，尤其是對消極性信息公開要求的討論表明，合理的程序設(shè)計能夠?qū)Υ_保信息準(zhǔn)確性、防止污名化等發(fā)揮作用。
事前、事中、事后程序設(shè)計同樣重要，應(yīng)當(dāng)在國家層面作出必要的統(tǒng)一規(guī)定。例如，事前告知、維護(hù)信息主體陳述申辯權(quán)，是最基本的正當(dāng)程序要求，也是確保信息準(zhǔn)確的重要步驟。特別是當(dāng)信息可能涉及商業(yè)秘密、個人隱私時，事前程序有利于防止不當(dāng)公開造成不必要的損害。上海市現(xiàn)有的事先告知要求宜推廣適用于全國，有必要在國家層面上通過規(guī)范予以確定。有關(guān)事中階段的信息變更，特別是在發(fā)現(xiàn)信息存在錯誤的情形中，有必要在原公開途徑與范圍內(nèi)進(jìn)行公告。而在事后階段，應(yīng)當(dāng)結(jié)合公開期限的規(guī)定，作出期滿后從公示平臺移除信息的要求。
本文對我國食品安全風(fēng)險規(guī)制過程中，行政執(zhí)法信息公開這一工具進(jìn)行了剖析。實證考察與評估結(jié)果表明，信息公開實踐與功能預(yù)期之間存在差距。為了進(jìn)一步完善，有必要從風(fēng)險規(guī)制工具視角全面剖析行政執(zhí)法信息公開。這種研究視角與發(fā)現(xiàn)有助于彌補(bǔ)現(xiàn)有研究在實證數(shù)據(jù)方面的不足，有助于理論與實踐結(jié)合，推動行政執(zhí)法信息公開制度的完善。此外，若要使信息公開更好地發(fā)揮風(fēng)險規(guī)制功能，還需要一系列配套措施或制度的支撐，包括但不限于信息所依托的行政活動自身的完善、與其他規(guī)制工具的協(xié)調(diào)。這些問題都需要更多研究來予以關(guān)注和探索。
