巴希爾·瑪祖茲著
[1]【摘要】與對公私合作伙伴關系在政治、經(jīng)濟、法律方面的理解相比，我們對公私伙伴關系的實際管理知之甚少。本文通過經(jīng)驗的方式來探討公私合作伙伴關系模式下所設計、開發(fā)、融資并經(jīng)營的各種項目。這種方式有助于我們對公私部門的各種合作形式進行統(tǒng)計、觀察、記錄、描述和分類。我們發(fā)現(xiàn)，在這些合作項目中，公部門與私部門各有不同的目標和追求，實踐中所面臨的問題、挑戰(zhàn)與危機主要同公私合作項目的四種類型（情境型、基礎型、共生型和前瞻型）相關。
【關鍵詞】公私合作伙伴關系 項目管理
對經(jīng)合組織（OECD）成員國來說，20世紀70年代是公共管理現(xiàn)代化和行政改革的關鍵時期。這一時期出現(xiàn)了一種思潮，旨在重新界定國家與行政機關的干預模式及行使權限，并啟動政府改革。由于持續(xù)的預算危機，以及強烈的社會經(jīng)濟需求，人們的關注點逐步從所有權形式（私有化及國有化）轉移到政府行為的效能與效率上來。
公私合作伙伴關系（PPP）的起源：對效率與效能的追尋
政府預算困難，以及對公共部門效率不斷擴大的追求，激起了廣泛的輿論爭論，其焦點在于討論PPP形式下公私部門合作的各種形式。由于新型組織形式的出現(xiàn)，以及政策的調整從多個層面對官僚制主導模式提出了挑戰(zhàn)，這場爭論仍然在持續(xù)擴大。
事實上，直到20世紀90年代大部分基礎設施項目仍是由公共部門設計、執(zhí)行、資助和開發(fā)的。這個模式是基于政治經(jīng)濟層面的選擇，因為在大多數(shù)OECD的成員國中，尤其是法國、魁北克、斯堪的納維亞的國家，企業(yè)項目的制度化經(jīng)歷了半個世紀。只有通過企業(yè)項目的實踐，才能發(fā)展出管理國家干預和政府行為的相關方法。伴隨著全球化、放松規(guī)制、以及持續(xù)不斷的財政危機，PPP的出現(xiàn)從意識形態(tài)和經(jīng)濟兩方面對公共部門管理技術、公共服務的供給策略以及組織結構提出了質疑。
有以下四個原因促進了PPP的發(fā)展：公共財政持續(xù)不斷的惡化，民眾對公共服務質量逐漸增加的不滿，新自由主義思潮對市場機制的強調，以及政府部門對國外有益經(jīng)驗的效仿。盡管PPP廣受輿論關注，并讓我們感覺似乎是一種新現(xiàn)象。但實際上早在半個世紀以前，許多著名學者就已經(jīng)預見到公部門和私部門的逐步結合。20世紀60年代美國聯(lián)邦政府在改造城市基礎設施時做出的有效選擇就已經(jīng)預示了PPP的興起。毫無疑問，20世紀70年代的經(jīng)濟危機促使幾乎所有西方國家的政府都借助私營企業(yè)來承擔輔助性公共服務的供給。此后，在80年代，PPP更多是被視為由保守主義者所推行的私有化政策，例如英國的撒切爾和美國的里根。這就是為什么多數(shù)研究PPP的文獻都認為它或多或少都像新公共管理改革一樣富有爭議。
奧斯本（Osborne）和蓋布勒（Gaebler）在他們那本新公共管理經(jīng)典著作的導言部分介紹了公私合作伙伴關系（PPP）。
[2]他們旨在通過私有化、合同外包、分權化、績效工資、目標考核、顧客導向，對國家核心領域進行流程再造。英國（1988）、加拿大（1990）、美國（1993）的行政改革思路都受到了他們的影響。至于法國，改革實踐和公私合營就已經(jīng)體現(xiàn)了他們的學說，在1989年改革者們就不斷借助PPP來推動重大改革，重新思考和管理公共事務。在這個時期，PPP作為支持“市場能夠最優(yōu)化配置資源”的學說，已經(jīng)形成一種思潮，并成為了各種國際金融與非金融機構（例如經(jīng)合組織和世界銀行）的政策處方。
隨著PPP在世界各地的迅速推廣，很難忽視其在方法論上和概念上的重要性。無論是PPP的支持者還是反對者，都對一些領域給予了關注，包括傳統(tǒng)上由公共部門所負責的領域：水務管理、公共衛(wèi)生、國防安全、旅游開發(fā)、援助貧困和發(fā)展中國家、研發(fā)、環(huán)境、能源、監(jiān)獄管理等等。有些公私合作實踐是比較謹慎的，甚至只是一種簡單的嘗試，比如國防安全領域的情況。在其他合作中，這種合同關系則更加明晰，尤其是在涉及到公共基礎設施的項目時，國家和各級政府的招標單位以法律的形式實現(xiàn)了制度化。在研究者們所探討的案例中，凸顯出各個領域和項目在操作中遇到的困難及其復雜多樣性。
但是，我們既要清楚地意識到PPP的這種復雜性，又要防止被這種復雜性所蒙蔽。理論家和實踐者們需要建立概念框架，并通過類型學研究來掌握PPP的多樣性，尤其是在組織配置和戰(zhàn)略布局方面對公私合作進行更有效的管理。迄今為止，很少有經(jīng)驗研究對PPP的制度安排和組織配置層面來探討如何管理其主體、結構、戰(zhàn)略以及程序。例如在法國，當討論都在關注PPP的所有權形式、合同擔保的一致性以及代理人的責任之時，立法者們卻力圖將合同訂約中的法律以及行政行為變得更加復雜化。由于大眾需求在不斷變化，市場運行的不確定性也不斷增加，把管理PPP簡化為執(zhí)行預先規(guī)定好的行政和法律條文是有風險的。此外，從經(jīng)驗的角度來看，推行PPP帶來了各種難以解決的復雜問題，因為它是與各個國家的治理傳統(tǒng)密切相關的：例如法國主要涉及到行政與司法的問題，英國涉及到財政，加拿大、澳大利亞、美國和新西蘭涉及到制度問題。
[3]因此，PPP的形式應該采用更加合理的管理框架，對各種合作形式的特殊性進行考量。
從理念走向實踐：基于項目管理的分析框架
對于公部門和私部門的管理者們來說，PPP的復雜性體現(xiàn)在管理與組織的各種不同層面：決策、規(guī)劃、協(xié)調、控制、領導機制、融資管理、成本和風險，還有潛在的挑戰(zhàn)、政府體制配置、程序一體化。從管理的角度來看，所有上述因素，當然還有其他方面，都是人們在考慮訂立公私合作合同應當考慮到的。面對著這種復雜性，只有從總體上把握項目的連貫性，而不是僅僅關注各個細節(jié)，才能幫助管理者們成功地完成項目。因此，在我們看來，作為PPP選擇的合理依據(jù)，認清問題是管理者必經(jīng)的第一階段，從而能夠應對各個項目的風險所帶來的挑戰(zhàn)。也就是說，盡管與PPP的法律、意識形態(tài)、經(jīng)濟等層面相比，其管理層面沒有受到應有的重視，但它卻體現(xiàn)了PPP在實踐與理論中的復雜性，我們不應放棄對其進行概念化的嘗試。這種方式有助于我們對公私部門的各種合作形式進行統(tǒng)計、觀察、記錄、描述和分類。在這些合作項目中，公部門與私部門各有不同的目標和追求，但公部門能夠從中獲益，私部門也能持續(xù)地為公部門服務。這樣，我們就能為公共部門的實踐者和私營企業(yè)的管理者提供合作實踐概念框架以及管理工具，幫助他們設計、開發(fā)、融資、經(jīng)營，并最終完成“PPP”式的項目。正如政府治理體系是在總結既往經(jīng)驗的基礎上逐漸演進的，從PPP既有案例的成敗得失中建立起一套分析框架將有助于我們有效地理解和運作PPP項目。
至于PPP的管理，我們指的是“政府旨在以更高效、更經(jīng)濟的方式向公民提供公共服務，對私營企業(yè)等相關合作者的戰(zhàn)略、態(tài)度以及行為進行的管理”。通過分析OECD國家既有的PPP經(jīng)驗案例，一種基于項目管理的類型學分析能讓我們認清問題，管理所面臨的挑戰(zhàn)及相關風險。（見附表1）
表1：PPP項目的四種類別
[4]目標的契合程度
高 低
促成項目的能力
強
弱
情境型PPP
對專業(yè)技能、
私營資本投入的需要
基礎型PPP
尋求節(jié)約、掌握控制成本、項目期限
共生型PPP
源自團體的實踐、
價值的融合、
對管理的迫切需求
前瞻型PPP
對國家、關鍵領域技術的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)、國家安全與機密、競爭優(yōu)勢的追求
這種分類是基于對管理秩序的思考：除了意識形態(tài)和政黨偏好，是什么促使公共部門與私人部門進行合作？盡管這個問題看似有些簡單，但卻能促使我們進行多層次的思考，答案可以是評估的需求、注入資本的需要、對“市場”供給機制的無知、戰(zhàn)略競爭力等等。通過對已在世界各國推行的PPP項目的經(jīng)驗資料進行深入分析，我們可以根據(jù)以下兩個變量對它們進行歸類：一是目標的契合程度（Proximitéde la cible）；二是促成項目的能力（Capacité à générer des projets）。
第一個變量，即目標的契合程度意味著公共組織需要考慮其顧客(包括公民、使用者、受益者、消費者等)的需求。對于公共組織來說，其首要職責就在于直接提供公共服務，而目標客戶的需求是伴隨著社會經(jīng)濟的演變而變化的。這樣，公共部門與供給機構就必須作出各種調整來回應社會與經(jīng)濟的合理需求。如果我們希望保證公共服務的質量，并及時回應民眾與企業(yè)的需求，公共部門就必須堅持不懈地努力適應環(huán)境。正如私營企業(yè)必須注重戰(zhàn)略與技術準備才能保持競爭力與競爭優(yōu)勢，公共部門也應當關注社會問題，并了解民眾和企業(yè)的需求。在這種情況下，契合程度就是強的。反之，公共服務供給如果不符合顧客的需求，事實上就意味著公共組織與其目標客戶的疏遠。這不僅會造成公共資源的浪費，也會使公共組織喪失信譽，在官僚主義的慣性和社會變遷的綜合作用之下，公共部門很可能與現(xiàn)實疏離，不能恰當?shù)貪M足目標顧客的需求。在這種情況下，契合性就是弱的。
第二個變量，是從公共管理者的角度出發(fā)的，即促成項目的能力。在衡量公共服務的績效之時，需要考慮到它滿足社會經(jīng)濟需求，并將其轉化為可行項目的能力。這意味著，公共組織不僅應當具備充分的資源，更應當具備滿足其顧客需求的政治意愿。換言之，公共部門要完成其使命，就應當具備必須的能力和資源來設計、實施、融資、經(jīng)營一個項目，從而恰當?shù)貪M足社會與經(jīng)濟需求。然而，即便具備充足的資源和全面的技能還是不夠的，它們必須輔之以設計、融資、實施公共項目、私人項目、公私合作項目的真實意愿。一方面是可支配的資源和全面的技能，另一方面是政治意愿，它們共同將公共組織置于一個促成項目能力較弱到較強的連續(xù)分布上。
綜合考慮這兩個變量，可以將PPP分為四種類型：情境型項目（circonstance）、基礎型項目（élémentaire）、共生型項目（symbiotique）、前瞻型項目（prospectifs）。 這種類型劃分的假設之一，就是PPP項目管理者的能力在于更好地認清具體問題并識別各種類型項目所特有的管理風險。根據(jù)我們的研究，附表中各種類型的PPP所面臨的挑戰(zhàn)是與決策、規(guī)劃、協(xié)調、控制與監(jiān)督、政府體制的協(xié)同與引導、沖突解決、財務管理、成本與風險相關的。
[5]就情境型項目而言，公共部門是出于對專業(yè)技能和財政、技術資源的需求才尋求與私部門合作。公部門仍是項目的主導者，鑒于私部門對市場以及顧客需求的變化有更為詳細的了解，公部門傾向于從私部門那里獲得專門知識與技術。例如，BonjourQuébec.com把魁北克旅游署和加拿大貝爾集團（CanadaBell）聯(lián)系起來，開發(fā)并運作了一個信息系統(tǒng)，來提供旅游服務的預訂，就是這種合作形式。
基礎型項目，是指公共組織為了以最少的成本，也就是說最富有效能的方式實現(xiàn)其目標與私部門進行合作。在所分析的案例中，對這種類型的PPP項目感興趣的是那些與目標客戶十分接近的公共項目利益相關者，他們希望以盡可能少的資金成本來提供質量最好的公共服務。它一般涉及到公共基礎設施建設（醫(yī)院、道路、學校）、建筑管理、公園綠化、循環(huán)方式、生活垃圾的收集、福利保健與住房供給等項目，公共部門會在這些項目上同私人企業(yè)簽訂合同。對于公共部門來說，這種合作所面臨的挑戰(zhàn)使得他們必須具備靈活的組織形式與控制成本的能力，同時還要注重提供服務的公共規(guī)則、共同利益與社會群體。倘若公共項目的管理者能認清專門技能與需求，這種合作方式將是最好的管理工具。然而，由于基礎型PPP項目的失敗廣受媒體關注，同時它往往與民眾的日常生活直接相關，基礎型PPP項目的管理者們應當非常注重這種合作所面臨的質疑。任何最微小的資金困難、任何對技術規(guī)范的違反，任何程序上的漏洞都有可能不利于合同的執(zhí)行，進而影響PPP項目的結果。PPP項目的成功需要公共項目管理者維持一種有利于長久協(xié)商的氛圍，協(xié)調各方利益關系，尤其是在大型項目中，要能夠協(xié)調利益沖突，維護公共專業(yè)技能。
黏合型項目（或共生型項目），是指公部門和私部門在價值、使命、目標上的一致而產(chǎn)生的合作。通常情況下，在這種類型的PPP項目中，公共組織、基金會、社區(qū)組織與慈善機構傾向于合作尋求共同的利益，服務特定的目標顧客，或共同應對變化形勢與緊急需求。具體而言，這種PPP項目是主要涉及到如何滿足公共利益（區(qū)域性和全國性的）、社會群體的要求，這本應屬于公共機構的職能范圍，但由于其缺乏足夠的資源、專業(yè)技能或不清楚特定形式下的需求，公共管理者并不適合承擔這些任務。官僚主義的慣性、對緊急事件和需求的不熟悉妨礙了公共管理者們來設計、執(zhí)行和開發(fā)滿足社會需求的項目。公共組織與屬于私人領域的組織進行系統(tǒng)合作，在特定領域針對目標顧客的項目運作，促成了這種PPP合作模式的興起。例如，加拿大移民局與魁北克文化社團、社區(qū)組織共同合作來接受移民，并幫助他們?nèi)谌肷鐣枨笮碌穆殬I(yè)發(fā)展就是共生型PPP項目的案例。這種共生型PPP項目的特點在于其靈活性，它賦予私部門管理者在組織和服務供給的安排上一定的自主空間。這種合作類型體現(xiàn)了合作者之間的相互依賴：合作的維持需要公共部門提供資金支持，而政府行為的成效又依賴于社團組織的能力，它要求后者能夠開發(fā)出合理項目來具體實現(xiàn)公共政策與規(guī)劃。這種共生型合作并非沒有風險，對公共組織管理者來說最主要的挑戰(zhàn)就是如何平衡各方利益，然而，這有可能導致責任不明確的風險。因此，需要在明確界定責任的基礎上，形成一個靈活的協(xié)調機制，隨著項目的進展作出調整。但是，在實際中盡管具有明文規(guī)定的調節(jié)機制，但往往由于各個合作者的組織文化與運作模式的差異而使其難以實施。
最后，前瞻型PPP項目（也稱為戰(zhàn)略型）致力于實現(xiàn)戰(zhàn)略性的利益，國家、政府和高度專門化的企業(yè)都涉足關鍵的經(jīng)濟領域，比如金融、衛(wèi)生、國防、國土安全、空間研究、教育與高等研究、科學研究等。與共生型項目不同，前瞻型項目往往致力于調和以下兩個截然相反的目標，一方面，私營企業(yè)的目標是尋求高利潤，同時也承擔著風險，另一方面，政府部門則傾向于為社會和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供競爭優(yōu)勢。項目的復雜性、各種風險、物質與非物質的投入以運作戰(zhàn)略型項目（如生物科技、醫(yī)藥研發(fā)、電訊通信、軍事、國防、空間研究等），這些原因使得政府部門尋求同私人部門進行合作。問題在于，誰能夠在這種有爭議的項目中獲得最大利益？是否應該在研究中花費大量納稅人的錢，卻僅僅讓幾個私營企業(yè)首先獲利？針對一些有爭議的問題，如人類克隆、人類基因、生化武器，如何向民眾證明這種公私合作項目、公共資金贊助是合理合法的？誰在控制這些項目？是否應該將政府行為僅僅限制在制定規(guī)則？前瞻型項目涉及到的這些問題都會影響到管理，此外，它往往涉及到國家機密與國家安全。
PPP的問題、風險與管理挑戰(zhàn)
選擇采用何種PPP模式涉及到對四個主要議題的理解：1、政治的議題。什么才是公共部門活動的核心？什么領域從政治和意識形態(tài)來看是不適宜與私部門進行合作的？2、現(xiàn)實的議題。什么是公共部門必須的能力？這些能力在公共領域能夠實現(xiàn)么？3、前瞻性的議題。公共部門能夠調和現(xiàn)在的管理同未來的管理么？未來的不確定性是能夠通過與私部門的合作進行管理么？4、評估方面的問題。單獨由公共部門或者私人部門能夠保證提供有效率的公共服務么？這四個議題，加上決定是否采用PPP管理模式，很大程度上影響到了管理的本質、風險和挑戰(zhàn)。
從私部門的角度來看，風險常常與公共部門的運作特點相聯(lián)系：行政管理的速度以及力度，公部門對項目比較嚴格的要求會縮減其靈活性，合作者常常被要求為不切實際的目標確定完工期限，最終在最大化的追求中蒙受損失。公共部門和私人部門的評價體系在一定程度上是相反的，公共部門追求的是合法性，而私部門追求的是利潤最大化。從公部門的角度來看，特定的風險表現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟風險、社會政治風險和行政風險。宏觀管理的風險主要同WTO實施的新規(guī)制有關，它認為PPP有可能成為排除外國競爭者的工具。此外，就業(yè)情況也會對國家主導的項目產(chǎn)生影響。社會經(jīng)濟的風險主要在于如何管理公民對PPP的觀念和看法。由于擔心國家通過PPP來進行干預，部分公民會產(chǎn)生保護意識。同樣，對于私人企業(yè)涉足此前完全排外的公共領域也會導致倫理方面的不信任。行政風險主要涉及到資金和資源方面的問題。開啟PPP項目的成本往往較高，會造成政府財政方面的壓力，PPP也可能導致公部門能力的下降，產(chǎn)生對私部門的依賴，使權力受到侵蝕。
除了涉及到合作者的特定風險，我們還需要考慮到PPP項目面臨的管理挑戰(zhàn)?？傮w上，PPP面臨的管理挑戰(zhàn)涉及到戰(zhàn)略聯(lián)盟的問題。這種聯(lián)盟經(jīng)常涉及到公私部門兩種管理邏輯以及如何設計協(xié)調機制應對面臨的挑戰(zhàn)。決策機制在此尤其關鍵，特別是什么時機，以及多少人的問題。這涉及到公部門和私部門對PPP不同時間觀念的認識。對公部門而言，時間壓力更小、視野更長遠，結果造成了處理過程的緩慢，致使私部門在5年以上的項目中面臨困難。管理挑戰(zhàn)的難度取決于所選擇的PPP的本質，特別是該項目的不確定性程度。有些PPP項目處理的是復雜不確定性的項目，如在研發(fā)中合作行動常常是不規(guī)律并存在很多人為的因素。這種合作關系，要比合同更加需要建立在人際關系的基礎上。表2總結了四種PPP類型所面臨的主要問題、特定風險以及管理挑戰(zhàn)。
表2：PPP項目的議題、風險與管理挑戰(zhàn)
情境型PPP
基礎型PPP
前瞻型PPP
共生型PPP
議題
理由
資源互補及增加
效率
有效性
資源互補合作
主要問題
政治問題
評估問題
規(guī)劃問題
實用問題
資源
不足
不是很充足
建立
缺乏
風險
公共部門
社會政治
行政和宏觀經(jīng)濟
社會政治
行政
私人部門
官僚作風
官僚作風
時間
時間
管理挑戰(zhàn)
協(xié)調需要
一般
低
很高
高
學習發(fā)展
一般
有限
很高
高
評估
很容易
容易
困難
困難
結語
我們對PPP的探討主要基于管理和組織層面。這一切都涉及到對問題、挑戰(zhàn)與風險的管理。法律法規(guī)對于PPP的管理當然是最基礎的，在我們看來行政管理就意味著遵守法規(guī)與程序，達成公共使命設定的目標。然而，這些對管理來說是不夠的，它還需要以整合合理的方法和資源來實現(xiàn)公共事務的目的。因此，我們通過項目管理來探討PPP同時涉及到理論和實踐的思考。一方面，它是由公共管理者的需求所決定的，公共政策、條例與法令迫使他們運用新的管理工具來解決傳統(tǒng)公共服務供給模式所不能解決的問題。另一方面，對PPP的逐步采納——在公共基礎設施建設以及提供公共服務時，在設計、融資、執(zhí)行、經(jīng)營等不同階段采納PPP——事實上促使政府在提供公共服務時關注新的程序、策略、結構以維持并提高公共服務質量。
此外，PPP作為重塑公共部門的一種方式也涉及到政治和意識形態(tài)方面的問題。PPP項目在行政、法律、經(jīng)濟、社會、管理等方面的混亂導致了觀點兩極化和態(tài)度的分化。這就需要政府更加審慎，學會妥協(xié)，能夠訓誡教育民眾，消除民眾對于私部門承擔公共職能的不信任感。PPP從1990年代以來在英國、美國、新西蘭以及加拿大的各級政府得到了廣泛的實踐，從那時起，PPP已經(jīng)成為了政府管理的有效方法。PPP能夠采取多種多樣的形式，從簡單地將公共部門任務轉給私部門，到國家層面為了創(chuàng)造財富和提高生產(chǎn)力而進行實質性合作。公共服務的管理者在運作PPP項目之時，不應當以法律或行政方面的考慮為基礎，而是要注重面臨的管理問題，為合作項目提供適合的環(huán)境。
[1]原文發(fā)表于法國國家行政學院主辦的《法國公共管理評論》2009年第2期。題目為“公私合作伙伴關系的實踐層面：從新自由主義辯論到公私合作伙伴關系管理面臨的議題、挑戰(zhàn)與風險”。
作者簡介：巴希爾·瑪祖茲，加拿大魁北克大學教授；法國國家行政學院訪問教授；古登堡計劃《公共管理改革觀察——公私合作》主編；
譯者簡介：潘丹（1984-），女，云南人，北京大學歷史系博士研究生；鄭寰（1985-），男，云南人，北京大學政府管理學院博士研究生。
[2] Osborne (D.) et Gaebler (T.), ReinventingGovernment : How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming thePublic Sector, Reading, MA, Addison-Wesley, 1992
[3] Boston (J.), Martin (J.), Pallot (J.),&Walsh (P.), Public management : The New Zealandmodel, New York : Oxford University Press, 1996 ; Levin (H.), ?The public-private nexus in education ?, AmericanBehavioral Scientist, 1999, 60 (4), pp. 124-138 ; Vining(A.R.) & Boardman (A.E.), op. cit. ;Bult-Spiering (M.) and Dewulf (G.), Strategic Issues inPublic-Private Partnerships : an International Perspective,Oxford :Wiley-Blackwell, 1996 ; Boston (J.), Martin (J.), Pallot(J.) & Walsh (P.), Public management : The NewZealand model, New York : Oxford University Press, 1996.
[4] Source : adapté de Mazouz (B.), Facal (J.)& Viola (J.-M.), op. cit., p. 101.
[5] Cf. Dubé (B.), Facal (J.) et Mazouz(B.), op. cit.
