江蘇省地處我國(guó)東南沿海地區(qū)，人多地少，耕地資源稀缺，處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地供需矛盾日益凸出，決定了促進(jìn)節(jié)約集約用地是實(shí)現(xiàn)建設(shè)占地少、利用效率高的土地利用新路子，也是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求。“十一五”期間土地資源供需矛盾已經(jīng)成為江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切解決的難題，在土地供給受到國(guó)家政策嚴(yán)格約束的現(xiàn)實(shí)條件下，土地集約利用成為了江蘇省“破難題，保發(fā)展”的必然性選擇。從節(jié)約集約用地制度的內(nèi)涵來(lái)看，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：節(jié)省用地、通過(guò)提高投入產(chǎn)出強(qiáng)度來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用效益的增加、通過(guò)整合和儲(chǔ)備合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏來(lái)提高土地配置的效率，簡(jiǎn)而言之，就是強(qiáng)調(diào)“節(jié)省”、“效益”、“效率”。2012年國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約制度建設(shè)的意見》（國(guó)土資發(fā)【2012】47號(hào)），昭示著國(guó)家層面節(jié)約集約用地制度的正式啟動(dòng)，既規(guī)范了節(jié)約集約用地的內(nèi)容，又引導(dǎo)了節(jié)約集約用地的方向；同時(shí)在當(dāng)前國(guó)土資源管理新的形勢(shì)之下，通過(guò)節(jié)約集約用地制度的重構(gòu)，轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新土地利用方式，不斷提高投入產(chǎn)出強(qiáng)度和挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力，以緩解當(dāng)前土地資源突出的供需矛盾。
一、節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的目標(biāo)導(dǎo)向
節(jié)約集約用地制度重構(gòu)目標(biāo)包括最終目標(biāo)、中間目標(biāo)和操作目標(biāo)。節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的最終目標(biāo)主要表現(xiàn)為：在國(guó)家強(qiáng)制性制度供給下，合理運(yùn)用制度調(diào)控工具，穩(wěn)步提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。
節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的中間目標(biāo)主要是指具體操作目標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中所實(shí)際達(dá)到的目標(biāo)，通過(guò)中間目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)促進(jìn)最終目標(biāo)的完成，中間目標(biāo)能夠較早地反映出節(jié)約集約用地制度調(diào)控工具的運(yùn)行效果。中間目標(biāo)變量主要有：土地規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地規(guī)模的實(shí)際控制能力、土地市場(chǎng)對(duì)土地價(jià)格的實(shí)際作用機(jī)制、土地制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展水平、實(shí)際土地供應(yīng)時(shí)序安排、實(shí)際土地閑置量等。
節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的操作目標(biāo)是指在實(shí)施節(jié)約集約用地制度調(diào)控工具時(shí)直接確定的目標(biāo)或指標(biāo)，即制度調(diào)控工具執(zhí)行的預(yù)期目標(biāo)。操作目標(biāo)把制度工具和中間目標(biāo)聯(lián)系在一起，主要變量有：所確定的土地供應(yīng)量、建設(shè)占用耕地規(guī)模、土地投入產(chǎn)出控制標(biāo)準(zhǔn)、土地價(jià)格控制目標(biāo)、閑置土地處置計(jì)劃、建設(shè)用地總規(guī)?？刂品秶?、土地稅收指標(biāo)等。
二、節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的總體框架
當(dāng)前江蘇省土地利用管理過(guò)程中存在著土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重、低效用地比重較大、土地征用范圍擴(kuò)大、規(guī)劃控制能力不強(qiáng)、市場(chǎng)化程度較低等問(wèn)題。根據(jù)江蘇省節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的各目標(biāo)函數(shù)，在注重路徑依賴與鎖定作用、效率原則和社會(huì)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則指引下，構(gòu)建出江蘇省節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的總體思路框架。在該框架之中，主要通過(guò)土地規(guī)劃、土地市場(chǎng)、土地稅收、土地宏觀調(diào)控政策、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地出讓制度、土地儲(chǔ)備制度、閑置土地處置辦法、土地金融政策等強(qiáng)制性(誘致性)制度工具作用下，強(qiáng)調(diào)預(yù)期的土地供應(yīng)量、建設(shè)占用耕地規(guī)模、土地投入產(chǎn)出控制標(biāo)準(zhǔn)、土地價(jià)格控制目標(biāo)、閑置土地處置計(jì)劃、建設(shè)用地總規(guī)?？刂品秶?、土地稅收指標(biāo)逐級(jí)傳遞實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的操作目標(biāo)和中間目標(biāo)，并最終實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。
三、節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的內(nèi)容體系
綜合分析“十一五”期間江蘇省建設(shè)用地節(jié)約集約用地水平、特征以及存在的問(wèn)題與矛盾，并從制度約束角度分析江蘇省建設(shè)用地節(jié)約集約用地存在問(wèn)題的原因。加強(qiáng)節(jié)約集約用地是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到國(guó)家、地方及個(gè)人的方方面面。因此，對(duì)江蘇省節(jié)約集約用地的制度重構(gòu)研究不能單獨(dú)從某一制度進(jìn)行，而應(yīng)該理清當(dāng)前影響江蘇省建設(shè)用地節(jié)約集約用地水平的制度障礙，在國(guó)家、省有關(guān)的基本法律、制度框架范圍之內(nèi)，從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)出發(fā)構(gòu)建江蘇省節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的內(nèi)容體系（如圖所示）。
四、節(jié)約集約用地制度重構(gòu)的保障措施
?。ㄒ唬?qiáng)化供應(yīng)調(diào)控機(jī)制
一是強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃修編。按照嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的綜合空間管制作用。實(shí)行土地利用總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理，積極探索土地利用總體規(guī)劃滾動(dòng)修編的規(guī)劃管理機(jī)制；二是改進(jìn)土地利用計(jì)劃管理。完善區(qū)域節(jié)約集約利用水平評(píng)價(jià)與年度計(jì)劃分配相掛鉤制度，努力探索更加科學(xué)合理的計(jì)劃分配方案，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目試行土地利用計(jì)劃差別化管理。加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)管，確保有限的計(jì)劃指標(biāo)發(fā)揮最佳效益；三是探索差別化的供地政策。在深入研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)更替演變規(guī)律、綜合土地節(jié)約集約利用目標(biāo)的區(qū)域差異性和實(shí)現(xiàn)可行性等各方因素基礎(chǔ)上，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)更新，制定區(qū)域差別化的供地政策，按照優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)優(yōu)先供應(yīng)土地的原則，主動(dòng)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地投向民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等新增項(xiàng)目用地的供應(yīng)，優(yōu)先滿足高產(chǎn)出、高效益項(xiàng)目建設(shè)，加快促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與梯度轉(zhuǎn)移。
?。ǘ﹦?chuàng)新經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制
一是推行工業(yè)用地出讓區(qū)別年期制。根據(jù)工業(yè)企業(yè)更替演變的周期規(guī)律，在工業(yè)用地出讓年期方面進(jìn)行進(jìn)一步的改革，通過(guò)推行工業(yè)用地出讓區(qū)別年期制，使產(chǎn)業(yè)用地的出讓年限符合產(chǎn)業(yè)周期發(fā)展的內(nèi)在需要，即可以允許部分用地出讓不再按最高年限執(zhí)行，而是根據(jù)產(chǎn)業(yè)及具體項(xiàng)目的需求確定出讓年限；二是實(shí)施工業(yè)用地履約保證金制。加強(qiáng)工業(yè)用地出讓合同履約管理，增設(shè)履約保證金約定條款，建立企業(yè)集約用地的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)用地前置控制與事后監(jiān)督的有效聯(lián)動(dòng)。對(duì)規(guī)劃條件、建設(shè)進(jìn)度達(dá)不到要求的，單位面積投入與產(chǎn)出強(qiáng)度考核不合格的，則采取沒收或部分扣除履約保證金，直至依法回收用地；若符合出讓合同約定或劃撥決定書規(guī)定的，則全額退還履約保證金；三是探索建立產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制。開展低效土地退出機(jī)制研究，對(duì)非法定閑置等低效利用的土地，允許以完整宗地為單位按原土地用途依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，對(duì)因各種原因造成部分土地低效利用且可重新開發(fā)建設(shè)的，可按照土地市場(chǎng)價(jià)格水平采取等價(jià)置換、收購(gòu)儲(chǔ)備，協(xié)商收回等多種途徑由市、區(qū)（縣）政府依法收回（購(gòu)）后重新供應(yīng)。
?。ㄈ┙∪袌?chǎng)配置機(jī)制
一是逐步完善土地價(jià)格形成機(jī)制。積極探索城市地下空間土地使用權(quán)的基準(zhǔn)地價(jià)，加快建立劃撥土地使用權(quán)權(quán)益基準(zhǔn)價(jià)體系，加強(qiáng)農(nóng)用地和集體建設(shè)用地價(jià)格形成機(jī)制研究，建立城市地價(jià)調(diào)查與監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系；二是加強(qiáng)工業(yè)用地公開出讓規(guī)范管理?？茖W(xué)編制工業(yè)用地招拍掛出讓計(jì)劃，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和轉(zhuǎn)型升級(jí)工業(yè)項(xiàng)目類型細(xì)化工業(yè)用地出讓行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善對(duì)工業(yè)用地招拍掛出讓方案出讓受讓主體及出讓客體的條件設(shè)置、公開方式選擇；三是開展基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地有償使用。穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地有償使用工作，嚴(yán)格規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地有償使用方式，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，為執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提供地價(jià)參考，從而促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用。
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