制定權(quán)責(zé)清單是深化“放管服”改革的重要舉措，也是落實(shí)依法行政的重要抓手。經(jīng)過(guò)幾年來(lái)實(shí)踐，政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單制定取得了重要進(jìn)展，積累了經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在著標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不夠、缺項(xiàng)增項(xiàng)等問(wèn)題，亟待加強(qiáng)理論研究，實(shí)踐總結(jié)，采取對(duì)策，打造權(quán)責(zé)清單“升級(jí)版”。
一、現(xiàn)狀掃描：突出清權(quán)減權(quán)曬權(quán)，清單制定取得明顯成效
（一）改革部署要求
黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)推行權(quán)責(zé)清單制度做出部署，提出明確要求。
十八屆三中全會(huì)提出，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程?！?/p>
2015年3月，國(guó)辦和中辦發(fā)布了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。
同年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》，確定在國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、司法部、文化部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、證監(jiān)會(huì)7個(gè)部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn)，并規(guī)定未列入試點(diǎn)范圍的部門(mén)，可參照本方案先行做好本部門(mén)權(quán)責(zé)事項(xiàng)梳理，為下一步開(kāi)展權(quán)責(zé)清單編制工作做好準(zhǔn)備。
這些部署和要求指明了權(quán)責(zé)清單制定的目標(biāo)、任務(wù)和依據(jù)。在實(shí)踐中，各級(jí)政府和部門(mén)高度重視，積極探索，先從省級(jí)政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單制定開(kāi)始逐步向下級(jí)擴(kuò)展，通過(guò)制定方案、組織落實(shí)、細(xì)化步驟措施等，推動(dòng)權(quán)責(zé)清單制定工作。
（二）依法清權(quán)減權(quán)放權(quán)
各級(jí)政府及部門(mén)在編制權(quán)責(zé)清單的過(guò)程中，按照權(quán)力法定原則和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，對(duì)政府部門(mén)行使的權(quán)力進(jìn)行全面梳理、清理規(guī)范、審核確認(rèn)，著力對(duì)權(quán)力“做減法”，淘汰了大量缺乏法律依據(jù)的權(quán)力，精簡(jiǎn)了不符合深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的權(quán)力，將適合下級(jí)政府部門(mén)行使的權(quán)力事項(xiàng)下放，對(duì)部門(mén)間相互交叉沖突的權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，使簡(jiǎn)政放權(quán)成果凝結(jié)在清單上，權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量明顯減少。
例如，2014年3月，杭州市富陽(yáng)區(qū)率先在全國(guó)曬出了首份縣域權(quán)力清單，形成的“三單一圖一改”的初步成果，將行政權(quán)力從2008年的7800多項(xiàng)削減到4825項(xiàng)、常用行政權(quán)力從2500多項(xiàng)削減到1474項(xiàng)。
2014年10月，安徽省在全國(guó)率先公布省級(jí)清單，清權(quán)確權(quán)后省級(jí)保留權(quán)力事項(xiàng)1712項(xiàng)，精簡(jiǎn)68.3%，市級(jí)政府精簡(jiǎn)50%以上。
江蘇在清權(quán)過(guò)程中，全省共上報(bào)權(quán)力事項(xiàng)8900多項(xiàng)，后經(jīng)審議“減權(quán)”確定保留行政權(quán)力事項(xiàng)5647項(xiàng)，其中1375項(xiàng)作為省級(jí)部門(mén)保留的權(quán)力事項(xiàng)，其余4272項(xiàng)按照方便公民、法人和其他組織辦事，提高管理服務(wù)效率，便于監(jiān)督的原則，全部交由市縣行使。
2015年7月，遼寧省公布了《遼寧省政府工作部門(mén)權(quán)責(zé)清單》，最終納入的行政職權(quán)共有1928項(xiàng)，其中，行政審批事項(xiàng)392項(xiàng)，與2011年810項(xiàng)相比減少52%，與2014年499項(xiàng)相比減少22%。
同時(shí)，各地在制定權(quán)責(zé)清單中還形成了諸多制度創(chuàng)新。國(guó)務(wù)院部門(mén)審批權(quán)力清單中，在每一項(xiàng)審批之下都設(shè)置了向社會(huì)征求意見(jiàn)機(jī)制，公眾可在網(wǎng)上以投票的方式選擇“保留”、“取消”或“下放”并說(shuō)明理由；配置權(quán)力流程圖，實(shí)際起到填補(bǔ)程序法規(guī)定不足、對(duì)行政行為過(guò)程進(jìn)行規(guī)范的作用。
（三）公布清單且可視化
經(jīng)過(guò)幾年來(lái)實(shí)踐探索，各級(jí)政府部門(mén)陸續(xù)公布權(quán)責(zé)清單，清單制定取得了明顯成效。國(guó)務(wù)院部門(mén)在2014年集中公布了行政審批事項(xiàng)清單。在地方層面，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）均已公布省市縣三級(jí)政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單，一些地方還建立了權(quán)責(zé)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上與紙質(zhì)材料的同步更新。在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上，清單制定經(jīng)歷了從“權(quán)力清單”向“權(quán)責(zé)清單”的發(fā)展變化以及建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的過(guò)程。
例如，2015年11月浙江省制定實(shí)施《浙江省人民政府部門(mén)權(quán)力清單管理辦法》，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、與浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)有序銜接機(jī)制、部門(mén)行權(quán)履職考核評(píng)價(jià)機(jī)制、清單執(zhí)行情況監(jiān)督檢查機(jī)制、違法違規(guī)責(zé)任追究機(jī)制。
安徽省在率先公布權(quán)責(zé)清單的同時(shí)，編纂印發(fā)了《安徽省省級(jí)行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)目錄匯編》和行政職權(quán)目錄及流程圖分冊(cè)，全面系統(tǒng)地介紹了行使權(quán)力的責(zé)任主體、實(shí)施依據(jù)、運(yùn)行程序、監(jiān)督措施，建立了動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
全國(guó)省級(jí)政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單制定情況如表1所示。
二、問(wèn)題檢視：權(quán)責(zé)梳理標(biāo)準(zhǔn)不一，缺少統(tǒng)一規(guī)范
（一）清單權(quán)力數(shù)量差距較大
我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，按照組織同構(gòu)原則，一般情況下級(jí)別相同、性質(zhì)相同、區(qū)域范圍大致相當(dāng)?shù)恼块T(mén)，權(quán)力結(jié)構(gòu)及數(shù)量應(yīng)當(dāng)具有大體一致性，但從已公布清單看，情況并非如此。表1統(tǒng)計(jì)顯示，省級(jí)政府部門(mén)權(quán)力事項(xiàng)總數(shù)，多的如青海、廣東、四川、云南，都在6000項(xiàng)以上，少的如安徽、寧夏、遼寧，僅1700多項(xiàng)，數(shù)量相差2-3倍；其他政府層級(jí)也存在這個(gè)問(wèn)題。
例如同為省會(huì)城市政府部門(mén)的權(quán)力事項(xiàng)，武漢市43個(gè)部門(mén)有1449項(xiàng)，石家莊市47個(gè)部門(mén)有1778項(xiàng)，沈陽(yáng)市43個(gè)部門(mén)有2265項(xiàng);同為地方民政部門(mén)的權(quán)力事項(xiàng)，深圳市民政局有150項(xiàng)，大連市民政局有35項(xiàng)，廣州市民政局有119項(xiàng)。顯然，即便考慮到各地的情況不同、改革做法不同，權(quán)力數(shù)量差異難免，但差異如此之大已超出正常范圍，組織同構(gòu)理論也難以解釋。
（二）清單結(jié)構(gòu)安排不一
清單的結(jié)構(gòu)安排即清單應(yīng)設(shè)置哪些項(xiàng)目要素，以完整地體現(xiàn)權(quán)責(zé)清單內(nèi)容。一個(gè)清晰完整的清單內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目編碼、權(quán)力類(lèi)型、設(shè)定依據(jù)、實(shí)施主體、對(duì)應(yīng)責(zé)任、追責(zé)規(guī)定、監(jiān)督方式這些項(xiàng)目要素，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)一般應(yīng)包括每項(xiàng)職權(quán)的名稱、編碼、類(lèi)型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等。以此衡量，已公布清單結(jié)構(gòu)安排表現(xiàn)形態(tài)不一，且大多有不同程度的缺項(xiàng)問(wèn)題。
例如省級(jí)政府公布的清單，或缺少項(xiàng)目編碼（如內(nèi)蒙、遼寧、上海），或缺少責(zé)任清單（如廣東）、或缺少追責(zé)規(guī)定（如北京、山西）、或缺少監(jiān)督方式（如江西、浙江、福建）等。有責(zé)任清單的，由于權(quán)力與責(zé)任兩清單的推行存在不同步的時(shí)間差問(wèn)題，在具體處理上也有所不同，大致形成兩種做法。
一種是逐一對(duì)應(yīng)、兩單一表，即逐一厘清與每項(xiàng)權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，責(zé)任清單與權(quán)力清單合為一個(gè)表；
另一種是責(zé)任單列、兩單兩表，即分別列出權(quán)力清單和責(zé)任清單。
流程圖的配置方面也差異很大。一些地方，如安徽省、武漢市等，各類(lèi)權(quán)力均配有流程圖，一些地方僅有部分權(quán)力配置了流程圖，如深圳市缺少行政征收的流程圖，許多地方如大連市、廣州市等，則各項(xiàng)權(quán)力均未配置。此外，針對(duì)權(quán)責(zé)清單的責(zé)任主體，按文件規(guī)定，依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門(mén)設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)，也應(yīng)制定權(quán)責(zé)清單，但實(shí)踐情況還很不到位，一些地方只進(jìn)行了個(gè)別性列舉，許多地方完全沒(méi)有列入。
（三）權(quán)責(zé)清理依據(jù)有所不同
“法無(wú)授權(quán)不可為”，但權(quán)責(zé)清單不是權(quán)力的來(lái)源，并非“清單之外無(wú)權(quán)力”，相反，權(quán)責(zé)清單要依法編制，使之成為依法行政的基礎(chǔ)。制定權(quán)責(zé)清單是在現(xiàn)行法律體系框架下的理權(quán)，其本身并不產(chǎn)生法外的新權(quán)力，但對(duì)于理權(quán)所依之“法”，如何掌握有關(guān)指導(dǎo)文件中提到的“法律法規(guī)”，理論研究層面上的理解不盡一致，有的主張嚴(yán)格堅(jiān)守按照《立法法》的界定范圍，法律法規(guī)規(guī)章之外設(shè)定的權(quán)力一律不得列入；另有學(xué)者則認(rèn)為，“法”的范圍過(guò)窄無(wú)法處理好所有權(quán)責(zé)問(wèn)題，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬，但具體范圍寬定范圍則標(biāo)準(zhǔn)不一，有認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括國(guó)務(wù)院的重要文件（如三定規(guī)定等），有認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)納入授益性的一般規(guī)范性文件，還有認(rèn)為法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件均可作為依據(jù)。
從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，由于權(quán)責(zé)清單分散制定、單線作業(yè)的特點(diǎn)，上述種種主張?jiān)诟鞯厍鍐尉幹浦芯烧业健霸汀?。按照依法行政理念，依法理?quán)如何落到實(shí)處的問(wèn)題，是權(quán)責(zé)清單能夠真正發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)，其重要性不言自明。需要研究探討的：
一是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同，造成同級(jí)同類(lèi)部門(mén)權(quán)責(zé)事項(xiàng)和數(shù)量出現(xiàn)差異。
二是以一般性文件為依據(jù)的權(quán)力，其中如有限制公民權(quán)利的內(nèi)容，不能列入清單，例如有些地方清單列舉的權(quán)力事項(xiàng)，就存在類(lèi)似情況，明顯不符合依法行政的原則。
（四）權(quán)力歸類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，政府部門(mén)應(yīng)將直接面對(duì)公民、法人和其他組織行使的權(quán)力事項(xiàng)列入清單，對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行全面徹底梳理，思路是基于執(zhí)法類(lèi)的行政行為對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行類(lèi)型劃分，具體包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決9項(xiàng)再加上“其他類(lèi)”（實(shí)踐中被稱為9+X）?，F(xiàn)實(shí)中多數(shù)地方是沿此思路進(jìn)行權(quán)力分類(lèi)，但判斷標(biāo)準(zhǔn)不一。
一是對(duì)“X”類(lèi)內(nèi)容理解不同，存在較大差異。重慶、福建、甘肅等地將行政監(jiān)督類(lèi)權(quán)力列入了清單，河北、浙江、山東等將交叉執(zhí)法類(lèi)權(quán)力列入了清單，有的地方權(quán)力列入范圍突破較大，清單中還包括行政規(guī)劃類(lèi)、行政指導(dǎo)類(lèi)、行政復(fù)議類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)等類(lèi)別，還有一些地方將地方志辦、法制辦等非直接面對(duì)公民、法人和其他組織行使的權(quán)力也列入了清單。
二是對(duì)權(quán)力類(lèi)型理解不同導(dǎo)致清單分類(lèi)不統(tǒng)一。對(duì)于哪些權(quán)力與哪一實(shí)體法條款相對(duì)應(yīng)、歸為哪種權(quán)力類(lèi)型完全自行做出判斷，這樣，同類(lèi)行為可能會(huì)被劃分到不同的權(quán)力類(lèi)型中，如山東省發(fā)改委將“政府投資項(xiàng)目驗(yàn)收”列入到行政監(jiān)督類(lèi)權(quán)力中，而浙江省發(fā)改委將同類(lèi)權(quán)力列入到“其他權(quán)力類(lèi)型”中。
顯然，清單權(quán)力分類(lèi)不一，不利于對(duì)權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)知和使用，尤其是 “其他事項(xiàng)”等兜底條款有可能成為借此保留隱形權(quán)力之地。
（五）清單發(fā)布主體和發(fā)布載體不一
國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批權(quán)力清單由國(guó)務(wù)院審改辦在中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)上統(tǒng)一發(fā)布一個(gè)總清單并鏈接到相關(guān)部門(mén)的網(wǎng)站上。在地方層面，多數(shù)地方是由政府統(tǒng)一發(fā)布一個(gè)總清單，也有的地方，如山西省、上海市等，清單由各部門(mén)自己發(fā)布。
一些省級(jí)政府建立了統(tǒng)一的清單發(fā)布平臺(tái)，平臺(tái)的名稱叫法各異。陜西省稱為“權(quán)責(zé)清單和公共服務(wù)事項(xiàng)清單統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)”，浙江省稱為“浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，安徽省稱為“安徽省電子政務(wù)服務(wù)大廳”。
另有一些地方政府沒(méi)有統(tǒng)一的權(quán)責(zé)清單發(fā)布平臺(tái)，而是在政府網(wǎng)站首頁(yè)上設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的權(quán)責(zé)清單窗口，如山西省政府、廣東省政府、湖北省政府等。
還有一些地方政府部門(mén)在部門(mén)的單獨(dú)網(wǎng)站上也公布了權(quán)責(zé)清單，例如北京市民政局在北京市民政信息網(wǎng)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的權(quán)力清單窗口，武漢市文化局在武漢文化局網(wǎng)站首頁(yè)設(shè)置了武漢市文化局權(quán)力清單窗口。
三、對(duì)策思考：在增強(qiáng)清單規(guī)范性可操作性上下功夫
建立權(quán)責(zé)清單是依法清權(quán)減權(quán)的過(guò)程，也是劃定政府與市場(chǎng)、社會(huì)權(quán)責(zé)邊界、規(guī)范權(quán)力行使的重要依據(jù)。清單越規(guī)范，權(quán)責(zé)邊界越清晰，在實(shí)際中就越能發(fā)揮作用。
（一）逐步擴(kuò)大權(quán)責(zé)清單的適用范圍
從規(guī)范權(quán)力來(lái)看，所有依法行使行政權(quán)力的部門(mén)都應(yīng)納入權(quán)責(zé)清單的適用范圍，做到“橫向到邊，縱向到底”，才能全面規(guī)范權(quán)力行使。目前推行權(quán)責(zé)清單制度的重點(diǎn)是各級(jí)政府工作部門(mén)，下一步應(yīng)將依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門(mén)設(shè)在地方的機(jī)構(gòu)，也全部納入清單管理范圍，制定各自的權(quán)責(zé)清單。
從權(quán)責(zé)分類(lèi)來(lái)看，清單制定主要是將直接面對(duì)公民、法人和其他組織的執(zhí)法類(lèi)權(quán)責(zé)事項(xiàng)納入其中。隨著清單管理的深化，對(duì)于一些雖然不直接面對(duì)公民、法人和其他組織、但對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活、資源配置產(chǎn)生重大影響的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，也應(yīng)考慮納入到清單中來(lái)，例如在國(guó)務(wù)院部門(mén)和省級(jí)部門(mén)可將規(guī)劃制定、標(biāo)準(zhǔn)擬訂、專(zhuān)項(xiàng)資金分配等宏觀管理權(quán)責(zé)，納入到清單梳理范圍；此外，一些地方將行政審計(jì)、行政督查等監(jiān)督性權(quán)責(zé)、部門(mén)間交叉權(quán)責(zé)等納入清單的經(jīng)驗(yàn)，也值得借鑒。
（二）明確權(quán)責(zé)清單的編制依據(jù)
“權(quán)責(zé)法定”是對(duì)權(quán)責(zé)清單編制的基本要求，反映在清單上表現(xiàn)為沒(méi)有法律依據(jù)的權(quán)責(zé)不得列入清單。關(guān)鍵的問(wèn)題，是要弄清楚作為權(quán)力清單的法律依據(jù)有哪些，做到在數(shù)量上不能有遺漏，在質(zhì)量上要剔除那些與上位法不一致或相抵觸的規(guī)定?！读⒎ǚā匪_認(rèn)的法律、法規(guī)和規(guī)章無(wú)疑屬于所依之“法”的范圍之內(nèi)，但除此之外的規(guī)范性文件如何處理？
如果將目光投向現(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)踐，就不難發(fā)現(xiàn)，基于法律本身的多樣性、原則性與概括性的特點(diǎn)以及法律體系不完善的現(xiàn)實(shí)，相當(dāng)一部分行政行為是通過(guò)進(jìn)一步制定規(guī)則來(lái)規(guī)范的。如以國(guó)務(wù)院辦公廳文件的形式發(fā)布、長(zhǎng)期指導(dǎo)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)編制和權(quán)責(zé)配置的“三定”規(guī)定，不屬于《立法法》所界定的法，但政府部門(mén)的權(quán)責(zé)配置和執(zhí)法資格大量都是通過(guò)它具體確定的，在一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)行政組織法的不足，在清單制定實(shí)踐中，政府部門(mén)也普遍將“三定”規(guī)定作為重要依據(jù)。特別是實(shí)體法條款規(guī)定的權(quán)責(zé)歸類(lèi)、部門(mén)的責(zé)任事項(xiàng)，部門(mén)間交叉事項(xiàng)的主次責(zé)任等，都是參照“三定”規(guī)定來(lái)確認(rèn)的。
因此，至少在現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)“三定規(guī)定”理權(quán)的“依據(jù)”地位。依法理權(quán)的原則是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范，且在范圍上應(yīng)嚴(yán)格限定，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有明確規(guī)定，尤其要堅(jiān)守住“沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)”的底線，超出底線的，不應(yīng)列入清單。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)從根本上，從立法源頭上對(duì)權(quán)責(zé)授予加強(qiáng)立法，使權(quán)責(zé)邊界建立在堅(jiān)實(shí)的“有法可依”的基礎(chǔ)之上。
（三）加強(qiáng)清單制定的統(tǒng)一規(guī)范
一是統(tǒng)一規(guī)范權(quán)責(zé)清單結(jié)構(gòu)安排。權(quán)責(zé)清單結(jié)構(gòu)完整，項(xiàng)目要素齊備，才能保證信息完整具有可操作性。具體的形式安排，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同層級(jí)和部門(mén)制定權(quán)責(zé)清單模板，形成標(biāo)桿，在權(quán)責(zé)名稱、編碼、權(quán)責(zé)類(lèi)型、設(shè)定依據(jù)、行使主體和追責(zé)規(guī)定、監(jiān)督方式、救濟(jì)途徑等方面做標(biāo)準(zhǔn)化指引。尤其是對(duì)于權(quán)力與責(zé)任表單關(guān)系的處理，按照權(quán)責(zé)一致的要求，原則上應(yīng)以權(quán)責(zé)逐一對(duì)應(yīng)的形式編制和公布清單，避免“有權(quán)無(wú)責(zé)”或“有責(zé)無(wú)權(quán)”現(xiàn)象，這方面安徽、天津和內(nèi)蒙等地清單制定已提供了較好的范例。
當(dāng)然，權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)不是“形式美”，一些權(quán)責(zé)并非是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，有的責(zé)任事項(xiàng)不是來(lái)自權(quán)力，而是源自部門(mén)職責(zé)，對(duì)此類(lèi)責(zé)任事項(xiàng)、特別是事中事后監(jiān)管事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)規(guī)章及三定規(guī)定加以明確，在清單上單獨(dú)列舉。在放管服改革的背景下，在食品藥品安全、公共設(shè)施安全、環(huán)境保護(hù)以及特種行業(yè)資質(zhì)評(píng)估等領(lǐng)域，應(yīng)充分吸取以往權(quán)力精簡(jiǎn)之后政府事中事后監(jiān)管沒(méi)有跟上的教訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任清單的建設(shè)。
二是提高權(quán)力流程圖配置水平。基于迄今我國(guó)統(tǒng)一的行政程序法典一直未建立起來(lái)及各地對(duì)流程圖建設(shè)的重視程度并不一致的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一要求清單責(zé)任主體為各項(xiàng)權(quán)力或各類(lèi)權(quán)力配置流程圖，讓各種權(quán)力運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化與程序化。針對(duì)行政程序立法的缺位與不足，權(quán)力運(yùn)行流程圖應(yīng)以約束權(quán)力及服務(wù)公眾為導(dǎo)向，對(duì)權(quán)力行使主體、期限、順序、時(shí)限等做出規(guī)定。通過(guò)這一制度創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和讓公眾真正感受到權(quán)力運(yùn)行惠民性的雙重目標(biāo)。
三是統(tǒng)一以政府門(mén)戶網(wǎng)站公布清單。各地各部門(mén)清單公布平臺(tái)的名稱統(tǒng)一，有利于公眾對(duì)權(quán)責(zé)清單制度形成統(tǒng)一的認(rèn)知，使這一制度最大限度地發(fā)揮社會(huì)作用。統(tǒng)一平臺(tái)的信息應(yīng)同步鏈接在相應(yīng)的權(quán)力行使部門(mén)的網(wǎng)站上，在該網(wǎng)站上設(shè)置清單的導(dǎo)航欄或?qū)冢阌诠娦畔⒉樵兣c利用。
四是健全清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。權(quán)力清單公布后，要根據(jù)法律體系立改廢釋情況以及機(jī)構(gòu)、職能調(diào)整情況等，及時(shí)調(diào)整權(quán)責(zé)清單，鞏固全面深化改革的成果。權(quán)責(zé)清單調(diào)整需注意以下方面：
（1）不能僭越法律。一些權(quán)力取消或下放等問(wèn)題涉及到對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的修改，制定清單應(yīng)始終在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)的自由裁量空間內(nèi)進(jìn)行，即使存在與上位法沖突而將權(quán)力取消等情形，也不能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力，只能提出修改相應(yīng)法律法規(guī)等建議；
（2）注重審查調(diào)整后的權(quán)責(zé)的合法性，防止實(shí)踐中假借執(zhí)行性立法的名義創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰等損益性權(quán)力；
（3）注意根據(jù)臨時(shí)性政府規(guī)章設(shè)置的權(quán)力是否還在有效期的范圍內(nèi)。根據(jù)《立法法》規(guī)定，臨時(shí)性規(guī)章的有效期為兩年。
五是下放權(quán)力不再列入本級(jí)清單。近年來(lái)各級(jí)政府推行簡(jiǎn)政放權(quán)，將大量直接面向基層，由地方管理更方便有效的權(quán)力下放，除重大事項(xiàng)外本級(jí)部門(mén)不再直接行使，而由下級(jí)部門(mén)直接行使，實(shí)行屬地管理。對(duì)這些下放的“屬地管理”權(quán)力，有些地方不計(jì)入本級(jí)清單，如海南省級(jí)權(quán)力清單共計(jì)2145項(xiàng)，屬地管理權(quán)力2992項(xiàng)不計(jì)入省級(jí)清單，安徽省級(jí)權(quán)力清單共計(jì)1712項(xiàng)，屬地管理權(quán)力不計(jì)入省級(jí)清單；有些地方則計(jì)入本級(jí)清單，如湖南省級(jí)權(quán)力清單共計(jì)3722項(xiàng)，其中包括市縣屬地管理權(quán)力2166項(xiàng)，江蘇省級(jí)權(quán)力清單共計(jì)5647項(xiàng)，其中包括市縣屬地管理權(quán)力4272項(xiàng)。
兩種做法都可謂合法，因?yàn)楝F(xiàn)行法律對(duì)權(quán)力的規(guī)定通常只是針對(duì)行業(yè)部門(mén)或地方部門(mén)而言的，沒(méi)有層級(jí)之分，但從鞏固權(quán)力下放成果出發(fā)，將屬地管理權(quán)力統(tǒng)一列入下級(jí)清單而非本級(jí)清單，有利于清單編制的規(guī)范性和一致性，也更符合改革的趨勢(shì)。
六是設(shè)立清單運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。任何涉及限權(quán)與擔(dān)責(zé)的制度均離不開(kāi)監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置，權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行同樣也離不開(kāi)監(jiān)督機(jī)制的具體設(shè)置。
在政府內(nèi)部，應(yīng)建立清單運(yùn)行的督查制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。這方面，一些地方已經(jīng)以機(jī)構(gòu)設(shè)置或機(jī)制建立的方式明晰了努力的方向，如天津市規(guī)定由政府督查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)權(quán)責(zé)清單建立、調(diào)整及實(shí)施情況進(jìn)行督查;河北省的行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，專(zhuān)門(mén)受理公民通過(guò)電話、電子郵件、信函等方式提出建議或舉報(bào)等，就是有益嘗試。
在政府外部，普遍要求在清單發(fā)布平臺(tái)上設(shè)計(jì)與完善一套以公眾為核心、易操作可監(jiān)督的網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公眾投訴信息、處置過(guò)程、處置結(jié)果的全程在線共享，方便社會(huì)參與和監(jiān)督。
（四）通過(guò)清單管理實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變
實(shí)行權(quán)責(zé)清單制度是以建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和政府治理現(xiàn)代化的重要舉措，只有實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變，權(quán)責(zé)清單才有望真正建立在科學(xué)性、規(guī)范性之上，這樣的清單才更有價(jià)值。出臺(tái)權(quán)責(zé)清單并非難事，難的是如何界定何種權(quán)責(zé)是合理的。
政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，科學(xué)劃分政府與市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，把應(yīng)該由市場(chǎng)決定的事項(xiàng)交給市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，把應(yīng)該屬于社會(huì)自己決定的事項(xiàng)還給公民和社會(huì)，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，把應(yīng)該由政府管的事項(xiàng)真正管好，更好地發(fā)揮政府作用。
通過(guò)權(quán)責(zé)清單厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的合理界限是一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，為此一方面要改變只通過(guò)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息流動(dòng)來(lái)建立權(quán)責(zé)清單的狀況，建立起更多的開(kāi)放性機(jī)制，以彌補(bǔ)單一主體局限性的短板。這需要強(qiáng)化層級(jí)政府間、部門(mén)間的協(xié)商合作，協(xié)同確定交叉權(quán)責(zé)的劃分，建立協(xié)同行政的運(yùn)行機(jī)制。這也需要拓寬社會(huì)參與機(jī)制并將其固定為清單編制的必要環(huán)節(jié)，線上參與線下參與相結(jié)合，采用定期聽(tīng)證、民意調(diào)查、研討會(huì)等多種方式，進(jìn)行利益表達(dá)和互動(dòng)協(xié)商，形成權(quán)責(zé)清單。
另一方面，清單制定要按照放管服改革的要求，詳盡列明政府部門(mén)的權(quán)責(zé)事項(xiàng)和運(yùn)行流程，增強(qiáng)清單的可用性和操作性，讓公眾切實(shí)感受到改革成效。
作者：馮英 沈榮華
文章來(lái)源：《中國(guó)行政管理》
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