自2014年底以來，江蘇省揚州市縣以下的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門陸續(xù)整合為“市場監(jiān)督管理局”，基層市場監(jiān)督管理體制發(fā)生了根本性的變化。機構(gòu)合并、職能整合后，基層市場監(jiān)督管理部門的執(zhí)法工作如何開展，2015年下半年以來，揚州市工商部門組織相關(guān)人員進行了專題調(diào)研。
一、當前揚州市基層市場監(jiān)督管理部門執(zhí)法工作現(xiàn)狀
?、鍣C構(gòu)設(shè)置情況。從揚州市各縣(市、區(qū))市場監(jiān)督管理局的“三定”方案來看，目前普遍設(shè)立了經(jīng)濟監(jiān)督檢查科(綜合執(zhí)法大隊)。揚州市各縣(市、區(qū))市場監(jiān)督管理局通行的做法是，將原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門的執(zhí)法辦案機構(gòu)進行了“物理整合”，即將三部門的執(zhí)法辦案機構(gòu)進行了形式上的合并，統(tǒng)一并入經(jīng)濟監(jiān)督檢查科(綜合執(zhí)法大隊)。但是在具體運行模式上，仍然細分為工商執(zhí)法大隊、質(zhì)監(jiān)執(zhí)法大隊、食藥監(jiān)執(zhí)法大隊，沒有進行人員和職能的“化學(xué)融合”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，普遍在原基層工商分局(所)的基礎(chǔ)上，調(diào)整設(shè)立了基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)，基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)的數(shù)量較原基層工商分局(所)略有增加?；鶎邮袌霰O(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)作為縣(市、區(qū))市場監(jiān)督管理局的派出機構(gòu)，全面履行原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的市場監(jiān)督管理職責。
?、鎴?zhí)法辦案情況。揚州市各縣(市、區(qū))市場監(jiān)督管理局集中承擔了原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門的市場監(jiān)管職責，在縣(市、區(qū))市場監(jiān)督管理局機關(guān)一級，執(zhí)法辦案隊伍基本上沿襲了原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門，總體上執(zhí)法辦案力量與合并前變化不大。但是在基層市場市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)層面，執(zhí)法人員基本沿襲了原基層工商分局(所)，而承擔的監(jiān)管職責“倍增”，既要履行原工商部門的監(jiān)管職責，也要履行原質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的監(jiān)管職責。從走訪調(diào)研了解掌握的情況來看，由于質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的監(jiān)管任務(wù)直接事關(guān)人身生命財產(chǎn)安全，機構(gòu)整合以后，基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)將市場監(jiān)管的主要精力投入到了原質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的監(jiān)管職責上，而對原工商部門的監(jiān)管職責實際投入的力量十分有限。從各縣(市、區(qū))查辦的工商類案件數(shù)量來看，均呈現(xiàn)大幅下滑的趨勢。個別基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)甚至自機構(gòu)合并以來，基本未查辦工商類案件?；鶎邮袌霰O(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)在工商類監(jiān)管職責履行方面力量投入的消減，也直接影響到縣(市、區(qū))市場監(jiān)督管理局本級監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)工商類案件的查辦，各縣(市、區(qū))市場監(jiān)督管理局工商執(zhí)法大隊查辦案件情況較往年均大幅下降。
二、當前基層市場監(jiān)督管理部門執(zhí)法工作遇到的困難和問題
?、迦藛T配備和業(yè)務(wù)技能問題。人員力量配備不足和業(yè)務(wù)技能不適應(yīng)是目前基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)面臨的突出問題。從揚州市機構(gòu)改革的實踐情況來看，基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)重新掛牌后，人員基本沒有增加，但是監(jiān)管重心卻發(fā)生了根本性的變化，由原來的單一履行工商類監(jiān)管職責轉(zhuǎn)變?yōu)槿媛男泄ど?、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類監(jiān)管職責。目前基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)80%-90%的精力都放在了履行質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類監(jiān)管任務(wù)上。究其原因：一是由于特種設(shè)備安全和食品藥品安全的檢查，直接關(guān)系人身生命財產(chǎn)安全，責任風(fēng)險巨大，不容有絲毫閃失；二是質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類案件查辦相對工商類案件容易，且原有案件查辦的激勵手段較為得力，監(jiān)管執(zhí)法人員比較容易接受；三是工商類案件查辦要求較高，查處難度較大，履職風(fēng)險相對較小，監(jiān)管執(zhí)法人員普遍認為暫時緩一緩沒有太大問題。在征詢基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)對上級機關(guān)的意見建議時，受訪對象普遍希望上級機關(guān)：一是盡量將人員力量向基層傾斜，從而真正形成“精機關(guān)、強分局”的監(jiān)管力量布局，為基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)增配相應(yīng)執(zhí)法人員，特別是質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類監(jiān)管執(zhí)法人才；二是切實加強原工商執(zhí)法人員質(zhì)監(jiān)類、食藥監(jiān)類監(jiān)管業(yè)務(wù)技能的實務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使之能夠盡快掌握相應(yīng)監(jiān)管執(zhí)法辦案技能，更好地履行質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)類監(jiān)管職責。
?、媛穆氾L(fēng)險問題。伴隨著機構(gòu)職能的整合到位，基層市場監(jiān)督管理部門較之以前的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等單一部門，履職風(fēng)險更為凸顯。在今年以來各地頻發(fā)的電梯安全事故、“青島大蝦”宰客等事件中，受到問責的對象中總不乏基層市場監(jiān)督管理部門身影。由于“監(jiān)管責任無限大”，“監(jiān)管到位的標準界限模糊”，在實地走訪調(diào)研中，受訪對象普遍反映履職風(fēng)險過大、精神壓力較重，并且一些“問責”不盡合理，令基層市場監(jiān)督管理部門及其工作人員感到十分困惑。因此，基層市場監(jiān)管部門的相關(guān)負責人和一線工作人員，迫切希望上級機關(guān)對基層市場監(jiān)督管理部門如何履職才算到位予以明確，為基層市場監(jiān)督管理部門規(guī)避“履職風(fēng)險”明確底線；地方黨委、政府在相關(guān)事件中，啟動“問責程序”時，應(yīng)合理判定主次責任，依法依規(guī)“問責”，遵循“過罰相當”原則，不能將所有市場領(lǐng)域的責任事故全部認定為市場監(jiān)督管理部門責任。
㈢隊伍融合問題。機構(gòu)職能整合的核心是隊伍融合問題。經(jīng)過一年來的磨合，目前揚州市各縣(市、區(qū))市場監(jiān)督管理局的工作都已基本步入正軌，各項工作均處于有條不紊地開展之中。隨著新的“三定”方案陸續(xù)下發(fā)，各地市場監(jiān)督管理局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)都作了較大幅度的調(diào)整和整合，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的人員以及部分衛(wèi)生監(jiān)督管理部門劃轉(zhuǎn)的人員也重新明確了各自的崗位。但總體上，仍然是機械的物理組合，即原來在什么崗位的基本還在什么崗位，沒有在真正意義上實現(xiàn)人員力量的有機組合。特別是原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的機關(guān)人員普遍不愿到基層市場監(jiān)督管理分局(食品藥品監(jiān)督管理分局)工作，導(dǎo)致機關(guān)人員臃腫、基層力量單薄。
三、關(guān)于進一步加強基層市場監(jiān)督管理工作的對策建議
?、迳疃韧七M“綜合執(zhí)法監(jiān)管”。在當前縣以下工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”的機構(gòu)設(shè)置模式下，開展市場監(jiān)督管理工作，必須打破原有的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門局限，按照各縣(市、區(qū))市場監(jiān)督管理局的新“三定”方案，重新梳理基層市場監(jiān)督管理部門所承擔的職能職責，加速實現(xiàn)監(jiān)督管理業(yè)務(wù)和市場監(jiān)督管理人員的“全打通”。一是要優(yōu)化內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員安排。要按照“綜合執(zhí)法監(jiān)管”的思維，對縣級市場監(jiān)督管理局機關(guān)的機構(gòu)和人員設(shè)置、基層市場監(jiān)督管理局的人員分工作出更為優(yōu)化和妥善的安排，以實現(xiàn)監(jiān)管效能的最大化。要貫徹“屬地化管理”原則，切實加強基層市場監(jiān)督管理分局的監(jiān)管能力建設(shè)，推動監(jiān)管重心下移，在人力、財力上向基層一線傾斜。
二是要完善監(jiān)管巡查和執(zhí)法檢查機制。要針對目前機構(gòu)合并初期存在的現(xiàn)實問題，穩(wěn)步推進工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等監(jiān)管人員之間的深度融合，逐步改變“各吹各的號、各干各的事”的松散型合并現(xiàn)狀。以全面履行監(jiān)督管理職責為目標，對監(jiān)管巡查和執(zhí)法檢查工作進行整合，規(guī)范監(jiān)管巡查項目和執(zhí)法檢查程序，在監(jiān)管巡查和執(zhí)法檢查的實踐中，不斷提升一線監(jiān)管人員的綜合監(jiān)管能力，努力培養(yǎng)“一專多能”的復(fù)合型監(jiān)管人才。
㈡深度推進“互聯(lián)網(wǎng)+市場監(jiān)管”。當前，加強基層市場監(jiān)督管理工作，必須重視運用互聯(lián)網(wǎng)思維和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段。一是要重視加強互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)市場飛速發(fā)展和監(jiān)管薄弱之間的矛盾日益突出。市場監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)高度重視加強互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管，一方面不斷推動法制建設(shè)，促進相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)的健全完善；另一方面要嚴格依法行政，在法律法規(guī)的框架內(nèi)，勇于創(chuàng)新創(chuàng)造，積極參與互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管，在監(jiān)管實踐中不斷擴大和提升監(jiān)管影響和監(jiān)管效果，努力贏得社會各界的認可和滿意。二是要注重運用互聯(lián)網(wǎng)平臺提高監(jiān)管服務(wù)水平。要加強信息化監(jiān)管軟件和平臺建設(shè)，積極開發(fā)適用的監(jiān)管軟件和平臺，特別是要適應(yīng)當前移動互聯(lián)網(wǎng)對生產(chǎn)、生活方式的深遠影響，積極開發(fā)移動互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管終端平臺。要充分考慮監(jiān)管部門職能職責履行與社會公眾之間的良性互動關(guān)系，找準兩者之間的結(jié)合點和平衡點，既最大限度地滿足監(jiān)管執(zhí)法人員的履職需要，也監(jiān)管社會公眾的服務(wù)需求。要以建立社會協(xié)同共治體系為目標，充分依托互聯(lián)網(wǎng)平臺，切實加強市場監(jiān)管部門內(nèi)部之間的協(xié)作互動、區(qū)域之間的協(xié)作互動、部門之間的協(xié)作互動、與社會公眾服務(wù)對象之間的協(xié)作互動、與監(jiān)管對象之間的協(xié)作互動等多種協(xié)作互動關(guān)系。
?、缟疃韧七M“信用監(jiān)管”。要切實加強監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變和提升，加速由傳統(tǒng)監(jiān)管模式向現(xiàn)代化監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。一是要重視提升數(shù)據(jù)的分析運用能力。要重視大數(shù)據(jù)建設(shè)，充分依托大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代云計算等技術(shù)手段，輔助市場監(jiān)督管理工作的開展。要加強市場主體信用數(shù)據(jù)的歸集，多途徑、多渠道歸集市場主體信用數(shù)據(jù)，積極開發(fā)更加便捷、高效、智能的信用數(shù)據(jù)分析軟件系統(tǒng)。要通過數(shù)據(jù)分析，提高市場監(jiān)管的精準化程度，進而大幅提升市場監(jiān)管的效能和效率。二是要不斷健全和完善信用監(jiān)管體系。重點是加強與其他監(jiān)管部門之間的相互協(xié)作，按照“一處違法、處處受限”的思路，提高市場監(jiān)管措施對市場主體的約束力，促進市場主體誠實、守信經(jīng)營，自覺維護公平競爭、充滿活力的市場經(jīng)濟秩序。三是要不斷完善信用監(jiān)管機制。要總結(jié)和發(fā)揚“雙隨機”抽查機制等市場監(jiān)管巡查和執(zhí)法檢查措施的經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷探索和發(fā)現(xiàn)更多、更為有效的市場監(jiān)管執(zhí)法手段和措施，以更好地滿足監(jiān)管線下和線上兩個市場的重任。
原標題:關(guān)于揚州市基層市場監(jiān)督管理部門執(zhí)法體制建設(shè)的調(diào)查與思考
