京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略實施以來，非首都功能疏解和區(qū)域協(xié)同發(fā)展都取得了重要進展，但仍面臨著許多深層次的矛盾和問題。其中一個重要原因是河北等周邊承接地條件不夠完善，尤其是軌道交通建設滯后、公共服務落差大，對非首都功能和人口疏解的吸引力不強。我們認為，加快落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“微中心”建設，是有效破解這一瓶頸約束、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要抓手。
一、“微中心”的概念與主要特征
1.“微中心”的概念
“微中心”是指與大都市中心城區(qū)保持適度的空間距離，通過承擔某種特色城市功能，與中心城形成功能互補、有機聯(lián)系，且自身具有一定的集聚能力、能夠實現(xiàn)職住相對平衡的區(qū)域性小城市或者功能性板塊。
2.“微中心”的基本特征
建設“微中心”的主要目的，是承接部分教育、醫(yī)療、一般性產業(yè)等非城市核心功能，優(yōu)化大城市空間結構與功能布局?；谏鲜鰧Α拔⒅行摹备拍睢群凸δ艿幕菊J識，“微中心”一般應具備以下幾個方面的主要特征：一是承擔某種特色城市功能，如科研功能、醫(yī)療功能、教育功能等，與主城在空間上分散，但功能上又有機聯(lián)系、形成互補，且自身對某些特色產業(yè)和資源要素具有較強的集聚力。二是與主城區(qū)保持適度的距離，一般在30－70公里的范圍內。三是通過市郊鐵路等軌道交通，實現(xiàn)與中心城之間的“1小時通勤圈”。
3.“微中心”與衛(wèi)星城、特色小鎮(zhèn)的異同
“微中心”是從衛(wèi)星城延伸出來的概念，兩者的共同點是承接大城市中心城區(qū)的部分功能、產業(yè)和人口的轉移，與中心城區(qū)形成功能互補、聯(lián)動發(fā)展。但“微中心”與衛(wèi)星城又不完全相同，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是規(guī)模不同。一般來說衛(wèi)星城的規(guī)模大小不一，有的衛(wèi)星城僅有五六萬人口，有的則多達幾十萬人。我們認為，“微中心”的規(guī)模要相對適中，相當于規(guī)模不是特別大的衛(wèi)星城，不宜超過20萬人口，屬于小城市等級。二是功能不同。“微中心”往往承擔著某種特色城市功能，如教育、科技、醫(yī)療、特色產業(yè)等，重點是承接部分非首都功能的疏解；而衛(wèi)星城中，有些承擔的是復合功能，有些是某種特色功能，有的甚至是單純的居住功能。
目前，我國浙江等很多地區(qū)正在規(guī)劃建設特色小鎮(zhèn)，“微中心”與特色小鎮(zhèn)也有類似之處，兩者的相同點是都承擔著某種特色功能，為周邊大城市、區(qū)域提供相應的產業(yè)、功能服務。
但兩者也有很大的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是特色小鎮(zhèn)的規(guī)模較小，規(guī)劃面積一般控制在3平方公里，建設用地一般在1平方公里左右，更加注重特色產業(yè)功能，且自成體系。而“微中心”定位為區(qū)域性小城市，規(guī)模相對較大，一般在20－30平方公里，與大城市聯(lián)系十分緊密。二是服務半徑與服務范圍有所差異。特色小鎮(zhèn)有些是服務周邊大城市，有些如特色旅游小鎮(zhèn)，其服務范圍則是周邊更大區(qū)域；而“微中心”作為大城市非核心功能的集中承接地，重點是服務周邊大都市功能優(yōu)化布局與可持續(xù)發(fā)展。
二、建設“微中心”的重要戰(zhàn)略價值
“微中心”的概念是基于非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實需求提出來的。在京津冀區(qū)域尤其是北京周邊地區(qū)，規(guī)劃建設一批特色“微中心”，是加快非首都功能疏解、推動京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要抓手，對于全國大城市推進城市化進程、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展也具有借鑒價值。建設“微中心”是北京優(yōu)化城市空間結構與功能布局的必然要求；建設“微中心”是疏解非首都功能，推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要舉措；建設“微中心”是大城市探索新型城鎮(zhèn)化路徑與模式的現(xiàn)實選擇。
關于我國新型城鎮(zhèn)化的道路該怎么走？我們認為，促進大城市與周邊小城市協(xié)調發(fā)展，是一個現(xiàn)實的選擇。通過在大城市周邊建設類似微中心、衛(wèi)星城，將大城市與小城市結合起來，大城市主動將部分功能分散布局到周邊的小城市，形成功能互補、多圈層聯(lián)動的大都市圈。從操作層面看，國家正在積極推進特色小鎮(zhèn)建設，是一個很好的思路，對于破解城市發(fā)展難題也具有積極意義。但關于大城市周邊的小城鎮(zhèn)應該怎么建設，還沒有真正破題。大都市周邊的特色小鎮(zhèn)要充分考慮與大城市的關聯(lián)性，與“微中心”建設緊密結合起來，統(tǒng)籌考慮當?shù)貧v史、文化、旅游等多種資源，承擔某些特色功能，實現(xiàn)與大城市的功能互補、聯(lián)動發(fā)展。如果“微中心”建設成功，對于推動全國新型城鎮(zhèn)化建設也具有積極的借鑒意義。
三、加快“微中心”建設需要突出解決的幾大關鍵問題
“微中心”是一個新概念、新事物，建設“微中心”更是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌謀劃，分階段建設，重點要把握好以下幾個戰(zhàn)略性、關鍵性問題。
1.突出規(guī)劃先行，爭取從國家層面推進“微中心”建設
“微中心”是非首都功能疏解的集中承接地、推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要抓手，其規(guī)劃建設必須遵循內在發(fā)展規(guī)律，做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計。
一是高起點、高標準編制“微中心”建設規(guī)劃。建議國家層面對在京津冀區(qū)域規(guī)劃建設“微中心”進行頂層設計，作為全面落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的重大舉措。按照“百年規(guī)劃”的要求，高起點、前瞻性地做好重點“微中心”建設規(guī)劃，突出“職住合一”，積極引入“產城融合”“智慧城市”“海綿城市”等新理念。嚴格控制“微中心”開發(fā)強度，合理布局“微中心”的生產、生活與生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護紅線，將“微中心”建成我國小城市（鎮(zhèn)）建設的精品與典范。
二是強化“微中心”建設協(xié)調推進機制。借鑒日本首都圈整備特別委員會、住宅—都市整備公團等相關經驗，建議在國家京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組指導下，由京津冀三地政府以及國家住建部、國土部、交通部等相關部門成立“微中心”建設推進委員會，統(tǒng)籌指導“微中心”開發(fā)建設工作。積極爭取國家相關部門支持，將一些國家級醫(yī)療機構、教育機構等非首都功能疏解重大項目優(yōu)先在“微中心”布局。協(xié)調解決非首都功能項目在“微中心”落地過程中面臨的政策對接、利益共享、資金支持等現(xiàn)實問題。
2.強化科學選址，分階段推進“微中心”規(guī)劃建設
“微中心”建成并發(fā)揮相應的城市功能，需要經歷一個長期復雜的過程。國外大都市建設與“微中心”相類似的新城、業(yè)務核都市等一般都是分階段推進實施，比如東京就分3個階段建設了7個副都心，分5個階段建設了3個新都心和多座業(yè)務核都市。因此，在京津冀區(qū)域規(guī)劃建設“微中心”也不能一蹴而就，要分階段、有重點地推進。
在京津冀區(qū)域規(guī)劃建設“微中心”，需要堅持以下幾個選址原則：
一是與中心城保持合適的距離。國外“微中心”類似區(qū)域與中心城的距離大多在30－70公里范圍內，以滿足“1小時通勤圈”的需求。目前，北京中心城面積已經過大，如果“微中心”距離中心城太近，不利于為首都留下足夠的生態(tài)空間；距離太遠則會超過“1小時通勤圈”范圍，使“微中心”缺乏吸引力?？紤]到現(xiàn)在的鐵路技術水平，可將“微中心”的范圍適度擴展，建議在距離北京中心城40—100公里的空間范圍內選址。
二是具有便捷快速的交通通道。東京等國際大都市周邊的“微中心”往往通過市郊鐵路與中心城實現(xiàn)通勤交通。未來北京周邊“微中心”建設也必須有市郊鐵路做支撐。但目前北京市郊鐵路建設尚未真正起步，從規(guī)劃、立項到施工周期又很長，很難在短期內建成。考慮到“微中心”建設的緊迫性，其選址要充分考慮備選區(qū)域現(xiàn)有的交通條件，主要是能夠通過高速鐵路、城際鐵路和高速公路等與北京中心城實現(xiàn)快速聯(lián)系，或者屬于京津冀“四縱四橫一環(huán)”城際鐵路規(guī)劃所涉及的區(qū)域。
三是具有集聚增量資源的空間余量?！拔⒅行摹弊鳛榉鞘锥脊δ苁杞獾募谐薪拥?，要有一定的空間規(guī)模，實現(xiàn)居住、就業(yè)、公共服務等多功能協(xié)調發(fā)展。如果規(guī)模太小，像英國早期的第一代新城人口只有5萬人左右，城市功能不完備、缺乏吸引力，很難發(fā)展起來。而規(guī)模過大，也會給城市建設和管理帶來壓力，甚至可能引發(fā)“城市病”。在京津冀區(qū)域建設“微中心”，建議規(guī)劃面積20—30平方公里、人口不超過20萬人為宜。同時，考慮到北京周邊區(qū)縣（市）中心城區(qū)已有一定的規(guī)模，不宜在原中心城基礎上“攤大餅”式擴張，建議采取“雙子城”模式，在距離老城一定空間范圍外規(guī)劃“微中心”，并建設綠化隔離帶。
四是具有特色產業(yè)基礎與發(fā)展?jié)摿??！拔⒅行摹币话阃ㄟ^承擔某種特色功能，如科技、教育、醫(yī)療或產業(yè)等功能，與中心城形成功能互補、有機聯(lián)系，且在特色領域形成一定輻射力。在京津冀區(qū)域建設“微中心”，要優(yōu)先選擇特色產業(yè)發(fā)展基礎較好，或者已經承接非首都功能疏解重點項目的區(qū)域。
3.明確發(fā)展定位，打造若干個承擔特色功能的“微中心”
在北京周邊規(guī)劃建設“微中心”，要緊密圍繞非首都功能疏解的現(xiàn)實需求，充分結合“微中心”選址區(qū)域的資源特色，明確其功能定位與產業(yè)方向。
一是對接非首都功能疏解的潛力領域，明確“微中心”功能定位?！拔⒅行摹惫δ芏ㄎ坏倪x擇，首先要立足非首都功能疏解的需求，打造集中承接地。特別是要結合所在區(qū)域的資源特點與比較優(yōu)勢，重點承接教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及特色產業(yè)功能。其次，還要考慮與北京共同承擔的核心功能，如科技創(chuàng)新功能，以及“微中心”自身發(fā)展的一些新功能的需求。
二是結合京津冀產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈構建的需求，吸引特色產業(yè)要素集聚。目前，京津冀區(qū)域內集聚了很多的大型企業(yè)、科研院所等創(chuàng)新資源，每年產生的科技創(chuàng)新成果也很多，但創(chuàng)新成果在區(qū)域內的轉化能力較弱。建設“微中心”要瞄準北京科技創(chuàng)新資源外溢的需求，緊抓京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設的新機遇，積極承接北京部分高科技成果轉化、孵化和產業(yè)化項目，吸引特色產業(yè)要素集聚，培育具有較強競爭力的特色產業(yè)集群。
4.著重補齊短板，提升基礎設施與公共服務綜合承載力
加快“微中心”建設必須遵循城市發(fā)展的內在規(guī)律，強化基礎設施和公共服務配套，切實提升“微中心”綜合承載力，為非首都功能、人才及產業(yè)等資源向“微中心”轉移創(chuàng)造條件。
一是高標準建設交通、市政等基礎設施。加快北京與“微中心”的城際鐵路建設，研究利用城際鐵路線路開行市郊鐵路的可行性，具備條件區(qū)域率先建設專用市郊鐵路，構建以市郊鐵路為重點的“1小時通勤圈”。要高標準、前瞻性規(guī)劃各類市政基礎設施，充分滿足“微中心”高效長遠運行的需求。
二是高品質配套教育、文化等公共服務設施。按照“產城融合”的要求，高標準做好“微中心”公共服務設施規(guī)劃，合理布局教育、醫(yī)療和文化等公共服務設施。探索通過名院建分院、名校辦分校、醫(yī)聯(lián)體、校際聯(lián)盟等多種方式，加強與北京的對接合作，將首都優(yōu)質公共服務資源定向、定點導入“微中心”。圍繞“微中心”的功能需求，配套規(guī)劃建設一批文化、體育、商業(yè)等重大功能性設施，形成與“微中心”相匹配的一流的公共服務體系。
5.探索先行先試，強化“微中心”建設的體制機制與政策保障
“微中心”作為京津冀區(qū)域的新空間載體，要積極探索在體制機制改革與政策創(chuàng)新等方面率先突破，先行先試，真正發(fā)揮好承接非首都功能疏解的作用。
一是加強“微中心”土地保障與管控。建議對“微中心”重大項目實行建設用地指標單列特批制度，不占用所在城市用地指標；部分重大項目耕地占補平衡指標納入國家統(tǒng)籌范圍。加強“微中心”土地資源管控，鼓勵開展土地利用方式創(chuàng)新；研究房地產管控政策，提高自住型商品房建設比例，優(yōu)先滿足非首都功能疏解企業(yè)員工的居住需求。
二是探索與“微中心”特色功能相符合的差異化機制創(chuàng)新試點。結合“微中心”功能定位與產業(yè)特色，探索開展差異化、個性化的機制創(chuàng)新試點。比如，對承擔特色產業(yè)功能的“微中心”，率先開展稅收分成、利益共享等政策試點；對承擔醫(yī)療健康功能的“微中心”，開展“醫(yī)養(yǎng)結合”試點、異地購買養(yǎng)老服務、異地醫(yī)保實時結算等政策試點。
三是創(chuàng)新“微中心”開發(fā)建設與運營模式，正確處理好政府引導與市場主導的關系。研究設立“微中心”投資建設基金，采取PPP等新模式，引導社會資本參與，支持基礎設施、公共服務等重點項目建設。充分發(fā)揮大型開發(fā)商、特色產業(yè)投資運營商自主開發(fā)的積極性，探索“微中心”所在區(qū)域地方政府與產業(yè)運營商的合作模式創(chuàng)新。創(chuàng)新“微中心”建設與新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展模式，比如實施“微中心”集中建設區(qū)與周邊舊村改造、人口市民化一體化開發(fā)的政策方案，建立以“微中心”為基本規(guī)劃實施單元進行區(qū)域統(tǒng)籌的機制，力爭實現(xiàn)產城融合、職住平衡。
