| 阪神大地震的災(zāi)后重建工作及其啟示 |
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| 來(lái)源：http://www.macrochina.com.cn/100/linjiabin 作者：林家彬 發(fā)布時(shí)間：2009.04.29 |
| 內(nèi)容摘要：從機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法、規(guī)劃、資金投放情況等方面對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行了梳理，并引出對(duì)四川大地震災(zāi)后重建工作的5點(diǎn)啟示：災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任；重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用；重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象。 發(fā)生于1995年1月17日凌晨的阪神大地震，造成了六千四百多人死亡、三萬(wàn)多人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失將近十萬(wàn)億日元的巨災(zāi)。本文對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行梳理[i]，以便為我國(guó)的汶川大地震的災(zāi)后重建工作提供借鑒。 一、 機(jī)構(gòu)設(shè)置 震災(zāi)發(fā)生大約一個(gè)月之后，日本中央和地方政府先后成立了如下機(jī)構(gòu)，以對(duì)災(zāi)后重建工作進(jìn)行指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。 一是成立了“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”。該委員會(huì)成立于1995年2月15日，由7名委員和兩名特別顧問(wèn)組成。原國(guó)土廳事務(wù)次官下河邊淳擔(dān)任委員長(zhǎng)，前副總理后藤田正晴和經(jīng)團(tuán)聯(lián)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)平巖外四擔(dān)任特別顧問(wèn)，委員中包括兵庫(kù)縣知事、神戶(hù)市市長(zhǎng)、關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)，以及3位知名專(zhuān)家學(xué)者。委員會(huì)的工作期限為一年，職責(zé)是作為總理的咨詢(xún)委員會(huì)，為災(zāi)后重建工作提出方針和思路。在這一年中，委員會(huì)共提出了11項(xiàng)建議和3項(xiàng)意見(jiàn)，是災(zāi)后重建工作的最高決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。 二是中央政府成立了“阪神·淡路復(fù)興對(duì)策本部”。該本部成立于1995年2月24日，總理親自擔(dān)任本部長(zhǎng)，副本部長(zhǎng)由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和專(zhuān)職負(fù)責(zé)地震災(zāi)后重建事務(wù)的大臣擔(dān)任，其他內(nèi)閣大臣均為本部成員。該本部的設(shè)立依據(jù)是與其成立同一天通過(guò)的“關(guān)于阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興的基本方針及機(jī)構(gòu)的法律”，該項(xiàng)法律是有效期5年的時(shí)限立法，因此本部的活動(dòng)期限也相應(yīng)為5年。該本部根據(jù)前述委員會(huì)提出的建議和意見(jiàn)，同年4月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的重建·復(fù)興思路與當(dāng)前的政策措施”，7月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的復(fù)興實(shí)施方針”。在2000年2月該本部撤銷(xiāo)之后，為了繼續(xù)推進(jìn)中央政府對(duì)災(zāi)后重建的支援、協(xié)調(diào)中央政府相關(guān)各部門(mén)之間的工作，又設(shè)立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”。 三是地方政府成立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興本部”。該本部成立于1995年3月15日。由于地震的重災(zāi)區(qū)集中在兵庫(kù)縣南部地區(qū)，災(zāi)后重建工作主要由兵庫(kù)縣政府組織實(shí)施，因此該復(fù)興本部是由兵庫(kù)縣知事出任本部長(zhǎng)。設(shè)立該本部的目的，是為了超越常態(tài)行政體制的束縛，打破部門(mén)壁壘，強(qiáng)力統(tǒng)籌、綜合推進(jìn)災(zāi)后重建工作的開(kāi)展。 四是在“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的任務(wù)完成之后，為了加強(qiáng)中央與受災(zāi)地方政府之間的協(xié)調(diào)，設(shè)置了國(guó)家、兵庫(kù)縣、神戶(hù)市三者之間的協(xié)議會(huì)。從1996年2月到1999年12月之間，協(xié)議會(huì)共召集了10次會(huì)議，就災(zāi)后重建工作中的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。 二、立法 震災(zāi)發(fā)生后，日本在1995年2-3月間緊急通過(guò)了16項(xiàng)特別立法，作為災(zāi)后重建及震災(zāi)善后工作的法律依據(jù)。這些法律分別涉及居民與企業(yè)稅收的減免、震災(zāi)復(fù)興的方針與機(jī)構(gòu)設(shè)置、對(duì)災(zāi)區(qū)地方政府的特別財(cái)政援助、發(fā)行特別國(guó)債、實(shí)施特別財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)受災(zāi)失業(yè)人員的再就業(yè)、受災(zāi)建筑物重建的相關(guān)規(guī)定等內(nèi)容。例如，“關(guān)于為應(yīng)對(duì)阪神·淡路大震災(zāi)的特別財(cái)政援助的法律”（簡(jiǎn)稱(chēng)特別財(cái)政援助法），就是劃定災(zāi)區(qū)的一定范圍，將其作為“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”的適用對(duì)象，同時(shí)提高中央財(cái)政的援助及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。 兵庫(kù)縣方面曾經(jīng)希望中央政府參照1923年關(guān)東大地震時(shí)的做法，制定“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興特別措施法”，由中央政府主導(dǎo)災(zāi)后重建并承擔(dān)更多的責(zé)任。但中央政府的判斷是，阪神震災(zāi)的災(zāi)害規(guī)模比關(guān)東大地震要小，而且“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”等災(zāi)害相關(guān)法律體系已經(jīng)比較完備，因此沒(méi)有采納兵庫(kù)縣的要求。 三、復(fù)興規(guī)劃 從1995年5月開(kāi)始，震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃的制定工作在兵庫(kù)縣政府的主導(dǎo)下開(kāi)始進(jìn)行。成立了由各界專(zhuān)家學(xué)者50人組成的“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定調(diào)查委員會(huì)”，成員包括都市工學(xué)、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)福利、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的專(zhuān)家，設(shè)立了城市、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)、醫(yī)療·保健·社會(huì)福利、生活·文化·教育四個(gè)分會(huì)。1995年6月，委員會(huì)向兵庫(kù)縣知事提出了“復(fù)興規(guī)劃的理念與目標(biāo)”、“復(fù)興規(guī)劃的框架”、“復(fù)興事業(yè)規(guī)劃”、“復(fù)興事業(yè)推進(jìn)面臨的主要問(wèn)題”等四個(gè)方面的建議。在此基礎(chǔ)上，1995年7月“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃”正式完成并公布。該規(guī)劃的要點(diǎn)如下： 規(guī)劃的性質(zhì)是兵庫(kù)縣實(shí)施震災(zāi)復(fù)興的行政規(guī)劃。 規(guī)劃的目標(biāo)年份為2005年。 規(guī)劃的基本理念是“構(gòu)建人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧的‘共生社會(huì)’”。 規(guī)劃的基本目標(biāo)是：（1）建設(shè)21世紀(jì)的福利城市；（2）建設(shè)向世界開(kāi)放、充滿文化氣息的社會(huì)；（3）建設(shè)既有產(chǎn)業(yè)高度化、新型產(chǎn)業(yè)茁壯成長(zhǎng)的社會(huì)；（4）建設(shè)抗災(zāi)能力強(qiáng)、能夠安心生活的城市；（5）形成多核網(wǎng)絡(luò)型都市圈。 規(guī)劃所面臨的主要課題是：（1）居民主體的城市建設(shè)；（2）人與自然共生的環(huán)境創(chuàng)造；（3）通過(guò)放松管制促進(jìn)民間活力參與重建；（4）尋求國(guó)內(nèi)外對(duì)重建的廣泛參與和支援；（5）推進(jìn)行政與財(cái)政的改善；（6）中央對(duì)地方的支援；（7）復(fù)興事業(yè)的管理。 提出災(zāi)后重建需要緊急應(yīng)對(duì)的事項(xiàng)為：對(duì)災(zāi)民生活的支援；廢墟和瓦礫的處理；公路與港口的修復(fù)；社會(huì)福利設(shè)施和文教設(shè)施的修復(fù)重建。 另外，根據(jù)“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的建議，將復(fù)興10年規(guī)劃中的前5年中特別緊急與必需的事項(xiàng)作為“復(fù)興特別事業(yè)”，中央政府給予特別的政策支持。 復(fù)興規(guī)劃的制定過(guò)程中對(duì)公眾參與給予了高度的重視。從震災(zāi)發(fā)生后一個(gè)月的1995年2月開(kāi)始，兵庫(kù)縣就開(kāi)始號(hào)召居民組織“社區(qū)復(fù)興論壇”和分區(qū)域的“縣民復(fù)興論壇”，共搜集到來(lái)自居民的意見(jiàn)和建議達(dá)800項(xiàng)左右。另外，經(jīng)團(tuán)聯(lián)、日本建筑學(xué)會(huì)、學(xué)者自發(fā)組織的研究會(huì)等各種學(xué)會(huì)、政黨和團(tuán)體也積極建言獻(xiàn)策，到1998年3月底為止共提供了923項(xiàng)建議。 在震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定之后，兵庫(kù)縣政府又針對(duì)需要在短期內(nèi)快速實(shí)施重建的住宅、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)領(lǐng)域分別制定了“緊急復(fù)興3年規(guī)劃”。以住宅為例，兵庫(kù)縣政府根據(jù)“兵庫(kù)住宅復(fù)興會(huì)議”于1995年5月提出的政策建議，于同年8月制定了“兵庫(kù)住宅復(fù)興3年規(guī)劃”。該規(guī)劃提出了到1997年年底為止的3年中建設(shè)125，000套住宅的目標(biāo)。 在隨后的重建過(guò)程中，兵庫(kù)縣還先后制定了“復(fù)興規(guī)劃推進(jìn)方略”（1999年3月）、“后期5年推進(jìn)計(jì)劃”（2000年11月）、“最終3年推進(jìn)計(jì)劃”（2002年12月），作為復(fù)興規(guī)劃的補(bǔ)充和細(xì)化。 四、災(zāi)后重建的資金投放情況 根據(jù)兵庫(kù)縣組織的對(duì)災(zāi)后十年重建工作的總結(jié)資料，災(zāi)后重建·復(fù)興事業(yè)的總事業(yè)費(fèi)為16.3萬(wàn)億日元，其中來(lái)自中央政府的資金占50%。中央財(cái)政資金的80%是前五年投放的。 震災(zāi)發(fā)生后，日本國(guó)會(huì)迅速通過(guò)了1994財(cái)政年度[1]的第二次追加預(yù)算，總額為12230億日元。其中，用于臨時(shí)住宅建設(shè)和災(zāi)害撫恤金1400億日元，公路與港口等基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建5100億日元，廢墟處理340億日元，對(duì)私營(yíng)鐵路和神戶(hù)市地鐵的修復(fù)補(bǔ)貼540億日元。不僅如此，從1995年4月開(kāi)始的1995財(cái)政年度也于當(dāng)年5月開(kāi)始進(jìn)行了第一次預(yù)算追加，總額為14293億日元，其中用于高速公路和港口的修復(fù)7200億日元，用于建設(shè)安置災(zāi)民的公營(yíng)住宅和公路建設(shè)2050億日元。 從1994財(cái)年到1999財(cái)年，中央財(cái)政共投放災(zāi)后重建資金50200億日元。其用途如下： (1)應(yīng)急臨時(shí)住宅建設(shè)等災(zāi)害救助費(fèi)1800億日元 (2)災(zāi)害撫恤金及災(zāi)害援助資金貸款1400億日元 (3)廢墟處理費(fèi)用1700億日元 (4)防止滑坡、山體崩塌等次生災(zāi)害的對(duì)策費(fèi)用1100億日元 (5)神戶(hù)港修復(fù)重建費(fèi)6700億日元 (6)各種基礎(chǔ)設(shè)施的搶修及重建費(fèi)用14000億日元，其中阪神高速公路修復(fù)費(fèi)2100億日元 (7)提高橋梁等公共設(shè)施和官?gòu)d設(shè)施的抗震性能費(fèi)用4700億日元 (8)廉租公營(yíng)住宅的緊急建設(shè)及支援個(gè)人住宅建設(shè)費(fèi)用7200億日元 (9)土地區(qū)劃整理等城市建設(shè)費(fèi)用2900億日元 (10)充實(shí)保健、醫(yī)療和社會(huì)福利的費(fèi)用800億日元 (11)文教設(shè)施搶修及對(duì)受災(zāi)中小學(xué)生的援助費(fèi)用1500億日元 (12)經(jīng)濟(jì)復(fù)興費(fèi)用2200億日元，其中的2000億日元用于中小企業(yè)對(duì)策 (13)其它4400億日元，主要包括農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施的修復(fù)與建設(shè)、就業(yè)對(duì)策等 對(duì)災(zāi)后十年重建的總事業(yè)費(fèi)16.3萬(wàn)億日元，按照資金來(lái)源和用途進(jìn)行整理的結(jié)果如下表所示。這里的用途是按復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)所列的?？梢钥闯?，重建資金的最主要的投向是基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建和城市建設(shè)。 從資金使用的時(shí)間序列數(shù)據(jù)來(lái)看，1994財(cái)年到2004財(cái)年的資金投放分別為10250、49950、20450、18100、13950、11500、10800、9000、7450、5900、5650億日元?？紤]到震災(zāi)發(fā)生時(shí)1994財(cái)年只剩下兩個(gè)多月，初始階段的資金集中大量投放十分明顯。 五、阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興基金 該基金創(chuàng)立于1995年4月1日，是中央與災(zāi)區(qū)地方政府為適應(yīng)對(duì)災(zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)救援的需求，彌補(bǔ)已有制度規(guī)定的不足而創(chuàng)立的。具體而言，在已有的制度規(guī)定中找不到可以直接向?yàn)?zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)提供援助資金的依據(jù)，通過(guò)建立這樣一個(gè)基金而起到了制度創(chuàng)新的作用。 基金的基本框架如下：（1）14家銀行聯(lián)合向兵庫(kù)縣和神戶(hù)市貸款8800億日元，其中5800億元的利率為4.5%，3000億元的利率為3%。（2）兵庫(kù)縣和神戶(hù)市將這筆資金全額無(wú)息貸給基金。（3）銀行把擁有的對(duì)兵庫(kù)縣和神戶(hù)市的債權(quán)變?yōu)閭?，?800億日元讓渡給基金。其結(jié)果，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息部分就歸屬了擁有債券的基金，這部分資金成為基金用于開(kāi)展事業(yè)的經(jīng)費(fèi)。而根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息中有75%來(lái)自于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，地方政府自身的實(shí)際負(fù)擔(dān)是剩余的25%。另外，銀行在這中間既無(wú)收益也無(wú)損失，用一個(gè)也許并不恰當(dāng)?shù)谋扔?，是為?cái)政的“洗錢(qián)”提供了義務(wù)的幫助。 基金所開(kāi)展的業(yè)務(wù)分為住宅對(duì)策、產(chǎn)業(yè)對(duì)策、生活對(duì)策、教育對(duì)策、其他對(duì)策5個(gè)領(lǐng)域，共開(kāi)展了113個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金總額約3500億日元。其中，生活對(duì)策占資金總額的51.2%，住宅對(duì)策占31.7%，這兩個(gè)領(lǐng)域合計(jì)占資金總額的約83%。具體而言，向?yàn)?zāi)民發(fā)放“自立支援金”1441億日元，占總額的40.9%；支援災(zāi)民對(duì)住宅進(jìn)行修復(fù)或重建（以向住宅按揭貼息的形式）564億日元，占16%；向租房者提供租金補(bǔ)貼393億日元，占11.2%。可以看出，基金所發(fā)揮的主要功能是為災(zāi)民提供生活費(fèi)和幫助解決居住問(wèn)題。 六、若干啟示 1、災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任 日本具有相當(dāng)完備的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系，對(duì)于災(zāi)后重建工作中各級(jí)政府以及政府各部門(mén)的責(zé)任都有十分明確的規(guī)定。相比之下，我國(guó)的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系尚不完備，特別是對(duì)于災(zāi)后重建工作中中央與地方政府的職責(zé)劃分很不明確，尤其對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)務(wù)院剛剛公布的“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例”是我國(guó)第一次針對(duì)單個(gè)災(zāi)害的災(zāi)后重建進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)立法，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。此次四川大地震所造成的損失規(guī)模大、影響范圍廣，其恢復(fù)重建必然是一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、需要持續(xù)大量投入的艱巨任務(wù)，必須有明確的制度保障方能順利推進(jìn)。尤其需要明確各級(jí)政府在重建工作中的地位和責(zé)任、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的援助措施等問(wèn)題。 2、重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用 此次地震災(zāi)害由于其規(guī)模巨大，迄今為止的緊急救援、災(zāi)民安置和重建規(guī)劃等工作都是在中央政府的主導(dǎo)之下進(jìn)行的。從阪神大地震的災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，災(zāi)后重建更多地是屬于地方性事務(wù)，中央政府主要從財(cái)政方面給予支持，重建規(guī)劃的制定和實(shí)施主要由省級(jí)政府主導(dǎo)。雖然與阪神地區(qū)相比，四川大地震的災(zāi)區(qū)總體上屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要中央政府更加強(qiáng)有力的支援，但也要避免形成中央政府大包大攬的局面。要堅(jiān)持自力更生的原則，來(lái)自中央政府和外部的支援應(yīng)主要著眼于解決超出地方政府能力的問(wèn)題。這對(duì)于更好地把握災(zāi)區(qū)居民的需求、增強(qiáng)地方政府的責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)災(zāi)區(qū)居民的自立自強(qiáng)都具有重要的意義。 3、重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行 災(zāi)后重建工作千頭萬(wàn)緒，但依與災(zāi)區(qū)居民日常生活的密切程度而輕重緩急各有不同。因此，在重建規(guī)劃的制定工作中也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，初期的規(guī)劃應(yīng)偏重于“緊急重建規(guī)劃”，首先重點(diǎn)解決居民的居住、飲水、食物供給、廢墟處理等屬于基本生存條件方面的問(wèn)題。對(duì)于就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重建與發(fā)展等關(guān)系中長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題，由于在緊急重建規(guī)劃階段很難考慮周全，一般應(yīng)在通過(guò)中期重建規(guī)劃加以充實(shí)，并根據(jù)需要通過(guò)后期重建規(guī)劃進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。 4、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位 阪神大地震的災(zāi)后重建工作的一個(gè)重要理念是，不能滿足于“恢復(fù)到震前水平”，而必須是“創(chuàng)造性的復(fù)興”。特別是對(duì)于產(chǎn)業(yè)的復(fù)興，必須將災(zāi)后重建作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的一個(gè)契機(jī)來(lái)把握。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)是其復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)之一。在四川大地震的災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建工作中，也應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)作為重要的目標(biāo)，制定切實(shí)有效的政策措施加以引導(dǎo)和推進(jìn)。對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，應(yīng)考慮在已有的扶持政策基礎(chǔ)上加大扶持的力度。 5、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象 在阪神大地震災(zāi)后5年內(nèi)中央財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)復(fù)興的2200億日元資金中，有2000億是用于扶持中小企業(yè)。這是因?yàn)?，中小企業(yè)實(shí)力相對(duì)薄弱，很難依靠自身力量從大災(zāi)的打擊之下順利恢復(fù)。而中小企業(yè)又在吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈形成以及創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富方面起著重要的作用。因此，在四川大地震的災(zāi)后重建工作中，也應(yīng)把扶持中小企業(yè)的恢復(fù)生產(chǎn)和企業(yè)重建作為重點(diǎn)，以已有的中小企業(yè)扶持政策為基礎(chǔ)，根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)和重建的實(shí)際需要加以強(qiáng)化、充實(shí)和創(chuàng)新。 [1]日本的財(cái)政年度是從每年4月1日起到下一年3月31日止。 [i]本文所用全部資料均來(lái)自日本相關(guān)政府網(wǎng)站。 內(nèi)容摘要：從機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法、規(guī)劃、資金投放情況等方面對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行了梳理，并引出對(duì)四川大地震災(zāi)后重建工作的5點(diǎn)啟示：災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任；重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用；重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象。 發(fā)生于1995年1月17日凌晨的阪神大地震，造成了六千四百多人死亡、三萬(wàn)多人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失將近十萬(wàn)億日元的巨災(zāi)。本文對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行梳理[i]，以便為我國(guó)的汶川大地震的災(zāi)后重建工作提供借鑒。 一、 機(jī)構(gòu)設(shè)置 震災(zāi)發(fā)生大約一個(gè)月之后，日本中央和地方政府先后成立了如下機(jī)構(gòu)，以對(duì)災(zāi)后重建工作進(jìn)行指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。 一是成立了“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”。該委員會(huì)成立于1995年2月15日，由7名委員和兩名特別顧問(wèn)組成。原國(guó)土廳事務(wù)次官下河邊淳擔(dān)任委員長(zhǎng)，前副總理后藤田正晴和經(jīng)團(tuán)聯(lián)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)平巖外四擔(dān)任特別顧問(wèn)，委員中包括兵庫(kù)縣知事、神戶(hù)市市長(zhǎng)、關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)，以及3位知名專(zhuān)家學(xué)者。委員會(huì)的工作期限為一年，職責(zé)是作為總理的咨詢(xún)委員會(huì)，為災(zāi)后重建工作提出方針和思路。在這一年中，委員會(huì)共提出了11項(xiàng)建議和3項(xiàng)意見(jiàn)，是災(zāi)后重建工作的最高決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。 二是中央政府成立了“阪神·淡路復(fù)興對(duì)策本部”。該本部成立于1995年2月24日，總理親自擔(dān)任本部長(zhǎng)，副本部長(zhǎng)由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和專(zhuān)職負(fù)責(zé)地震災(zāi)后重建事務(wù)的大臣擔(dān)任，其他內(nèi)閣大臣均為本部成員。該本部的設(shè)立依據(jù)是與其成立同一天通過(guò)的“關(guān)于阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興的基本方針及機(jī)構(gòu)的法律”，該項(xiàng)法律是有效期5年的時(shí)限立法，因此本部的活動(dòng)期限也相應(yīng)為5年。該本部根據(jù)前述委員會(huì)提出的建議和意見(jiàn)，同年4月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的重建·復(fù)興思路與當(dāng)前的政策措施”，7月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的復(fù)興實(shí)施方針”。在2000年2月該本部撤銷(xiāo)之后，為了繼續(xù)推進(jìn)中央政府對(duì)災(zāi)后重建的支援、協(xié)調(diào)中央政府相關(guān)各部門(mén)之間的工作，又設(shè)立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”。 三是地方政府成立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興本部”。該本部成立于1995年3月15日。由于地震的重災(zāi)區(qū)集中在兵庫(kù)縣南部地區(qū)，災(zāi)后重建工作主要由兵庫(kù)縣政府組織實(shí)施，因此該復(fù)興本部是由兵庫(kù)縣知事出任本部長(zhǎng)。設(shè)立該本部的目的，是為了超越常態(tài)行政體制的束縛，打破部門(mén)壁壘，強(qiáng)力統(tǒng)籌、綜合推進(jìn)災(zāi)后重建工作的開(kāi)展。 四是在“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的任務(wù)完成之后，為了加強(qiáng)中央與受災(zāi)地方政府之間的協(xié)調(diào)，設(shè)置了國(guó)家、兵庫(kù)縣、神戶(hù)市三者之間的協(xié)議會(huì)。從1996年2月到1999年12月之間，協(xié)議會(huì)共召集了10次會(huì)議，就災(zāi)后重建工作中的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。 二、立法 震災(zāi)發(fā)生后，日本在1995年2-3月間緊急通過(guò)了16項(xiàng)特別立法，作為災(zāi)后重建及震災(zāi)善后工作的法律依據(jù)。這些法律分別涉及居民與企業(yè)稅收的減免、震災(zāi)復(fù)興的方針與機(jī)構(gòu)設(shè)置、對(duì)災(zāi)區(qū)地方政府的特別財(cái)政援助、發(fā)行特別國(guó)債、實(shí)施特別財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)受災(zāi)失業(yè)人員的再就業(yè)、受災(zāi)建筑物重建的相關(guān)規(guī)定等內(nèi)容。例如，“關(guān)于為應(yīng)對(duì)阪神·淡路大震災(zāi)的特別財(cái)政援助的法律”（簡(jiǎn)稱(chēng)特別財(cái)政援助法），就是劃定災(zāi)區(qū)的一定范圍，將其作為“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”的適用對(duì)象，同時(shí)提高中央財(cái)政的援助及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。 兵庫(kù)縣方面曾經(jīng)希望中央政府參照1923年關(guān)東大地震時(shí)的做法，制定“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興特別措施法”，由中央政府主導(dǎo)災(zāi)后重建并承擔(dān)更多的責(zé)任。但中央政府的判斷是，阪神震災(zāi)的災(zāi)害規(guī)模比關(guān)東大地震要小，而且“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”等災(zāi)害相關(guān)法律體系已經(jīng)比較完備，因此沒(méi)有采納兵庫(kù)縣的要求。 三、復(fù)興規(guī)劃 從1995年5月開(kāi)始，震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃的制定工作在兵庫(kù)縣政府的主導(dǎo)下開(kāi)始進(jìn)行。成立了由各界專(zhuān)家學(xué)者50人組成的“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定調(diào)查委員會(huì)”，成員包括都市工學(xué)、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)福利、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的專(zhuān)家，設(shè)立了城市、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)、醫(yī)療·保健·社會(huì)福利、生活·文化·教育四個(gè)分會(huì)。1995年6月，委員會(huì)向兵庫(kù)縣知事提出了“復(fù)興規(guī)劃的理念與目標(biāo)”、“復(fù)興規(guī)劃的框架”、“復(fù)興事業(yè)規(guī)劃”、“復(fù)興事業(yè)推進(jìn)面臨的主要問(wèn)題”等四個(gè)方面的建議。在此基礎(chǔ)上，1995年7月“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃”正式完成并公布。該規(guī)劃的要點(diǎn)如下： 規(guī)劃的性質(zhì)是兵庫(kù)縣實(shí)施震災(zāi)復(fù)興的行政規(guī)劃。 規(guī)劃的目標(biāo)年份為2005年。 規(guī)劃的基本理念是“構(gòu)建人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧的‘共生社會(huì)’”。 規(guī)劃的基本目標(biāo)是：（1）建設(shè)21世紀(jì)的福利城市；（2）建設(shè)向世界開(kāi)放、充滿文化氣息的社會(huì)；（3）建設(shè)既有產(chǎn)業(yè)高度化、新型產(chǎn)業(yè)茁壯成長(zhǎng)的社會(huì)；（4）建設(shè)抗災(zāi)能力強(qiáng)、能夠安心生活的城市；（5）形成多核網(wǎng)絡(luò)型都市圈。 規(guī)劃所面臨的主要課題是：（1）居民主體的城市建設(shè)；（2）人與自然共生的環(huán)境創(chuàng)造；（3）通過(guò)放松管制促進(jìn)民間活力參與重建；（4）尋求國(guó)內(nèi)外對(duì)重建的廣泛參與和支援；（5）推進(jìn)行政與財(cái)政的改善；（6）中央對(duì)地方的支援；（7）復(fù)興事業(yè)的管理。 提出災(zāi)后重建需要緊急應(yīng)對(duì)的事項(xiàng)為：對(duì)災(zāi)民生活的支援；廢墟和瓦礫的處理；公路與港口的修復(fù)；社會(huì)福利設(shè)施和文教設(shè)施的修復(fù)重建。 另外，根據(jù)“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的建議，將復(fù)興10年規(guī)劃中的前5年中特別緊急與必需的事項(xiàng)作為“復(fù)興特別事業(yè)”，中央政府給予特別的政策支持。 復(fù)興規(guī)劃的制定過(guò)程中對(duì)公眾參與給予了高度的重視。從震災(zāi)發(fā)生后一個(gè)月的1995年2月開(kāi)始，兵庫(kù)縣就開(kāi)始號(hào)召居民組織“社區(qū)復(fù)興論壇”和分區(qū)域的“縣民復(fù)興論壇”，共搜集到來(lái)自居民的意見(jiàn)和建議達(dá)800項(xiàng)左右。另外，經(jīng)團(tuán)聯(lián)、日本建筑學(xué)會(huì)、學(xué)者自發(fā)組織的研究會(huì)等各種學(xué)會(huì)、政黨和團(tuán)體也積極建言獻(xiàn)策，到1998年3月底為止共提供了923項(xiàng)建議。 在震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定之后，兵庫(kù)縣政府又針對(duì)需要在短期內(nèi)快速實(shí)施重建的住宅、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)領(lǐng)域分別制定了“緊急復(fù)興3年規(guī)劃”。以住宅為例，兵庫(kù)縣政府根據(jù)“兵庫(kù)住宅復(fù)興會(huì)議”于1995年5月提出的政策建議，于同年8月制定了“兵庫(kù)住宅復(fù)興3年規(guī)劃”。該規(guī)劃提出了到1997年年底為止的3年中建設(shè)125，000套住宅的目標(biāo)。 在隨后的重建過(guò)程中，兵庫(kù)縣還先后制定了“復(fù)興規(guī)劃推進(jìn)方略”（1999年3月）、“后期5年推進(jìn)計(jì)劃”（2000年11月）、“最終3年推進(jìn)計(jì)劃”（2002年12月），作為復(fù)興規(guī)劃的補(bǔ)充和細(xì)化。 四、災(zāi)后重建的資金投放情況 根據(jù)兵庫(kù)縣組織的對(duì)災(zāi)后十年重建工作的總結(jié)資料，災(zāi)后重建·復(fù)興事業(yè)的總事業(yè)費(fèi)為16.3萬(wàn)億日元，其中來(lái)自中央政府的資金占50%。中央財(cái)政資金的80%是前五年投放的。 震災(zāi)發(fā)生后，日本國(guó)會(huì)迅速通過(guò)了1994財(cái)政年度[1]的第二次追加預(yù)算，總額為12230億日元。其中，用于臨時(shí)住宅建設(shè)和災(zāi)害撫恤金1400億日元，公路與港口等基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建5100億日元，廢墟處理340億日元，對(duì)私營(yíng)鐵路和神戶(hù)市地鐵的修復(fù)補(bǔ)貼540億日元。不僅如此，從1995年4月開(kāi)始的1995財(cái)政年度也于當(dāng)年5月開(kāi)始進(jìn)行了第一次預(yù)算追加，總額為14293億日元，其中用于高速公路和港口的修復(fù)7200億日元，用于建設(shè)安置災(zāi)民的公營(yíng)住宅和公路建設(shè)2050億日元。 從1994財(cái)年到1999財(cái)年，中央財(cái)政共投放災(zāi)后重建資金50200億日元。其用途如下： (1)應(yīng)急臨時(shí)住宅建設(shè)等災(zāi)害救助費(fèi)1800億日元 (2)災(zāi)害撫恤金及災(zāi)害援助資金貸款1400億日元 (3)廢墟處理費(fèi)用1700億日元 (4)防止滑坡、山體崩塌等次生災(zāi)害的對(duì)策費(fèi)用1100億日元 (5)神戶(hù)港修復(fù)重建費(fèi)6700億日元 (6)各種基礎(chǔ)設(shè)施的搶修及重建費(fèi)用14000億日元，其中阪神高速公路修復(fù)費(fèi)2100億日元 (7)提高橋梁等公共設(shè)施和官?gòu)d設(shè)施的抗震性能費(fèi)用4700億日元 (8)廉租公營(yíng)住宅的緊急建設(shè)及支援個(gè)人住宅建設(shè)費(fèi)用7200億日元 (9)土地區(qū)劃整理等城市建設(shè)費(fèi)用2900億日元 (10)充實(shí)保健、醫(yī)療和社會(huì)福利的費(fèi)用800億日元 (11)文教設(shè)施搶修及對(duì)受災(zāi)中小學(xué)生的援助費(fèi)用1500億日元 (12)經(jīng)濟(jì)復(fù)興費(fèi)用2200億日元，其中的2000億日元用于中小企業(yè)對(duì)策 (13)其它4400億日元，主要包括農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施的修復(fù)與建設(shè)、就業(yè)對(duì)策等 對(duì)災(zāi)后十年重建的總事業(yè)費(fèi)16.3萬(wàn)億日元，按照資金來(lái)源和用途進(jìn)行整理的結(jié)果如下表所示。這里的用途是按復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)所列的?？梢钥闯?，重建資金的最主要的投向是基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建和城市建設(shè)。 從資金使用的時(shí)間序列數(shù)據(jù)來(lái)看，1994財(cái)年到2004財(cái)年的資金投放分別為10250、49950、20450、18100、13950、11500、10800、9000、7450、5900、5650億日元?？紤]到震災(zāi)發(fā)生時(shí)1994財(cái)年只剩下兩個(gè)多月，初始階段的資金集中大量投放十分明顯。 五、阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興基金 該基金創(chuàng)立于1995年4月1日，是中央與災(zāi)區(qū)地方政府為適應(yīng)對(duì)災(zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)救援的需求，彌補(bǔ)已有制度規(guī)定的不足而創(chuàng)立的。具體而言，在已有的制度規(guī)定中找不到可以直接向?yàn)?zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)提供援助資金的依據(jù)，通過(guò)建立這樣一個(gè)基金而起到了制度創(chuàng)新的作用。 基金的基本框架如下：（1）14家銀行聯(lián)合向兵庫(kù)縣和神戶(hù)市貸款8800億日元，其中5800億元的利率為4.5%，3000億元的利率為3%。（2）兵庫(kù)縣和神戶(hù)市將這筆資金全額無(wú)息貸給基金。（3）銀行把擁有的對(duì)兵庫(kù)縣和神戶(hù)市的債權(quán)變?yōu)閭?800億日元讓渡給基金。其結(jié)果，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息部分就歸屬了擁有債券的基金，這部分資金成為基金用于開(kāi)展事業(yè)的經(jīng)費(fèi)。而根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息中有75%來(lái)自于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，地方政府自身的實(shí)際負(fù)擔(dān)是剩余的25%。另外，銀行在這中間既無(wú)收益也無(wú)損失，用一個(gè)也許并不恰當(dāng)?shù)谋扔?，是為?cái)政的“洗錢(qián)”提供了義務(wù)的幫助。 基金所開(kāi)展的業(yè)務(wù)分為住宅對(duì)策、產(chǎn)業(yè)對(duì)策、生活對(duì)策、教育對(duì)策、其他對(duì)策5個(gè)領(lǐng)域，共開(kāi)展了113個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金總額約3500億日元。其中，生活對(duì)策占資金總額的51.2%，住宅對(duì)策占31.7%，這兩個(gè)領(lǐng)域合計(jì)占資金總額的約83%。具體而言，向?yàn)?zāi)民發(fā)放“自立支援金”1441億日元，占總額的40.9%；支援災(zāi)民對(duì)住宅進(jìn)行修復(fù)或重建（以向住宅按揭貼息的形式）564億日元，占16%；向租房者提供租金補(bǔ)貼393億日元，占11.2%?？梢钥闯?，基金所發(fā)揮的主要功能是為災(zāi)民提供生活費(fèi)和幫助解決居住問(wèn)題。 六、若干啟示 1、災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任 日本具有相當(dāng)完備的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系，對(duì)于災(zāi)后重建工作中各級(jí)政府以及政府各部門(mén)的責(zé)任都有十分明確的規(guī)定。相比之下，我國(guó)的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系尚不完備，特別是對(duì)于災(zāi)后重建工作中中央與地方政府的職責(zé)劃分很不明確，尤其對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)務(wù)院剛剛公布的“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例”是我國(guó)第一次針對(duì)單個(gè)災(zāi)害的災(zāi)后重建進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)立法，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。此次四川大地震所造成的損失規(guī)模大、影響范圍廣，其恢復(fù)重建必然是一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、需要持續(xù)大量投入的艱巨任務(wù)，必須有明確的制度保障方能順利推進(jìn)。尤其需要明確各級(jí)政府在重建工作中的地位和責(zé)任、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的援助措施等問(wèn)題。 2、重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用 此次地震災(zāi)害由于其規(guī)模巨大，迄今為止的緊急救援、災(zāi)民安置和重建規(guī)劃等工作都是在中央政府的主導(dǎo)之下進(jìn)行的。從阪神大地震的災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，災(zāi)后重建更多地是屬于地方性事務(wù)，中央政府主要從財(cái)政方面給予支持，重建規(guī)劃的制定和實(shí)施主要由省級(jí)政府主導(dǎo)。雖然與阪神地區(qū)相比，四川大地震的災(zāi)區(qū)總體上屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要中央政府更加強(qiáng)有力的支援，但也要避免形成中央政府大包大攬的局面。要堅(jiān)持自力更生的原則，來(lái)自中央政府和外部的支援應(yīng)主要著眼于解決超出地方政府能力的問(wèn)題。這對(duì)于更好地把握災(zāi)區(qū)居民的需求、增強(qiáng)地方政府的責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)災(zāi)區(qū)居民的自立自強(qiáng)都具有重要的意義。 3、重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行 災(zāi)后重建工作千頭萬(wàn)緒，但依與災(zāi)區(qū)居民日常生活的密切程度而輕重緩急各有不同。因此，在重建規(guī)劃的制定工作中也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，初期的規(guī)劃應(yīng)偏重于“緊急重建規(guī)劃”，首先重點(diǎn)解決居民的居住、飲水、食物供給、廢墟處理等屬于基本生存條件方面的問(wèn)題。對(duì)于就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重建與發(fā)展等關(guān)系中長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題，由于在緊急重建規(guī)劃階段很難考慮周全，一般應(yīng)在通過(guò)中期重建規(guī)劃加以充實(shí)，并根據(jù)需要通過(guò)后期重建規(guī)劃進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。 4、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位 阪神大地震的災(zāi)后重建工作的一個(gè)重要理念是，不能滿足于“恢復(fù)到震前水平”，而必須是“創(chuàng)造性的復(fù)興”。特別是對(duì)于產(chǎn)業(yè)的復(fù)興，必須將災(zāi)后重建作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的一個(gè)契機(jī)來(lái)把握。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)是其復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)之一。在四川大地震的災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建工作中，也應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)作為重要的目標(biāo)，制定切實(shí)有效的政策措施加以引導(dǎo)和推進(jìn)。對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，應(yīng)考慮在已有的扶持政策基礎(chǔ)上加大扶持的力度。 5、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象 在阪神大地震災(zāi)后5年內(nèi)中央財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)復(fù)興的2200億日元資金中，有2000億是用于扶持中小企業(yè)。這是因?yàn)?，中小企業(yè)實(shí)力相對(duì)薄弱，很難依靠自身力量從大災(zāi)的打擊之下順利恢復(fù)。而中小企業(yè)又在吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈形成以及創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富方面起著重要的作用。因此，在四川大地震的災(zāi)后重建工作中，也應(yīng)把扶持中小企業(yè)的恢復(fù)生產(chǎn)和企業(yè)重建作為重點(diǎn)，以已有的中小企業(yè)扶持政策為基礎(chǔ)，根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)和重建的實(shí)際需要加以強(qiáng)化、充實(shí)和創(chuàng)新。 [1]日本的財(cái)政年度是從每年4月1日起到下一年3月31日止。 [i]本文所用全部資料均來(lái)自日本相關(guān)政府網(wǎng)站。 內(nèi)容摘要：從機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法、規(guī)劃、資金投放情況等方面對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行了梳理，并引出對(duì)四川大地震災(zāi)后重建工作的5點(diǎn)啟示：災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任；重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用；重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象。 發(fā)生于1995年1月17日凌晨的阪神大地震，造成了六千四百多人死亡、三萬(wàn)多人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失將近十萬(wàn)億日元的巨災(zāi)。本文對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行梳理[i]，以便為我國(guó)的汶川大地震的災(zāi)后重建工作提供借鑒。 一、 機(jī)構(gòu)設(shè)置 震災(zāi)發(fā)生大約一個(gè)月之后，日本中央和地方政府先后成立了如下機(jī)構(gòu)，以對(duì)災(zāi)后重建工作進(jìn)行指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。 一是成立了“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”。該委員會(huì)成立于1995年2月15日，由7名委員和兩名特別顧問(wèn)組成。原國(guó)土廳事務(wù)次官下河邊淳擔(dān)任委員長(zhǎng)，前副總理后藤田正晴和經(jīng)團(tuán)聯(lián)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)平巖外四擔(dān)任特別顧問(wèn)，委員中包括兵庫(kù)縣知事、神戶(hù)市市長(zhǎng)、關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)，以及3位知名專(zhuān)家學(xué)者。委員會(huì)的工作期限為一年，職責(zé)是作為總理的咨詢(xún)委員會(huì)，為災(zāi)后重建工作提出方針和思路。在這一年中，委員會(huì)共提出了11項(xiàng)建議和3項(xiàng)意見(jiàn)，是災(zāi)后重建工作的最高決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。 二是中央政府成立了“阪神·淡路復(fù)興對(duì)策本部”。該本部成立于1995年2月24日，總理親自擔(dān)任本部長(zhǎng)，副本部長(zhǎng)由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和專(zhuān)職負(fù)責(zé)地震災(zāi)后重建事務(wù)的大臣擔(dān)任，其他內(nèi)閣大臣均為本部成員。該本部的設(shè)立依據(jù)是與其成立同一天通過(guò)的“關(guān)于阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興的基本方針及機(jī)構(gòu)的法律”，該項(xiàng)法律是有效期5年的時(shí)限立法，因此本部的活動(dòng)期限也相應(yīng)為5年。該本部根據(jù)前述委員會(huì)提出的建議和意見(jiàn)，同年4月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的重建·復(fù)興思路與當(dāng)前的政策措施”，7月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的復(fù)興實(shí)施方針”。在2000年2月該本部撤銷(xiāo)之后，為了繼續(xù)推進(jìn)中央政府對(duì)災(zāi)后重建的支援、協(xié)調(diào)中央政府相關(guān)各部門(mén)之間的工作，又設(shè)立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”。 三是地方政府成立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興本部”。該本部成立于1995年3月15日。由于地震的重災(zāi)區(qū)集中在兵庫(kù)縣南部地區(qū)，災(zāi)后重建工作主要由兵庫(kù)縣政府組織實(shí)施，因此該復(fù)興本部是由兵庫(kù)縣知事出任本部長(zhǎng)。設(shè)立該本部的目的，是為了超越常態(tài)行政體制的束縛，打破部門(mén)壁壘，強(qiáng)力統(tǒng)籌、綜合推進(jìn)災(zāi)后重建工作的開(kāi)展。 四是在“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的任務(wù)完成之后，為了加強(qiáng)中央與受災(zāi)地方政府之間的協(xié)調(diào)，設(shè)置了國(guó)家、兵庫(kù)縣、神戶(hù)市三者之間的協(xié)議會(huì)。從1996年2月到1999年12月之間，協(xié)議會(huì)共召集了10次會(huì)議，就災(zāi)后重建工作中的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。 二、立法 震災(zāi)發(fā)生后，日本在1995年2-3月間緊急通過(guò)了16項(xiàng)特別立法，作為災(zāi)后重建及震災(zāi)善后工作的法律依據(jù)。這些法律分別涉及居民與企業(yè)稅收的減免、震災(zāi)復(fù)興的方針與機(jī)構(gòu)設(shè)置、對(duì)災(zāi)區(qū)地方政府的特別財(cái)政援助、發(fā)行特別國(guó)債、實(shí)施特別財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)受災(zāi)失業(yè)人員的再就業(yè)、受災(zāi)建筑物重建的相關(guān)規(guī)定等內(nèi)容。例如，“關(guān)于為應(yīng)對(duì)阪神·淡路大震災(zāi)的特別財(cái)政援助的法律”（簡(jiǎn)稱(chēng)特別財(cái)政援助法），就是劃定災(zāi)區(qū)的一定范圍，將其作為“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”的適用對(duì)象，同時(shí)提高中央財(cái)政的援助及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。 兵庫(kù)縣方面曾經(jīng)希望中央政府參照1923年關(guān)東大地震時(shí)的做法，制定“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興特別措施法”，由中央政府主導(dǎo)災(zāi)后重建并承擔(dān)更多的責(zé)任。但中央政府的判斷是，阪神震災(zāi)的災(zāi)害規(guī)模比關(guān)東大地震要小，而且“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”等災(zāi)害相關(guān)法律體系已經(jīng)比較完備，因此沒(méi)有采納兵庫(kù)縣的要求。 三、復(fù)興規(guī)劃 從1995年5月開(kāi)始，震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃的制定工作在兵庫(kù)縣政府的主導(dǎo)下開(kāi)始進(jìn)行。成立了由各界專(zhuān)家學(xué)者50人組成的“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定調(diào)查委員會(huì)”，成員包括都市工學(xué)、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)福利、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的專(zhuān)家，設(shè)立了城市、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)、醫(yī)療·保健·社會(huì)福利、生活·文化·教育四個(gè)分會(huì)。1995年6月，委員會(huì)向兵庫(kù)縣知事提出了“復(fù)興規(guī)劃的理念與目標(biāo)”、“復(fù)興規(guī)劃的框架”、“復(fù)興事業(yè)規(guī)劃”、“復(fù)興事業(yè)推進(jìn)面臨的主要問(wèn)題”等四個(gè)方面的建議。在此基礎(chǔ)上，1995年7月“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃”正式完成并公布。該規(guī)劃的要點(diǎn)如下： 規(guī)劃的性質(zhì)是兵庫(kù)縣實(shí)施震災(zāi)復(fù)興的行政規(guī)劃。 規(guī)劃的目標(biāo)年份為2005年。 規(guī)劃的基本理念是“構(gòu)建人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧的‘共生社會(huì)’”。 規(guī)劃的基本目標(biāo)是：（1）建設(shè)21世紀(jì)的福利城市；（2）建設(shè)向世界開(kāi)放、充滿文化氣息的社會(huì)；（3）建設(shè)既有產(chǎn)業(yè)高度化、新型產(chǎn)業(yè)茁壯成長(zhǎng)的社會(huì)；（4）建設(shè)抗災(zāi)能力強(qiáng)、能夠安心生活的城市；（5）形成多核網(wǎng)絡(luò)型都市圈。 規(guī)劃所面臨的主要課題是：（1）居民主體的城市建設(shè)；（2）人與自然共生的環(huán)境創(chuàng)造；（3）通過(guò)放松管制促進(jìn)民間活力參與重建；（4）尋求國(guó)內(nèi)外對(duì)重建的廣泛參與和支援；（5）推進(jìn)行政與財(cái)政的改善；（6）中央對(duì)地方的支援；（7）復(fù)興事業(yè)的管理。 提出災(zāi)后重建需要緊急應(yīng)對(duì)的事項(xiàng)為：對(duì)災(zāi)民生活的支援；廢墟和瓦礫的處理；公路與港口的修復(fù)；社會(huì)福利設(shè)施和文教設(shè)施的修復(fù)重建。 另外，根據(jù)“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的建議，將復(fù)興10年規(guī)劃中的前5年中特別緊急與必需的事項(xiàng)作為“復(fù)興特別事業(yè)”，中央政府給予特別的政策支持。 復(fù)興規(guī)劃的制定過(guò)程中對(duì)公眾參與給予了高度的重視。從震災(zāi)發(fā)生后一個(gè)月的1995年2月開(kāi)始，兵庫(kù)縣就開(kāi)始號(hào)召居民組織“社區(qū)復(fù)興論壇”和分區(qū)域的“縣民復(fù)興論壇”，共搜集到來(lái)自居民的意見(jiàn)和建議達(dá)800項(xiàng)左右。另外，經(jīng)團(tuán)聯(lián)、日本建筑學(xué)會(huì)、學(xué)者自發(fā)組織的研究會(huì)等各種學(xué)會(huì)、政黨和團(tuán)體也積極建言獻(xiàn)策，到1998年3月底為止共提供了923項(xiàng)建議。 在震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定之后，兵庫(kù)縣政府又針對(duì)需要在短期內(nèi)快速實(shí)施重建的住宅、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)領(lǐng)域分別制定了“緊急復(fù)興3年規(guī)劃”。以住宅為例，兵庫(kù)縣政府根據(jù)“兵庫(kù)住宅復(fù)興會(huì)議”于1995年5月提出的政策建議，于同年8月制定了“兵庫(kù)住宅復(fù)興3年規(guī)劃”。該規(guī)劃提出了到1997年年底為止的3年中建設(shè)125，000套住宅的目標(biāo)。 在隨后的重建過(guò)程中，兵庫(kù)縣還先后制定了“復(fù)興規(guī)劃推進(jìn)方略”（1999年3月）、“后期5年推進(jìn)計(jì)劃”（2000年11月）、“最終3年推進(jìn)計(jì)劃”（2002年12月），作為復(fù)興規(guī)劃的補(bǔ)充和細(xì)化。 四、災(zāi)后重建的資金投放情況 根據(jù)兵庫(kù)縣組織的對(duì)災(zāi)后十年重建工作的總結(jié)資料，災(zāi)后重建·復(fù)興事業(yè)的總事業(yè)費(fèi)為16.3萬(wàn)億日元，其中來(lái)自中央政府的資金占50%。中央財(cái)政資金的80%是前五年投放的。 震災(zāi)發(fā)生后，日本國(guó)會(huì)迅速通過(guò)了1994財(cái)政年度[1]的第二次追加預(yù)算，總額為12230億日元。其中，用于臨時(shí)住宅建設(shè)和災(zāi)害撫恤金1400億日元，公路與港口等基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建5100億日元，廢墟處理340億日元，對(duì)私營(yíng)鐵路和神戶(hù)市地鐵的修復(fù)補(bǔ)貼540億日元。不僅如此，從1995年4月開(kāi)始的1995財(cái)政年度也于當(dāng)年5月開(kāi)始進(jìn)行了第一次預(yù)算追加，總額為14293億日元，其中用于高速公路和港口的修復(fù)7200億日元，用于建設(shè)安置災(zāi)民的公營(yíng)住宅和公路建設(shè)2050億日元。 從1994財(cái)年到1999財(cái)年，中央財(cái)政共投放災(zāi)后重建資金50200億日元。其用途如下： (1)應(yīng)急臨時(shí)住宅建設(shè)等災(zāi)害救助費(fèi)1800億日元 (2)災(zāi)害撫恤金及災(zāi)害援助資金貸款1400億日元 (3)廢墟處理費(fèi)用1700億日元 (4)防止滑坡、山體崩塌等次生災(zāi)害的對(duì)策費(fèi)用1100億日元 (5)神戶(hù)港修復(fù)重建費(fèi)6700億日元 (6)各種基礎(chǔ)設(shè)施的搶修及重建費(fèi)用14000億日元，其中阪神高速公路修復(fù)費(fèi)2100億日元 (7)提高橋梁等公共設(shè)施和官?gòu)d設(shè)施的抗震性能費(fèi)用4700億日元 (8)廉租公營(yíng)住宅的緊急建設(shè)及支援個(gè)人住宅建設(shè)費(fèi)用7200億日元 (9)土地區(qū)劃整理等城市建設(shè)費(fèi)用2900億日元 (10)充實(shí)保健、醫(yī)療和社會(huì)福利的費(fèi)用800億日元 (11)文教設(shè)施搶修及對(duì)受災(zāi)中小學(xué)生的援助費(fèi)用1500億日元 (12)經(jīng)濟(jì)復(fù)興費(fèi)用2200億日元，其中的2000億日元用于中小企業(yè)對(duì)策 (13)其它4400億日元，主要包括農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施的修復(fù)與建設(shè)、就業(yè)對(duì)策等 對(duì)災(zāi)后十年重建的總事業(yè)費(fèi)16.3萬(wàn)億日元，按照資金來(lái)源和用途進(jìn)行整理的結(jié)果如下表所示。這里的用途是按復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)所列的。可以看出，重建資金的最主要的投向是基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建和城市建設(shè)。 從資金使用的時(shí)間序列數(shù)據(jù)來(lái)看，1994財(cái)年到2004財(cái)年的資金投放分別為10250、49950、20450、18100、13950、11500、10800、9000、7450、5900、5650億日元?？紤]到震災(zāi)發(fā)生時(shí)1994財(cái)年只剩下兩個(gè)多月，初始階段的資金集中大量投放十分明顯。 五、阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興基金 該基金創(chuàng)立于1995年4月1日，是中央與災(zāi)區(qū)地方政府為適應(yīng)對(duì)災(zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)救援的需求，彌補(bǔ)已有制度規(guī)定的不足而創(chuàng)立的。具體而言，在已有的制度規(guī)定中找不到可以直接向?yàn)?zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)提供援助資金的依據(jù)，通過(guò)建立這樣一個(gè)基金而起到了制度創(chuàng)新的作用。 基金的基本框架如下：（1）14家銀行聯(lián)合向兵庫(kù)縣和神戶(hù)市貸款8800億日元，其中5800億元的利率為4.5%，3000億元的利率為3%。（2）兵庫(kù)縣和神戶(hù)市將這筆資金全額無(wú)息貸給基金。（3）銀行把擁有的對(duì)兵庫(kù)縣和神戶(hù)市的債權(quán)變?yōu)閭?，?800億日元讓渡給基金。其結(jié)果，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息部分就歸屬了擁有債券的基金，這部分資金成為基金用于開(kāi)展事業(yè)的經(jīng)費(fèi)。而根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息中有75%來(lái)自于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，地方政府自身的實(shí)際負(fù)擔(dān)是剩余的25%。另外，銀行在這中間既無(wú)收益也無(wú)損失，用一個(gè)也許并不恰當(dāng)?shù)谋扔?，是為?cái)政的“洗錢(qián)”提供了義務(wù)的幫助。 基金所開(kāi)展的業(yè)務(wù)分為住宅對(duì)策、產(chǎn)業(yè)對(duì)策、生活對(duì)策、教育對(duì)策、其他對(duì)策5個(gè)領(lǐng)域，共開(kāi)展了113個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金總額約3500億日元。其中，生活對(duì)策占資金總額的51.2%，住宅對(duì)策占31.7%，這兩個(gè)領(lǐng)域合計(jì)占資金總額的約83%。具體而言，向?yàn)?zāi)民發(fā)放“自立支援金”1441億日元，占總額的40.9%；支援災(zāi)民對(duì)住宅進(jìn)行修復(fù)或重建（以向住宅按揭貼息的形式）564億日元，占16%；向租房者提供租金補(bǔ)貼393億日元，占11.2%?？梢钥闯?，基金所發(fā)揮的主要功能是為災(zāi)民提供生活費(fèi)和幫助解決居住問(wèn)題。 六、若干啟示 1、災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任 日本具有相當(dāng)完備的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系，對(duì)于災(zāi)后重建工作中各級(jí)政府以及政府各部門(mén)的責(zé)任都有十分明確的規(guī)定。相比之下，我國(guó)的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系尚不完備，特別是對(duì)于災(zāi)后重建工作中中央與地方政府的職責(zé)劃分很不明確，尤其對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)務(wù)院剛剛公布的“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例”是我國(guó)第一次針對(duì)單個(gè)災(zāi)害的災(zāi)后重建進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)立法，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。此次四川大地震所造成的損失規(guī)模大、影響范圍廣，其恢復(fù)重建必然是一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、需要持續(xù)大量投入的艱巨任務(wù)，必須有明確的制度保障方能順利推進(jìn)。尤其需要明確各級(jí)政府在重建工作中的地位和責(zé)任、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的援助措施等問(wèn)題。 2、重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用 此次地震災(zāi)害由于其規(guī)模巨大，迄今為止的緊急救援、災(zāi)民安置和重建規(guī)劃等工作都是在中央政府的主導(dǎo)之下進(jìn)行的。從阪神大地震的災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，災(zāi)后重建更多地是屬于地方性事務(wù)，中央政府主要從財(cái)政方面給予支持，重建規(guī)劃的制定和實(shí)施主要由省級(jí)政府主導(dǎo)。雖然與阪神地區(qū)相比，四川大地震的災(zāi)區(qū)總體上屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要中央政府更加強(qiáng)有力的支援，但也要避免形成中央政府大包大攬的局面。要堅(jiān)持自力更生的原則，來(lái)自中央政府和外部的支援應(yīng)主要著眼于解決超出地方政府能力的問(wèn)題。這對(duì)于更好地把握災(zāi)區(qū)居民的需求、增強(qiáng)地方政府的責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)災(zāi)區(qū)居民的自立自強(qiáng)都具有重要的意義。 3、重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行 災(zāi)后重建工作千頭萬(wàn)緒，但依與災(zāi)區(qū)居民日常生活的密切程度而輕重緩急各有不同。因此，在重建規(guī)劃的制定工作中也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，初期的規(guī)劃應(yīng)偏重于“緊急重建規(guī)劃”，首先重點(diǎn)解決居民的居住、飲水、食物供給、廢墟處理等屬于基本生存條件方面的問(wèn)題。對(duì)于就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重建與發(fā)展等關(guān)系中長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題，由于在緊急重建規(guī)劃階段很難考慮周全，一般應(yīng)在通過(guò)中期重建規(guī)劃加以充實(shí)，并根據(jù)需要通過(guò)后期重建規(guī)劃進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。 4、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位 阪神大地震的災(zāi)后重建工作的一個(gè)重要理念是，不能滿足于“恢復(fù)到震前水平”，而必須是“創(chuàng)造性的復(fù)興”。特別是對(duì)于產(chǎn)業(yè)的復(fù)興，必須將災(zāi)后重建作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的一個(gè)契機(jī)來(lái)把握。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)是其復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)之一。在四川大地震的災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建工作中，也應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)作為重要的目標(biāo)，制定切實(shí)有效的政策措施加以引導(dǎo)和推進(jìn)。對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，應(yīng)考慮在已有的扶持政策基礎(chǔ)上加大扶持的力度。 5、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象 在阪神大地震災(zāi)后5年內(nèi)中央財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)復(fù)興的2200億日元資金中，有2000億是用于扶持中小企業(yè)。這是因?yàn)?，中小企業(yè)實(shí)力相對(duì)薄弱，很難依靠自身力量從大災(zāi)的打擊之下順利恢復(fù)。而中小企業(yè)又在吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈形成以及創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富方面起著重要的作用。因此，在四川大地震的災(zāi)后重建工作中，也應(yīng)把扶持中小企業(yè)的恢復(fù)生產(chǎn)和企業(yè)重建作為重點(diǎn)，以已有的中小企業(yè)扶持政策為基礎(chǔ)，根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)和重建的實(shí)際需要加以強(qiáng)化、充實(shí)和創(chuàng)新。 [1]日本的財(cái)政年度是從每年4月1日起到下一年3月31日止。 [i]本文所用全部資料均來(lái)自日本相關(guān)政府網(wǎng)站。 內(nèi)容摘要：從機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法、規(guī)劃、資金投放情況等方面對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行了梳理，并引出對(duì)四川大地震災(zāi)后重建工作的5點(diǎn)啟示：災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任；重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用；重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象。 發(fā)生于1995年1月17日凌晨的阪神大地震，造成了六千四百多人死亡、三萬(wàn)多人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失將近十萬(wàn)億日元的巨災(zāi)。本文對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行梳理[i]，以便為我國(guó)的汶川大地震的災(zāi)后重建工作提供借鑒。 一、 機(jī)構(gòu)設(shè)置 震災(zāi)發(fā)生大約一個(gè)月之后，日本中央和地方政府先后成立了如下機(jī)構(gòu)，以對(duì)災(zāi)后重建工作進(jìn)行指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。 一是成立了“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”。該委員會(huì)成立于1995年2月15日，由7名委員和兩名特別顧問(wèn)組成。原國(guó)土廳事務(wù)次官下河邊淳擔(dān)任委員長(zhǎng)，前副總理后藤田正晴和經(jīng)團(tuán)聯(lián)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)平巖外四擔(dān)任特別顧問(wèn)，委員中包括兵庫(kù)縣知事、神戶(hù)市市長(zhǎng)、關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)，以及3位知名專(zhuān)家學(xué)者。委員會(huì)的工作期限為一年，職責(zé)是作為總理的咨詢(xún)委員會(huì)，為災(zāi)后重建工作提出方針和思路。在這一年中，委員會(huì)共提出了11項(xiàng)建議和3項(xiàng)意見(jiàn)，是災(zāi)后重建工作的最高決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。 二是中央政府成立了“阪神·淡路復(fù)興對(duì)策本部”。該本部成立于1995年2月24日，總理親自擔(dān)任本部長(zhǎng)，副本部長(zhǎng)由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和專(zhuān)職負(fù)責(zé)地震災(zāi)后重建事務(wù)的大臣擔(dān)任，其他內(nèi)閣大臣均為本部成員。該本部的設(shè)立依據(jù)是與其成立同一天通過(guò)的“關(guān)于阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興的基本方針及機(jī)構(gòu)的法律”，該項(xiàng)法律是有效期5年的時(shí)限立法，因此本部的活動(dòng)期限也相應(yīng)為5年。該本部根據(jù)前述委員會(huì)提出的建議和意見(jiàn)，同年4月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的重建·復(fù)興思路與當(dāng)前的政策措施”，7月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的復(fù)興實(shí)施方針”。在2000年2月該本部撤銷(xiāo)之后，為了繼續(xù)推進(jìn)中央政府對(duì)災(zāi)后重建的支援、協(xié)調(diào)中央政府相關(guān)各部門(mén)之間的工作，又設(shè)立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”。 三是地方政府成立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興本部”。該本部成立于1995年3月15日。由于地震的重災(zāi)區(qū)集中在兵庫(kù)縣南部地區(qū)，災(zāi)后重建工作主要由兵庫(kù)縣政府組織實(shí)施，因此該復(fù)興本部是由兵庫(kù)縣知事出任本部長(zhǎng)。設(shè)立該本部的目的，是為了超越常態(tài)行政體制的束縛，打破部門(mén)壁壘，強(qiáng)力統(tǒng)籌、綜合推進(jìn)災(zāi)后重建工作的開(kāi)展。 四是在“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的任務(wù)完成之后，為了加強(qiáng)中央與受災(zāi)地方政府之間的協(xié)調(diào)，設(shè)置了國(guó)家、兵庫(kù)縣、神戶(hù)市三者之間的協(xié)議會(huì)。從1996年2月到1999年12月之間，協(xié)議會(huì)共召集了10次會(huì)議，就災(zāi)后重建工作中的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。 二、立法 震災(zāi)發(fā)生后，日本在1995年2-3月間緊急通過(guò)了16項(xiàng)特別立法，作為災(zāi)后重建及震災(zāi)善后工作的法律依據(jù)。這些法律分別涉及居民與企業(yè)稅收的減免、震災(zāi)復(fù)興的方針與機(jī)構(gòu)設(shè)置、對(duì)災(zāi)區(qū)地方政府的特別財(cái)政援助、發(fā)行特別國(guó)債、實(shí)施特別財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)受災(zāi)失業(yè)人員的再就業(yè)、受災(zāi)建筑物重建的相關(guān)規(guī)定等內(nèi)容。例如，“關(guān)于為應(yīng)對(duì)阪神·淡路大震災(zāi)的特別財(cái)政援助的法律”（簡(jiǎn)稱(chēng)特別財(cái)政援助法），就是劃定災(zāi)區(qū)的一定范圍，將其作為“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”的適用對(duì)象，同時(shí)提高中央財(cái)政的援助及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。 兵庫(kù)縣方面曾經(jīng)希望中央政府參照1923年關(guān)東大地震時(shí)的做法，制定“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興特別措施法”，由中央政府主導(dǎo)災(zāi)后重建并承擔(dān)更多的責(zé)任。但中央政府的判斷是，阪神震災(zāi)的災(zāi)害規(guī)模比關(guān)東大地震要小，而且“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”等災(zāi)害相關(guān)法律體系已經(jīng)比較完備，因此沒(méi)有采納兵庫(kù)縣的要求。 三、復(fù)興規(guī)劃 從1995年5月開(kāi)始，震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃的制定工作在兵庫(kù)縣政府的主導(dǎo)下開(kāi)始進(jìn)行。成立了由各界專(zhuān)家學(xué)者50人組成的“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定調(diào)查委員會(huì)”，成員包括都市工學(xué)、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)福利、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的專(zhuān)家，設(shè)立了城市、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)、醫(yī)療·保健·社會(huì)福利、生活·文化·教育四個(gè)分會(huì)。1995年6月，委員會(huì)向兵庫(kù)縣知事提出了“復(fù)興規(guī)劃的理念與目標(biāo)”、“復(fù)興規(guī)劃的框架”、“復(fù)興事業(yè)規(guī)劃”、“復(fù)興事業(yè)推進(jìn)面臨的主要問(wèn)題”等四個(gè)方面的建議。在此基礎(chǔ)上，1995年7月“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃”正式完成并公布。該規(guī)劃的要點(diǎn)如下： 規(guī)劃的性質(zhì)是兵庫(kù)縣實(shí)施震災(zāi)復(fù)興的行政規(guī)劃。 規(guī)劃的目標(biāo)年份為2005年。 規(guī)劃的基本理念是“構(gòu)建人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧的‘共生社會(huì)’”。 規(guī)劃的基本目標(biāo)是：（1）建設(shè)21世紀(jì)的福利城市；（2）建設(shè)向世界開(kāi)放、充滿文化氣息的社會(huì)；（3）建設(shè)既有產(chǎn)業(yè)高度化、新型產(chǎn)業(yè)茁壯成長(zhǎng)的社會(huì)；（4）建設(shè)抗災(zāi)能力強(qiáng)、能夠安心生活的城市；（5）形成多核網(wǎng)絡(luò)型都市圈。 規(guī)劃所面臨的主要課題是：（1）居民主體的城市建設(shè)；（2）人與自然共生的環(huán)境創(chuàng)造；（3）通過(guò)放松管制促進(jìn)民間活力參與重建；（4）尋求國(guó)內(nèi)外對(duì)重建的廣泛參與和支援；（5）推進(jìn)行政與財(cái)政的改善；（6）中央對(duì)地方的支援；（7）復(fù)興事業(yè)的管理。 提出災(zāi)后重建需要緊急應(yīng)對(duì)的事項(xiàng)為：對(duì)災(zāi)民生活的支援；廢墟和瓦礫的處理；公路與港口的修復(fù)；社會(huì)福利設(shè)施和文教設(shè)施的修復(fù)重建。 另外，根據(jù)“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的建議，將復(fù)興10年規(guī)劃中的前5年中特別緊急與必需的事項(xiàng)作為“復(fù)興特別事業(yè)”，中央政府給予特別的政策支持。 復(fù)興規(guī)劃的制定過(guò)程中對(duì)公眾參與給予了高度的重視。從震災(zāi)發(fā)生后一個(gè)月的1995年2月開(kāi)始，兵庫(kù)縣就開(kāi)始號(hào)召居民組織“社區(qū)復(fù)興論壇”和分區(qū)域的“縣民復(fù)興論壇”，共搜集到來(lái)自居民的意見(jiàn)和建議達(dá)800項(xiàng)左右。另外，經(jīng)團(tuán)聯(lián)、日本建筑學(xué)會(huì)、學(xué)者自發(fā)組織的研究會(huì)等各種學(xué)會(huì)、政黨和團(tuán)體也積極建言獻(xiàn)策，到1998年3月底為止共提供了923項(xiàng)建議。 在震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定之后，兵庫(kù)縣政府又針對(duì)需要在短期內(nèi)快速實(shí)施重建的住宅、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)領(lǐng)域分別制定了“緊急復(fù)興3年規(guī)劃”。以住宅為例，兵庫(kù)縣政府根據(jù)“兵庫(kù)住宅復(fù)興會(huì)議”于1995年5月提出的政策建議，于同年8月制定了“兵庫(kù)住宅復(fù)興3年規(guī)劃”。該規(guī)劃提出了到1997年年底為止的3年中建設(shè)125，000套住宅的目標(biāo)。 在隨后的重建過(guò)程中，兵庫(kù)縣還先后制定了“復(fù)興規(guī)劃推進(jìn)方略”（1999年3月）、“后期5年推進(jìn)計(jì)劃”（2000年11月）、“最終3年推進(jìn)計(jì)劃”（2002年12月），作為復(fù)興規(guī)劃的補(bǔ)充和細(xì)化。 四、災(zāi)后重建的資金投放情況 根據(jù)兵庫(kù)縣組織的對(duì)災(zāi)后十年重建工作的總結(jié)資料，災(zāi)后重建·復(fù)興事業(yè)的總事業(yè)費(fèi)為16.3萬(wàn)億日元，其中來(lái)自中央政府的資金占50%。中央財(cái)政資金的80%是前五年投放的。 震災(zāi)發(fā)生后，日本國(guó)會(huì)迅速通過(guò)了1994財(cái)政年度[1]的第二次追加預(yù)算，總額為12230億日元。其中，用于臨時(shí)住宅建設(shè)和災(zāi)害撫恤金1400億日元，公路與港口等基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建5100億日元，廢墟處理340億日元，對(duì)私營(yíng)鐵路和神戶(hù)市地鐵的修復(fù)補(bǔ)貼540億日元。不僅如此，從1995年4月開(kāi)始的1995財(cái)政年度也于當(dāng)年5月開(kāi)始進(jìn)行了第一次預(yù)算追加，總額為14293億日元，其中用于高速公路和港口的修復(fù)7200億日元，用于建設(shè)安置災(zāi)民的公營(yíng)住宅和公路建設(shè)2050億日元。 從1994財(cái)年到1999財(cái)年，中央財(cái)政共投放災(zāi)后重建資金50200億日元。其用途如下： (1)應(yīng)急臨時(shí)住宅建設(shè)等災(zāi)害救助費(fèi)1800億日元 (2)災(zāi)害撫恤金及災(zāi)害援助資金貸款1400億日元 (3)廢墟處理費(fèi)用1700億日元 (4)防止滑坡、山體崩塌等次生災(zāi)害的對(duì)策費(fèi)用1100億日元 (5)神戶(hù)港修復(fù)重建費(fèi)6700億日元 (6)各種基礎(chǔ)設(shè)施的搶修及重建費(fèi)用14000億日元，其中阪神高速公路修復(fù)費(fèi)2100億日元 (7)提高橋梁等公共設(shè)施和官?gòu)d設(shè)施的抗震性能費(fèi)用4700億日元 (8)廉租公營(yíng)住宅的緊急建設(shè)及支援個(gè)人住宅建設(shè)費(fèi)用7200億日元 (9)土地區(qū)劃整理等城市建設(shè)費(fèi)用2900億日元 (10)充實(shí)保健、醫(yī)療和社會(huì)福利的費(fèi)用800億日元 (11)文教設(shè)施搶修及對(duì)受災(zāi)中小學(xué)生的援助費(fèi)用1500億日元 (12)經(jīng)濟(jì)復(fù)興費(fèi)用2200億日元，其中的2000億日元用于中小企業(yè)對(duì)策 (13)其它4400億日元，主要包括農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施的修復(fù)與建設(shè)、就業(yè)對(duì)策等 對(duì)災(zāi)后十年重建的總事業(yè)費(fèi)16.3萬(wàn)億日元，按照資金來(lái)源和用途進(jìn)行整理的結(jié)果如下表所示。這里的用途是按復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)所列的?？梢钥闯?，重建資金的最主要的投向是基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建和城市建設(shè)。 從資金使用的時(shí)間序列數(shù)據(jù)來(lái)看，1994財(cái)年到2004財(cái)年的資金投放分別為10250、49950、20450、18100、13950、11500、10800、9000、7450、5900、5650億日元?？紤]到震災(zāi)發(fā)生時(shí)1994財(cái)年只剩下兩個(gè)多月，初始階段的資金集中大量投放十分明顯。 五、阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興基金 該基金創(chuàng)立于1995年4月1日，是中央與災(zāi)區(qū)地方政府為適應(yīng)對(duì)災(zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)救援的需求，彌補(bǔ)已有制度規(guī)定的不足而創(chuàng)立的。具體而言，在已有的制度規(guī)定中找不到可以直接向?yàn)?zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)提供援助資金的依據(jù)，通過(guò)建立這樣一個(gè)基金而起到了制度創(chuàng)新的作用。 基金的基本框架如下：（1）14家銀行聯(lián)合向兵庫(kù)縣和神戶(hù)市貸款8800億日元，其中5800億元的利率為4.5%，3000億元的利率為3%。（2）兵庫(kù)縣和神戶(hù)市將這筆資金全額無(wú)息貸給基金。（3）銀行把擁有的對(duì)兵庫(kù)縣和神戶(hù)市的債權(quán)變?yōu)閭?，?800億日元讓渡給基金。其結(jié)果，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息部分就歸屬了擁有債券的基金，這部分資金成為基金用于開(kāi)展事業(yè)的經(jīng)費(fèi)。而根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息中有75%來(lái)自于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，地方政府自身的實(shí)際負(fù)擔(dān)是剩余的25%。另外，銀行在這中間既無(wú)收益也無(wú)損失，用一個(gè)也許并不恰當(dāng)?shù)谋扔鳎菫樨?cái)政的“洗錢(qián)”提供了義務(wù)的幫助。 基金所開(kāi)展的業(yè)務(wù)分為住宅對(duì)策、產(chǎn)業(yè)對(duì)策、生活對(duì)策、教育對(duì)策、其他對(duì)策5個(gè)領(lǐng)域，共開(kāi)展了113個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金總額約3500億日元。其中，生活對(duì)策占資金總額的51.2%，住宅對(duì)策占31.7%，這兩個(gè)領(lǐng)域合計(jì)占資金總額的約83%。具體而言，向?yàn)?zāi)民發(fā)放“自立支援金”1441億日元，占總額的40.9%；支援災(zāi)民對(duì)住宅進(jìn)行修復(fù)或重建（以向住宅按揭貼息的形式）564億日元，占16%；向租房者提供租金補(bǔ)貼393億日元，占11.2%?？梢钥闯?，基金所發(fā)揮的主要功能是為災(zāi)民提供生活費(fèi)和幫助解決居住問(wèn)題。 六、若干啟示 1、災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任 日本具有相當(dāng)完備的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系，對(duì)于災(zāi)后重建工作中各級(jí)政府以及政府各部門(mén)的責(zé)任都有十分明確的規(guī)定。相比之下，我國(guó)的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系尚不完備，特別是對(duì)于災(zāi)后重建工作中中央與地方政府的職責(zé)劃分很不明確，尤其對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)務(wù)院剛剛公布的“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例”是我國(guó)第一次針對(duì)單個(gè)災(zāi)害的災(zāi)后重建進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)立法，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。此次四川大地震所造成的損失規(guī)模大、影響范圍廣，其恢復(fù)重建必然是一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、需要持續(xù)大量投入的艱巨任務(wù)，必須有明確的制度保障方能順利推進(jìn)。尤其需要明確各級(jí)政府在重建工作中的地位和責(zé)任、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的援助措施等問(wèn)題。 2、重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用 此次地震災(zāi)害由于其規(guī)模巨大，迄今為止的緊急救援、災(zāi)民安置和重建規(guī)劃等工作都是在中央政府的主導(dǎo)之下進(jìn)行的。從阪神大地震的災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，災(zāi)后重建更多地是屬于地方性事務(wù)，中央政府主要從財(cái)政方面給予支持，重建規(guī)劃的制定和實(shí)施主要由省級(jí)政府主導(dǎo)。雖然與阪神地區(qū)相比，四川大地震的災(zāi)區(qū)總體上屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要中央政府更加強(qiáng)有力的支援，但也要避免形成中央政府大包大攬的局面。要堅(jiān)持自力更生的原則，來(lái)自中央政府和外部的支援應(yīng)主要著眼于解決超出地方政府能力的問(wèn)題。這對(duì)于更好地把握災(zāi)區(qū)居民的需求、增強(qiáng)地方政府的責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)災(zāi)區(qū)居民的自立自強(qiáng)都具有重要的意義。 3、重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行 災(zāi)后重建工作千頭萬(wàn)緒，但依與災(zāi)區(qū)居民日常生活的密切程度而輕重緩急各有不同。因此，在重建規(guī)劃的制定工作中也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，初期的規(guī)劃應(yīng)偏重于“緊急重建規(guī)劃”，首先重點(diǎn)解決居民的居住、飲水、食物供給、廢墟處理等屬于基本生存條件方面的問(wèn)題。對(duì)于就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重建與發(fā)展等關(guān)系中長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題，由于在緊急重建規(guī)劃階段很難考慮周全，一般應(yīng)在通過(guò)中期重建規(guī)劃加以充實(shí)，并根據(jù)需要通過(guò)后期重建規(guī)劃進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。 4、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位 阪神大地震的災(zāi)后重建工作的一個(gè)重要理念是，不能滿足于“恢復(fù)到震前水平”，而必須是“創(chuàng)造性的復(fù)興”。特別是對(duì)于產(chǎn)業(yè)的復(fù)興，必須將災(zāi)后重建作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的一個(gè)契機(jī)來(lái)把握。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)是其復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)之一。在四川大地震的災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建工作中，也應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)作為重要的目標(biāo)，制定切實(shí)有效的政策措施加以引導(dǎo)和推進(jìn)。對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，應(yīng)考慮在已有的扶持政策基礎(chǔ)上加大扶持的力度。 5、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象 在阪神大地震災(zāi)后5年內(nèi)中央財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)復(fù)興的2200億日元資金中，有2000億是用于扶持中小企業(yè)。這是因?yàn)?，中小企業(yè)實(shí)力相對(duì)薄弱，很難依靠自身力量從大災(zāi)的打擊之下順利恢復(fù)。而中小企業(yè)又在吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈形成以及創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富方面起著重要的作用。因此，在四川大地震的災(zāi)后重建工作中，也應(yīng)把扶持中小企業(yè)的恢復(fù)生產(chǎn)和企業(yè)重建作為重點(diǎn)，以已有的中小企業(yè)扶持政策為基礎(chǔ)，根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)和重建的實(shí)際需要加以強(qiáng)化、充實(shí)和創(chuàng)新。 [1]日本的財(cái)政年度是從每年4月1日起到下一年3月31日止。 [i]本文所用全部資料均來(lái)自日本相關(guān)政府網(wǎng)站。 內(nèi)容摘要：從機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法、規(guī)劃、資金投放情況等方面對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行了梳理，并引出對(duì)四川大地震災(zāi)后重建工作的5點(diǎn)啟示：災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任；重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用；重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象。 發(fā)生于1995年1月17日凌晨的阪神大地震，造成了六千四百多人死亡、三萬(wàn)多人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失將近十萬(wàn)億日元的巨災(zāi)。本文對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行梳理[i]，以便為我國(guó)的汶川大地震的災(zāi)后重建工作提供借鑒。 一、 機(jī)構(gòu)設(shè)置 震災(zāi)發(fā)生大約一個(gè)月之后，日本中央和地方政府先后成立了如下機(jī)構(gòu)，以對(duì)災(zāi)后重建工作進(jìn)行指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。 一是成立了“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”。該委員會(huì)成立于1995年2月15日，由7名委員和兩名特別顧問(wèn)組成。原國(guó)土廳事務(wù)次官下河邊淳擔(dān)任委員長(zhǎng)，前副總理后藤田正晴和經(jīng)團(tuán)聯(lián)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)平巖外四擔(dān)任特別顧問(wèn)，委員中包括兵庫(kù)縣知事、神戶(hù)市市長(zhǎng)、關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)，以及3位知名專(zhuān)家學(xué)者。委員會(huì)的工作期限為一年，職責(zé)是作為總理的咨詢(xún)委員會(huì)，為災(zāi)后重建工作提出方針和思路。在這一年中，委員會(huì)共提出了11項(xiàng)建議和3項(xiàng)意見(jiàn)，是災(zāi)后重建工作的最高決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。 二是中央政府成立了“阪神·淡路復(fù)興對(duì)策本部”。該本部成立于1995年2月24日，總理親自擔(dān)任本部長(zhǎng)，副本部長(zhǎng)由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和專(zhuān)職負(fù)責(zé)地震災(zāi)后重建事務(wù)的大臣擔(dān)任，其他內(nèi)閣大臣均為本部成員。該本部的設(shè)立依據(jù)是與其成立同一天通過(guò)的“關(guān)于阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興的基本方針及機(jī)構(gòu)的法律”，該項(xiàng)法律是有效期5年的時(shí)限立法，因此本部的活動(dòng)期限也相應(yīng)為5年。該本部根據(jù)前述委員會(huì)提出的建議和意見(jiàn)，同年4月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的重建·復(fù)興思路與當(dāng)前的政策措施”，7月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的復(fù)興實(shí)施方針”。在2000年2月該本部撤銷(xiāo)之后，為了繼續(xù)推進(jìn)中央政府對(duì)災(zāi)后重建的支援、協(xié)調(diào)中央政府相關(guān)各部門(mén)之間的工作，又設(shè)立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”。 三是地方政府成立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興本部”。該本部成立于1995年3月15日。由于地震的重災(zāi)區(qū)集中在兵庫(kù)縣南部地區(qū)，災(zāi)后重建工作主要由兵庫(kù)縣政府組織實(shí)施，因此該復(fù)興本部是由兵庫(kù)縣知事出任本部長(zhǎng)。設(shè)立該本部的目的，是為了超越常態(tài)行政體制的束縛，打破部門(mén)壁壘，強(qiáng)力統(tǒng)籌、綜合推進(jìn)災(zāi)后重建工作的開(kāi)展。 四是在“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的任務(wù)完成之后，為了加強(qiáng)中央與受災(zāi)地方政府之間的協(xié)調(diào)，設(shè)置了國(guó)家、兵庫(kù)縣、神戶(hù)市三者之間的協(xié)議會(huì)。從1996年2月到1999年12月之間，協(xié)議會(huì)共召集了10次會(huì)議，就災(zāi)后重建工作中的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。 二、立法 震災(zāi)發(fā)生后，日本在1995年2-3月間緊急通過(guò)了16項(xiàng)特別立法，作為災(zāi)后重建及震災(zāi)善后工作的法律依據(jù)。這些法律分別涉及居民與企業(yè)稅收的減免、震災(zāi)復(fù)興的方針與機(jī)構(gòu)設(shè)置、對(duì)災(zāi)區(qū)地方政府的特別財(cái)政援助、發(fā)行特別國(guó)債、實(shí)施特別財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)受災(zāi)失業(yè)人員的再就業(yè)、受災(zāi)建筑物重建的相關(guān)規(guī)定等內(nèi)容。例如，“關(guān)于為應(yīng)對(duì)阪神·淡路大震災(zāi)的特別財(cái)政援助的法律”（簡(jiǎn)稱(chēng)特別財(cái)政援助法），就是劃定災(zāi)區(qū)的一定范圍，將其作為“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”的適用對(duì)象，同時(shí)提高中央財(cái)政的援助及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。 兵庫(kù)縣方面曾經(jīng)希望中央政府參照1923年關(guān)東大地震時(shí)的做法，制定“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興特別措施法”，由中央政府主導(dǎo)災(zāi)后重建并承擔(dān)更多的責(zé)任。但中央政府的判斷是，阪神震災(zāi)的災(zāi)害規(guī)模比關(guān)東大地震要小，而且“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”等災(zāi)害相關(guān)法律體系已經(jīng)比較完備，因此沒(méi)有采納兵庫(kù)縣的要求。 三、復(fù)興規(guī)劃 從1995年5月開(kāi)始，震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃的制定工作在兵庫(kù)縣政府的主導(dǎo)下開(kāi)始進(jìn)行。成立了由各界專(zhuān)家學(xué)者50人組成的“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定調(diào)查委員會(huì)”，成員包括都市工學(xué)、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)福利、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的專(zhuān)家，設(shè)立了城市、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)、醫(yī)療·保健·社會(huì)福利、生活·文化·教育四個(gè)分會(huì)。1995年6月，委員會(huì)向兵庫(kù)縣知事提出了“復(fù)興規(guī)劃的理念與目標(biāo)”、“復(fù)興規(guī)劃的框架”、“復(fù)興事業(yè)規(guī)劃”、“復(fù)興事業(yè)推進(jìn)面臨的主要問(wèn)題”等四個(gè)方面的建議。在此基礎(chǔ)上，1995年7月“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃”正式完成并公布。該規(guī)劃的要點(diǎn)如下： 規(guī)劃的性質(zhì)是兵庫(kù)縣實(shí)施震災(zāi)復(fù)興的行政規(guī)劃。 規(guī)劃的目標(biāo)年份為2005年。 規(guī)劃的基本理念是“構(gòu)建人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧的‘共生社會(huì)’”。 規(guī)劃的基本目標(biāo)是：（1）建設(shè)21世紀(jì)的福利城市；（2）建設(shè)向世界開(kāi)放、充滿文化氣息的社會(huì)；（3）建設(shè)既有產(chǎn)業(yè)高度化、新型產(chǎn)業(yè)茁壯成長(zhǎng)的社會(huì)；（4）建設(shè)抗災(zāi)能力強(qiáng)、能夠安心生活的城市；（5）形成多核網(wǎng)絡(luò)型都市圈。 規(guī)劃所面臨的主要課題是：（1）居民主體的城市建設(shè)；（2）人與自然共生的環(huán)境創(chuàng)造；（3）通過(guò)放松管制促進(jìn)民間活力參與重建；（4）尋求國(guó)內(nèi)外對(duì)重建的廣泛參與和支援；（5）推進(jìn)行政與財(cái)政的改善；（6）中央對(duì)地方的支援；（7）復(fù)興事業(yè)的管理。 提出災(zāi)后重建需要緊急應(yīng)對(duì)的事項(xiàng)為：對(duì)災(zāi)民生活的支援；廢墟和瓦礫的處理；公路與港口的修復(fù)；社會(huì)福利設(shè)施和文教設(shè)施的修復(fù)重建。 另外，根據(jù)“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的建議，將復(fù)興10年規(guī)劃中的前5年中特別緊急與必需的事項(xiàng)作為“復(fù)興特別事業(yè)”，中央政府給予特別的政策支持。 復(fù)興規(guī)劃的制定過(guò)程中對(duì)公眾參與給予了高度的重視。從震災(zāi)發(fā)生后一個(gè)月的1995年2月開(kāi)始，兵庫(kù)縣就開(kāi)始號(hào)召居民組織“社區(qū)復(fù)興論壇”和分區(qū)域的“縣民復(fù)興論壇”，共搜集到來(lái)自居民的意見(jiàn)和建議達(dá)800項(xiàng)左右。另外，經(jīng)團(tuán)聯(lián)、日本建筑學(xué)會(huì)、學(xué)者自發(fā)組織的研究會(huì)等各種學(xué)會(huì)、政黨和團(tuán)體也積極建言獻(xiàn)策，到1998年3月底為止共提供了923項(xiàng)建議。 在震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定之后，兵庫(kù)縣政府又針對(duì)需要在短期內(nèi)快速實(shí)施重建的住宅、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)領(lǐng)域分別制定了“緊急復(fù)興3年規(guī)劃”。以住宅為例，兵庫(kù)縣政府根據(jù)“兵庫(kù)住宅復(fù)興會(huì)議”于1995年5月提出的政策建議，于同年8月制定了“兵庫(kù)住宅復(fù)興3年規(guī)劃”。該規(guī)劃提出了到1997年年底為止的3年中建設(shè)125，000套住宅的目標(biāo)。 在隨后的重建過(guò)程中，兵庫(kù)縣還先后制定了“復(fù)興規(guī)劃推進(jìn)方略”（1999年3月）、“后期5年推進(jìn)計(jì)劃”（2000年11月）、“最終3年推進(jìn)計(jì)劃”（2002年12月），作為復(fù)興規(guī)劃的補(bǔ)充和細(xì)化。 四、災(zāi)后重建的資金投放情況 根據(jù)兵庫(kù)縣組織的對(duì)災(zāi)后十年重建工作的總結(jié)資料，災(zāi)后重建·復(fù)興事業(yè)的總事業(yè)費(fèi)為16.3萬(wàn)億日元，其中來(lái)自中央政府的資金占50%。中央財(cái)政資金的80%是前五年投放的。 震災(zāi)發(fā)生后，日本國(guó)會(huì)迅速通過(guò)了1994財(cái)政年度[1]的第二次追加預(yù)算，總額為12230億日元。其中，用于臨時(shí)住宅建設(shè)和災(zāi)害撫恤金1400億日元，公路與港口等基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建5100億日元，廢墟處理340億日元，對(duì)私營(yíng)鐵路和神戶(hù)市地鐵的修復(fù)補(bǔ)貼540億日元。不僅如此，從1995年4月開(kāi)始的1995財(cái)政年度也于當(dāng)年5月開(kāi)始進(jìn)行了第一次預(yù)算追加，總額為14293億日元，其中用于高速公路和港口的修復(fù)7200億日元，用于建設(shè)安置災(zāi)民的公營(yíng)住宅和公路建設(shè)2050億日元。 從1994財(cái)年到1999財(cái)年，中央財(cái)政共投放災(zāi)后重建資金50200億日元。其用途如下： (1)應(yīng)急臨時(shí)住宅建設(shè)等災(zāi)害救助費(fèi)1800億日元 (2)災(zāi)害撫恤金及災(zāi)害援助資金貸款1400億日元 (3)廢墟處理費(fèi)用1700億日元 (4)防止滑坡、山體崩塌等次生災(zāi)害的對(duì)策費(fèi)用1100億日元 (5)神戶(hù)港修復(fù)重建費(fèi)6700億日元 (6)各種基礎(chǔ)設(shè)施的搶修及重建費(fèi)用14000億日元，其中阪神高速公路修復(fù)費(fèi)2100億日元 (7)提高橋梁等公共設(shè)施和官?gòu)d設(shè)施的抗震性能費(fèi)用4700億日元 (8)廉租公營(yíng)住宅的緊急建設(shè)及支援個(gè)人住宅建設(shè)費(fèi)用7200億日元 (9)土地區(qū)劃整理等城市建設(shè)費(fèi)用2900億日元 (10)充實(shí)保健、醫(yī)療和社會(huì)福利的費(fèi)用800億日元 (11)文教設(shè)施搶修及對(duì)受災(zāi)中小學(xué)生的援助費(fèi)用1500億日元 (12)經(jīng)濟(jì)復(fù)興費(fèi)用2200億日元，其中的2000億日元用于中小企業(yè)對(duì)策 (13)其它4400億日元，主要包括農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施的修復(fù)與建設(shè)、就業(yè)對(duì)策等 對(duì)災(zāi)后十年重建的總事業(yè)費(fèi)16.3萬(wàn)億日元，按照資金來(lái)源和用途進(jìn)行整理的結(jié)果如下表所示。這里的用途是按復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)所列的?？梢钥闯觯亟ㄙY金的最主要的投向是基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建和城市建設(shè)。 從資金使用的時(shí)間序列數(shù)據(jù)來(lái)看，1994財(cái)年到2004財(cái)年的資金投放分別為10250、49950、20450、18100、13950、11500、10800、9000、7450、5900、5650億日元?？紤]到震災(zāi)發(fā)生時(shí)1994財(cái)年只剩下兩個(gè)多月，初始階段的資金集中大量投放十分明顯。 五、阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興基金 該基金創(chuàng)立于1995年4月1日，是中央與災(zāi)區(qū)地方政府為適應(yīng)對(duì)災(zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)救援的需求，彌補(bǔ)已有制度規(guī)定的不足而創(chuàng)立的。具體而言，在已有的制度規(guī)定中找不到可以直接向?yàn)?zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)提供援助資金的依據(jù)，通過(guò)建立這樣一個(gè)基金而起到了制度創(chuàng)新的作用。 基金的基本框架如下：（1）14家銀行聯(lián)合向兵庫(kù)縣和神戶(hù)市貸款8800億日元，其中5800億元的利率為4.5%，3000億元的利率為3%。（2）兵庫(kù)縣和神戶(hù)市將這筆資金全額無(wú)息貸給基金。（3）銀行把擁有的對(duì)兵庫(kù)縣和神戶(hù)市的債權(quán)變?yōu)閭?，?800億日元讓渡給基金。其結(jié)果，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息部分就歸屬了擁有債券的基金，這部分資金成為基金用于開(kāi)展事業(yè)的經(jīng)費(fèi)。而根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息中有75%來(lái)自于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，地方政府自身的實(shí)際負(fù)擔(dān)是剩余的25%。另外，銀行在這中間既無(wú)收益也無(wú)損失，用一個(gè)也許并不恰當(dāng)?shù)谋扔鳎菫樨?cái)政的“洗錢(qián)”提供了義務(wù)的幫助。 基金所開(kāi)展的業(yè)務(wù)分為住宅對(duì)策、產(chǎn)業(yè)對(duì)策、生活對(duì)策、教育對(duì)策、其他對(duì)策5個(gè)領(lǐng)域，共開(kāi)展了113個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金總額約3500億日元。其中，生活對(duì)策占資金總額的51.2%，住宅對(duì)策占31.7%，這兩個(gè)領(lǐng)域合計(jì)占資金總額的約83%。具體而言，向?yàn)?zāi)民發(fā)放“自立支援金”1441億日元，占總額的40.9%；支援災(zāi)民對(duì)住宅進(jìn)行修復(fù)或重建（以向住宅按揭貼息的形式）564億日元，占16%；向租房者提供租金補(bǔ)貼393億日元，占11.2%?？梢钥闯?，基金所發(fā)揮的主要功能是為災(zāi)民提供生活費(fèi)和幫助解決居住問(wèn)題。 六、若干啟示 1、災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任 日本具有相當(dāng)完備的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系，對(duì)于災(zāi)后重建工作中各級(jí)政府以及政府各部門(mén)的責(zé)任都有十分明確的規(guī)定。相比之下，我國(guó)的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系尚不完備，特別是對(duì)于災(zāi)后重建工作中中央與地方政府的職責(zé)劃分很不明確，尤其對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)務(wù)院剛剛公布的“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例”是我國(guó)第一次針對(duì)單個(gè)災(zāi)害的災(zāi)后重建進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)立法，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。此次四川大地震所造成的損失規(guī)模大、影響范圍廣，其恢復(fù)重建必然是一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、需要持續(xù)大量投入的艱巨任務(wù)，必須有明確的制度保障方能順利推進(jìn)。尤其需要明確各級(jí)政府在重建工作中的地位和責(zé)任、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的援助措施等問(wèn)題。 2、重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用 此次地震災(zāi)害由于其規(guī)模巨大，迄今為止的緊急救援、災(zāi)民安置和重建規(guī)劃等工作都是在中央政府的主導(dǎo)之下進(jìn)行的。從阪神大地震的災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，災(zāi)后重建更多地是屬于地方性事務(wù)，中央政府主要從財(cái)政方面給予支持，重建規(guī)劃的制定和實(shí)施主要由省級(jí)政府主導(dǎo)。雖然與阪神地區(qū)相比，四川大地震的災(zāi)區(qū)總體上屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要中央政府更加強(qiáng)有力的支援，但也要避免形成中央政府大包大攬的局面。要堅(jiān)持自力更生的原則，來(lái)自中央政府和外部的支援應(yīng)主要著眼于解決超出地方政府能力的問(wèn)題。這對(duì)于更好地把握災(zāi)區(qū)居民的需求、增強(qiáng)地方政府的責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)災(zāi)區(qū)居民的自立自強(qiáng)都具有重要的意義。 3、重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行 災(zāi)后重建工作千頭萬(wàn)緒，但依與災(zāi)區(qū)居民日常生活的密切程度而輕重緩急各有不同。因此，在重建規(guī)劃的制定工作中也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，初期的規(guī)劃應(yīng)偏重于“緊急重建規(guī)劃”，首先重點(diǎn)解決居民的居住、飲水、食物供給、廢墟處理等屬于基本生存條件方面的問(wèn)題。對(duì)于就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重建與發(fā)展等關(guān)系中長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題，由于在緊急重建規(guī)劃階段很難考慮周全，一般應(yīng)在通過(guò)中期重建規(guī)劃加以充實(shí)，并根據(jù)需要通過(guò)后期重建規(guī)劃進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。 4、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位 阪神大地震的災(zāi)后重建工作的一個(gè)重要理念是，不能滿足于“恢復(fù)到震前水平”，而必須是“創(chuàng)造性的復(fù)興”。特別是對(duì)于產(chǎn)業(yè)的復(fù)興，必須將災(zāi)后重建作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的一個(gè)契機(jī)來(lái)把握。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)是其復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)之一。在四川大地震的災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建工作中，也應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)作為重要的目標(biāo)，制定切實(shí)有效的政策措施加以引導(dǎo)和推進(jìn)。對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，應(yīng)考慮在已有的扶持政策基礎(chǔ)上加大扶持的力度。 5、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象 在阪神大地震災(zāi)后5年內(nèi)中央財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)復(fù)興的2200億日元資金中，有2000億是用于扶持中小企業(yè)。這是因?yàn)?，中小企業(yè)實(shí)力相對(duì)薄弱，很難依靠自身力量從大災(zāi)的打擊之下順利恢復(fù)。而中小企業(yè)又在吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈形成以及創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富方面起著重要的作用。因此，在四川大地震的災(zāi)后重建工作中，也應(yīng)把扶持中小企業(yè)的恢復(fù)生產(chǎn)和企業(yè)重建作為重點(diǎn)，以已有的中小企業(yè)扶持政策為基礎(chǔ)，根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)和重建的實(shí)際需要加以強(qiáng)化、充實(shí)和創(chuàng)新。 [1]日本的財(cái)政年度是從每年4月1日起到下一年3月31日止。 [i]本文所用全部資料均來(lái)自日本相關(guān)政府網(wǎng)站。 內(nèi)容摘要：從機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法、規(guī)劃、資金投放情況等方面對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行了梳理，并引出對(duì)四川大地震災(zāi)后重建工作的5點(diǎn)啟示：災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任；重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用；重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位；產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象。 發(fā)生于1995年1月17日凌晨的阪神大地震，造成了六千四百多人死亡、三萬(wàn)多人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失將近十萬(wàn)億日元的巨災(zāi)。本文對(duì)阪神大地震的災(zāi)后重建工作進(jìn)行梳理[i]，以便為我國(guó)的汶川大地震的災(zāi)后重建工作提供借鑒。 一、 機(jī)構(gòu)設(shè)置 震災(zāi)發(fā)生大約一個(gè)月之后，日本中央和地方政府先后成立了如下機(jī)構(gòu)，以對(duì)災(zāi)后重建工作進(jìn)行指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。 一是成立了“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”。該委員會(huì)成立于1995年2月15日，由7名委員和兩名特別顧問(wèn)組成。原國(guó)土廳事務(wù)次官下河邊淳擔(dān)任委員長(zhǎng)，前副總理后藤田正晴和經(jīng)團(tuán)聯(lián)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)平巖外四擔(dān)任特別顧問(wèn)，委員中包括兵庫(kù)縣知事、神戶(hù)市市長(zhǎng)、關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)，以及3位知名專(zhuān)家學(xué)者。委員會(huì)的工作期限為一年，職責(zé)是作為總理的咨詢(xún)委員會(huì)，為災(zāi)后重建工作提出方針和思路。在這一年中，委員會(huì)共提出了11項(xiàng)建議和3項(xiàng)意見(jiàn)，是災(zāi)后重建工作的最高決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。 二是中央政府成立了“阪神·淡路復(fù)興對(duì)策本部”。該本部成立于1995年2月24日，總理親自擔(dān)任本部長(zhǎng)，副本部長(zhǎng)由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和專(zhuān)職負(fù)責(zé)地震災(zāi)后重建事務(wù)的大臣擔(dān)任，其他內(nèi)閣大臣均為本部成員。該本部的設(shè)立依據(jù)是與其成立同一天通過(guò)的“關(guān)于阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興的基本方針及機(jī)構(gòu)的法律”，該項(xiàng)法律是有效期5年的時(shí)限立法，因此本部的活動(dòng)期限也相應(yīng)為5年。該本部根據(jù)前述委員會(huì)提出的建議和意見(jiàn)，同年4月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的重建·復(fù)興思路與當(dāng)前的政策措施”，7月28日公布了“阪神·淡路地區(qū)的復(fù)興實(shí)施方針”。在2000年2月該本部撤銷(xiāo)之后，為了繼續(xù)推進(jìn)中央政府對(duì)災(zāi)后重建的支援、協(xié)調(diào)中央政府相關(guān)各部門(mén)之間的工作，又設(shè)立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”。 三是地方政府成立了“阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興本部”。該本部成立于1995年3月15日。由于地震的重災(zāi)區(qū)集中在兵庫(kù)縣南部地區(qū)，災(zāi)后重建工作主要由兵庫(kù)縣政府組織實(shí)施，因此該復(fù)興本部是由兵庫(kù)縣知事出任本部長(zhǎng)。設(shè)立該本部的目的，是為了超越常態(tài)行政體制的束縛，打破部門(mén)壁壘，強(qiáng)力統(tǒng)籌、綜合推進(jìn)災(zāi)后重建工作的開(kāi)展。 四是在“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的任務(wù)完成之后，為了加強(qiáng)中央與受災(zāi)地方政府之間的協(xié)調(diào)，設(shè)置了國(guó)家、兵庫(kù)縣、神戶(hù)市三者之間的協(xié)議會(huì)。從1996年2月到1999年12月之間，協(xié)議會(huì)共召集了10次會(huì)議，就災(zāi)后重建工作中的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。 二、立法 震災(zāi)發(fā)生后，日本在1995年2-3月間緊急通過(guò)了16項(xiàng)特別立法，作為災(zāi)后重建及震災(zāi)善后工作的法律依據(jù)。這些法律分別涉及居民與企業(yè)稅收的減免、震災(zāi)復(fù)興的方針與機(jī)構(gòu)設(shè)置、對(duì)災(zāi)區(qū)地方政府的特別財(cái)政援助、發(fā)行特別國(guó)債、實(shí)施特別財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)受災(zāi)失業(yè)人員的再就業(yè)、受災(zāi)建筑物重建的相關(guān)規(guī)定等內(nèi)容。例如，“關(guān)于為應(yīng)對(duì)阪神·淡路大震災(zāi)的特別財(cái)政援助的法律”（簡(jiǎn)稱(chēng)特別財(cái)政援助法），就是劃定災(zāi)區(qū)的一定范圍，將其作為“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”的適用對(duì)象，同時(shí)提高中央財(cái)政的援助及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。 兵庫(kù)縣方面曾經(jīng)希望中央政府參照1923年關(guān)東大地震時(shí)的做法，制定“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興特別措施法”，由中央政府主導(dǎo)災(zāi)后重建并承擔(dān)更多的責(zé)任。但中央政府的判斷是，阪神震災(zāi)的災(zāi)害規(guī)模比關(guān)東大地震要小，而且“嚴(yán)重災(zāi)害特別財(cái)政援助法”等災(zāi)害相關(guān)法律體系已經(jīng)比較完備，因此沒(méi)有采納兵庫(kù)縣的要求。 三、復(fù)興規(guī)劃 從1995年5月開(kāi)始，震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃的制定工作在兵庫(kù)縣政府的主導(dǎo)下開(kāi)始進(jìn)行。成立了由各界專(zhuān)家學(xué)者50人組成的“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定調(diào)查委員會(huì)”，成員包括都市工學(xué)、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)福利、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的專(zhuān)家，設(shè)立了城市、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)、醫(yī)療·保健·社會(huì)福利、生活·文化·教育四個(gè)分會(huì)。1995年6月，委員會(huì)向兵庫(kù)縣知事提出了“復(fù)興規(guī)劃的理念與目標(biāo)”、“復(fù)興規(guī)劃的框架”、“復(fù)興事業(yè)規(guī)劃”、“復(fù)興事業(yè)推進(jìn)面臨的主要問(wèn)題”等四個(gè)方面的建議。在此基礎(chǔ)上，1995年7月“阪神·淡路震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃”正式完成并公布。該規(guī)劃的要點(diǎn)如下： 規(guī)劃的性質(zhì)是兵庫(kù)縣實(shí)施震災(zāi)復(fù)興的行政規(guī)劃。 規(guī)劃的目標(biāo)年份為2005年。 規(guī)劃的基本理念是“構(gòu)建人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧的‘共生社會(huì)’”。 規(guī)劃的基本目標(biāo)是：（1）建設(shè)21世紀(jì)的福利城市；（2）建設(shè)向世界開(kāi)放、充滿文化氣息的社會(huì)；（3）建設(shè)既有產(chǎn)業(yè)高度化、新型產(chǎn)業(yè)茁壯成長(zhǎng)的社會(huì)；（4）建設(shè)抗災(zāi)能力強(qiáng)、能夠安心生活的城市；（5）形成多核網(wǎng)絡(luò)型都市圈。 規(guī)劃所面臨的主要課題是：（1）居民主體的城市建設(shè)；（2）人與自然共生的環(huán)境創(chuàng)造；（3）通過(guò)放松管制促進(jìn)民間活力參與重建；（4）尋求國(guó)內(nèi)外對(duì)重建的廣泛參與和支援；（5）推進(jìn)行政與財(cái)政的改善；（6）中央對(duì)地方的支援；（7）復(fù)興事業(yè)的管理。 提出災(zāi)后重建需要緊急應(yīng)對(duì)的事項(xiàng)為：對(duì)災(zāi)民生活的支援；廢墟和瓦礫的處理；公路與港口的修復(fù)；社會(huì)福利設(shè)施和文教設(shè)施的修復(fù)重建。 另外，根據(jù)“阪神·淡路復(fù)興委員會(huì)”的建議，將復(fù)興10年規(guī)劃中的前5年中特別緊急與必需的事項(xiàng)作為“復(fù)興特別事業(yè)”，中央政府給予特別的政策支持。 復(fù)興規(guī)劃的制定過(guò)程中對(duì)公眾參與給予了高度的重視。從震災(zāi)發(fā)生后一個(gè)月的1995年2月開(kāi)始，兵庫(kù)縣就開(kāi)始號(hào)召居民組織“社區(qū)復(fù)興論壇”和分區(qū)域的“縣民復(fù)興論壇”，共搜集到來(lái)自居民的意見(jiàn)和建議達(dá)800項(xiàng)左右。另外，經(jīng)團(tuán)聯(lián)、日本建筑學(xué)會(huì)、學(xué)者自發(fā)組織的研究會(huì)等各種學(xué)會(huì)、政黨和團(tuán)體也積極建言獻(xiàn)策，到1998年3月底為止共提供了923項(xiàng)建議。 在震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃制定之后，兵庫(kù)縣政府又針對(duì)需要在短期內(nèi)快速實(shí)施重建的住宅、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)領(lǐng)域分別制定了“緊急復(fù)興3年規(guī)劃”。以住宅為例，兵庫(kù)縣政府根據(jù)“兵庫(kù)住宅復(fù)興會(huì)議”于1995年5月提出的政策建議，于同年8月制定了“兵庫(kù)住宅復(fù)興3年規(guī)劃”。該規(guī)劃提出了到1997年年底為止的3年中建設(shè)125，000套住宅的目標(biāo)。 在隨后的重建過(guò)程中，兵庫(kù)縣還先后制定了“復(fù)興規(guī)劃推進(jìn)方略”（1999年3月）、“后期5年推進(jìn)計(jì)劃”（2000年11月）、“最終3年推進(jìn)計(jì)劃”（2002年12月），作為復(fù)興規(guī)劃的補(bǔ)充和細(xì)化。 四、災(zāi)后重建的資金投放情況 根據(jù)兵庫(kù)縣組織的對(duì)災(zāi)后十年重建工作的總結(jié)資料，災(zāi)后重建·復(fù)興事業(yè)的總事業(yè)費(fèi)為16.3萬(wàn)億日元，其中來(lái)自中央政府的資金占50%。中央財(cái)政資金的80%是前五年投放的。 震災(zāi)發(fā)生后，日本國(guó)會(huì)迅速通過(guò)了1994財(cái)政年度[1]的第二次追加預(yù)算，總額為12230億日元。其中，用于臨時(shí)住宅建設(shè)和災(zāi)害撫恤金1400億日元，公路與港口等基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建5100億日元，廢墟處理340億日元，對(duì)私營(yíng)鐵路和神戶(hù)市地鐵的修復(fù)補(bǔ)貼540億日元。不僅如此，從1995年4月開(kāi)始的1995財(cái)政年度也于當(dāng)年5月開(kāi)始進(jìn)行了第一次預(yù)算追加，總額為14293億日元，其中用于高速公路和港口的修復(fù)7200億日元，用于建設(shè)安置災(zāi)民的公營(yíng)住宅和公路建設(shè)2050億日元。 從1994財(cái)年到1999財(cái)年，中央財(cái)政共投放災(zāi)后重建資金50200億日元。其用途如下： (1)應(yīng)急臨時(shí)住宅建設(shè)等災(zāi)害救助費(fèi)1800億日元 (2)災(zāi)害撫恤金及災(zāi)害援助資金貸款1400億日元 (3)廢墟處理費(fèi)用1700億日元 (4)防止滑坡、山體崩塌等次生災(zāi)害的對(duì)策費(fèi)用1100億日元 (5)神戶(hù)港修復(fù)重建費(fèi)6700億日元 (6)各種基礎(chǔ)設(shè)施的搶修及重建費(fèi)用14000億日元，其中阪神高速公路修復(fù)費(fèi)2100億日元 (7)提高橋梁等公共設(shè)施和官?gòu)d設(shè)施的抗震性能費(fèi)用4700億日元 (8)廉租公營(yíng)住宅的緊急建設(shè)及支援個(gè)人住宅建設(shè)費(fèi)用7200億日元 (9)土地區(qū)劃整理等城市建設(shè)費(fèi)用2900億日元 (10)充實(shí)保健、醫(yī)療和社會(huì)福利的費(fèi)用800億日元 (11)文教設(shè)施搶修及對(duì)受災(zāi)中小學(xué)生的援助費(fèi)用1500億日元 (12)經(jīng)濟(jì)復(fù)興費(fèi)用2200億日元，其中的2000億日元用于中小企業(yè)對(duì)策 (13)其它4400億日元，主要包括農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施的修復(fù)與建設(shè)、就業(yè)對(duì)策等 對(duì)災(zāi)后十年重建的總事業(yè)費(fèi)16.3萬(wàn)億日元，按照資金來(lái)源和用途進(jìn)行整理的結(jié)果如下表所示。這里的用途是按復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)所列的?？梢钥闯?，重建資金的最主要的投向是基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)重建和城市建設(shè)。 從資金使用的時(shí)間序列數(shù)據(jù)來(lái)看，1994財(cái)年到2004財(cái)年的資金投放分別為10250、49950、20450、18100、13950、11500、10800、9000、7450、5900、5650億日元?？紤]到震災(zāi)發(fā)生時(shí)1994財(cái)年只剩下兩個(gè)多月，初始階段的資金集中大量投放十分明顯。 五、阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興基金 該基金創(chuàng)立于1995年4月1日，是中央與災(zāi)區(qū)地方政府為適應(yīng)對(duì)災(zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)救援的需求，彌補(bǔ)已有制度規(guī)定的不足而創(chuàng)立的。具體而言，在已有的制度規(guī)定中找不到可以直接向?yàn)?zāi)民和受災(zāi)中小企業(yè)提供援助資金的依據(jù)，通過(guò)建立這樣一個(gè)基金而起到了制度創(chuàng)新的作用。 基金的基本框架如下：（1）14家銀行聯(lián)合向兵庫(kù)縣和神戶(hù)市貸款8800億日元，其中5800億元的利率為4.5%，3000億元的利率為3%。（2）兵庫(kù)縣和神戶(hù)市將這筆資金全額無(wú)息貸給基金。（3）銀行把擁有的對(duì)兵庫(kù)縣和神戶(hù)市的債權(quán)變?yōu)閭?800億日元讓渡給基金。其結(jié)果，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息部分就歸屬了擁有債券的基金，這部分資金成為基金用于開(kāi)展事業(yè)的經(jīng)費(fèi)。而根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，兵庫(kù)縣和神戶(hù)市向銀行支付的利息中有75%來(lái)自于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，地方政府自身的實(shí)際負(fù)擔(dān)是剩余的25%。另外，銀行在這中間既無(wú)收益也無(wú)損失，用一個(gè)也許并不恰當(dāng)?shù)谋扔?，是為?cái)政的“洗錢(qián)”提供了義務(wù)的幫助。 基金所開(kāi)展的業(yè)務(wù)分為住宅對(duì)策、產(chǎn)業(yè)對(duì)策、生活對(duì)策、教育對(duì)策、其他對(duì)策5個(gè)領(lǐng)域，共開(kāi)展了113個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目資金總額約3500億日元。其中，生活對(duì)策占資金總額的51.2%，住宅對(duì)策占31.7%，這兩個(gè)領(lǐng)域合計(jì)占資金總額的約83%。具體而言，向?yàn)?zāi)民發(fā)放“自立支援金”1441億日元，占總額的40.9%；支援災(zāi)民對(duì)住宅進(jìn)行修復(fù)或重建（以向住宅按揭貼息的形式）564億日元，占16%；向租房者提供租金補(bǔ)貼393億日元，占11.2%?？梢钥闯?，基金所發(fā)揮的主要功能是為災(zāi)民提供生活費(fèi)和幫助解決居住問(wèn)題。 六、若干啟示 1、災(zāi)后重建工作中必須明確各級(jí)政府的支出責(zé)任 日本具有相當(dāng)完備的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系，對(duì)于災(zāi)后重建工作中各級(jí)政府以及政府各部門(mén)的責(zé)任都有十分明確的規(guī)定。相比之下，我國(guó)的災(zāi)害援助相關(guān)法律體系尚不完備，特別是對(duì)于災(zāi)后重建工作中中央與地方政府的職責(zé)劃分很不明確，尤其對(duì)于財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)務(wù)院剛剛公布的“汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例”是我國(guó)第一次針對(duì)單個(gè)災(zāi)害的災(zāi)后重建進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)立法，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。此次四川大地震所造成的損失規(guī)模大、影響范圍廣，其恢復(fù)重建必然是一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、需要持續(xù)大量投入的艱巨任務(wù)，必須有明確的制度保障方能順利推進(jìn)。尤其需要明確各級(jí)政府在重建工作中的地位和責(zé)任、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的援助措施等問(wèn)題。 2、重建工作要重視發(fā)揮地方政府的作用 此次地震災(zāi)害由于其規(guī)模巨大，迄今為止的緊急救援、災(zāi)民安置和重建規(guī)劃等工作都是在中央政府的主導(dǎo)之下進(jìn)行的。從阪神大地震的災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，災(zāi)后重建更多地是屬于地方性事務(wù)，中央政府主要從財(cái)政方面給予支持，重建規(guī)劃的制定和實(shí)施主要由省級(jí)政府主導(dǎo)。雖然與阪神地區(qū)相比，四川大地震的災(zāi)區(qū)總體上屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要中央政府更加強(qiáng)有力的支援，但也要避免形成中央政府大包大攬的局面。要堅(jiān)持自力更生的原則，來(lái)自中央政府和外部的支援應(yīng)主要著眼于解決超出地方政府能力的問(wèn)題。這對(duì)于更好地把握災(zāi)區(qū)居民的需求、增強(qiáng)地方政府的責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)災(zāi)區(qū)居民的自立自強(qiáng)都具有重要的意義。 3、重建規(guī)劃應(yīng)按照輕重緩急統(tǒng)籌進(jìn)行 災(zāi)后重建工作千頭萬(wàn)緒，但依與災(zāi)區(qū)居民日常生活的密切程度而輕重緩急各有不同。因此，在重建規(guī)劃的制定工作中也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，初期的規(guī)劃應(yīng)偏重于“緊急重建規(guī)劃”，首先重點(diǎn)解決居民的居住、飲水、食物供給、廢墟處理等屬于基本生存條件方面的問(wèn)題。對(duì)于就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)重建與發(fā)展等關(guān)系中長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題，由于在緊急重建規(guī)劃階段很難考慮周全，一般應(yīng)在通過(guò)中期重建規(guī)劃加以充實(shí)，并根據(jù)需要通過(guò)后期重建規(guī)劃進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。 4、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)放在重要地位 阪神大地震的災(zāi)后重建工作的一個(gè)重要理念是，不能滿足于“恢復(fù)到震前水平”，而必須是“創(chuàng)造性的復(fù)興”。特別是對(duì)于產(chǎn)業(yè)的復(fù)興，必須將災(zāi)后重建作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的一個(gè)契機(jī)來(lái)把握。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)是其復(fù)興規(guī)劃的5個(gè)基本目標(biāo)之一。在四川大地震的災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建工作中，也應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)作為重要的目標(biāo)，制定切實(shí)有效的政策措施加以引導(dǎo)和推進(jìn)。對(duì)于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，應(yīng)考慮在已有的扶持政策基礎(chǔ)上加大扶持的力度。 5、產(chǎn)業(yè)復(fù)興要把中小企業(yè)作為重點(diǎn)扶持對(duì)象 在阪神大地震災(zāi)后5年內(nèi)中央財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)復(fù)興的2200億日元資金中，有2000億是用于扶持中小企業(yè)。這是因?yàn)椋行∑髽I(yè)實(shí)力相對(duì)薄弱，很難依靠自身力量從大災(zāi)的打擊之下順利恢復(fù)。而中小企業(yè)又在吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈形成以及創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富方面起著重要的作用。因此，在四川大地震的災(zāi)后重建工作中，也應(yīng)把扶持中小企業(yè)的恢復(fù)生產(chǎn)和企業(yè)重建作為重點(diǎn)，以已有的中小企業(yè)扶持政策為基礎(chǔ)，根據(jù)災(zāi)后恢復(fù)和重建的實(shí)際需要加以強(qiáng)化、充實(shí)和創(chuàng)新。 [1]日本的財(cái)政年度是從每年4月1日起到下一年3月31日止。 [i]本文所用全部資料均來(lái)自日本相關(guān)政府網(wǎng)站。 |
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