文/叢樹海
內(nèi)容提要:
英國的社會(huì)保障制度在國際上具有先導(dǎo)作用，1942年貝弗里奇報(bào)告為世界各國建立完善的社會(huì)保障體系，提供了基本架構(gòu)。半個(gè)世紀(jì)來，英國社會(huì)保障制度進(jìn)行了很多改革，但保障的范圍越來越廣，保障的程度越來越深，雖然為人民提供了良好的保障和福利環(huán)境，但為此也承擔(dān)了繁重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，英國社會(huì)保障支出近千億英鎊，政府支出中社會(huì)保障支出占三分之一，支出項(xiàng)目達(dá)50余種，管理成本占社會(huì)保障支出超過3%。社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和專項(xiàng)補(bǔ)貼成為其體系的三個(gè)基本組成部分。國民保險(xiǎn)捐和養(yǎng)老金是其社會(huì)保障制度的核心和主要收入來源和支出項(xiàng)目。效果主要體現(xiàn)在功能、受益和貢獻(xiàn)等幾個(gè)方面。在為人民提供基本收入保證、養(yǎng)老金方面的作用明顯，我國社會(huì)保障制度建設(shè)可從中學(xué)到許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
關(guān)鍵詞: 英國 社會(huì)保障 制度框架 效果
1． 規(guī)模和結(jié)構(gòu)
1975年，英國的社會(huì)保障開支總計(jì)為89.18億英鎊，占GDP9.6%；占公共支出20%；占消費(fèi)者支出的14.1%
[1]。1996-97財(cái)政年度的政府開支中，社會(huì)保障占32%，接近三分之一，再加上健康和社會(huì)服務(wù)支出17%，總計(jì)約占50%
[2]。1997-98財(cái)政年度社會(huì)保障總支出達(dá)到941.13億英鎊，接近1000億英鎊，超過政府用于健康和教育開支的總和，大約四分之三的家庭可以獲得一項(xiàng)或多于一項(xiàng)的社會(huì)保障項(xiàng)目
[3]，395萬人可以獲得基本收入保障，273萬人可以獲得房租補(bǔ)貼，1060萬人獲得養(yǎng)老金，122萬人獲得失業(yè)救濟(jì)
[4]，全國平均每人每年大約可得到2000英鎊的各種社會(huì)保障津貼。20多年的時(shí)間里，英國政府用于社會(huì)保障的開支增長了10倍以上，成為名副其實(shí)的福利大國。
英國社會(huì)保障制度不僅規(guī)模大，而且結(jié)構(gòu)龐雜，從支付內(nèi)容看，大致可分為六個(gè)類別，這六個(gè)類別分別是：對老年人的保障如：養(yǎng)老金和圣誕禮金等；對長期疾病、殘疾和無能力者的保障如疾病照料、戰(zhàn)爭年金、法定疾病補(bǔ)貼等；對短期疾病的保障如：法定疾病支付等；對家庭的保障如：兒童津貼、單親補(bǔ)貼、住房津貼等；對失業(yè)人員的保障如失業(yè)救助等；對特殊社會(huì)成員的津貼如寡婦給付金、戰(zhàn)爭寡婦年金、兒童特別饒讓、工傷死亡補(bǔ)助等。支付項(xiàng)目多達(dá)幾十個(gè)，還不包括無法統(tǒng)計(jì)的老年人和兒童交通減免等。
從近20余年英國社會(huì)保障制度發(fā)展看，規(guī)模增長10倍以上，項(xiàng)目增加快，表明社會(huì)保障剛性特點(diǎn)明顯，準(zhǔn)上不準(zhǔn)下，易上不易下，提高保障水平，擴(kuò)大保障范圍往往可以得到廣大人民的歡迎，有利于執(zhí)政黨獲得更多的選票，但要削減項(xiàng)目或降低保障標(biāo)準(zhǔn)則難上加難，任何執(zhí)政黨都不愿冒天下之大不違，不愿由此而得罪選民。所以，盡管英國的社會(huì)保障制度在50-60年代、70年代、80年代和90年代分別進(jìn)行了多次改革，但往往是越改陷得越深，形式改，受益程度和受益范圍不能改。
表1： 1975年英國社會(huì)保障收支
收入項(xiàng)目
金額
億英鎊
%
支出項(xiàng)目
金額
億英鎊
%
國民保險(xiǎn)捐
62.86
71
國民保險(xiǎn)支付
64.35
72
中央政府補(bǔ)助
11.40
13
補(bǔ)充支付
11.03
12
基金利息
1.76
2
家庭饒讓
4.99
6
減基金流動(dòng)金
-8.55
-10
戰(zhàn)爭年金
2.49
3
來自統(tǒng)一基金
21.71
24
其他非保險(xiǎn)捐支付
1.41
2
商品和勞務(wù)-保險(xiǎn)基金
3.12
4
商品和勞務(wù)-統(tǒng)一基金
1.79
2
合計(jì)
89.18
100
合計(jì)
89.18
100
資料來源：HMSO(1976)國民收入和支出
*不包括國民健康支出;
上表顯示，在70年代中葉，英國社會(huì)保障支出尚不足65億英鎊，但10年之后，到了1983-83年度，社會(huì)保障總支出已經(jīng)達(dá)到353.32億英鎊，此間10年隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，社會(huì)保障也出現(xiàn)了高速增長期。又10年后，1993-94年度又進(jìn)一步增長為824.17億英鎊，再翻一翻。1997-98年度繼續(xù)增加到941.13億英鎊
[5]，逐步邁向千億英鎊。
從社會(huì)保障的主體部分社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支看，隨著保障程度提高和保障范圍擴(kuò)大，基金收支業(yè)已出現(xiàn)赤字。
表2: 1996-97年度國民保險(xiǎn)基金收支
收入項(xiàng)目
收入額
（億英鎊）
%
支出項(xiàng)目
支出額
（億英鎊）
%
國民保險(xiǎn)捐
418.75
貢獻(xiàn)給付
417.20
國庫補(bǔ)助
19.01
個(gè)人年金
19.98
投資收益
4.74
管理費(fèi)用
10.38
0.26
保險(xiǎn)基金
0.75
其他收入
0.82
1.32
SMP
5.24
其他支付
0.17
(赤字)
(0.98)
合計(jì)
448.82
合計(jì)
449.80
資料來源：根據(jù)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)資料有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算；
但與其他歐洲國家特別是北歐高福利國家相比，英國社會(huì)保障支出的規(guī)模尚不算很大，增長速度也不算很快。1990年英國保證性支出占GDP約23%，只比1980年的22%提高一個(gè)百分點(diǎn)，同期，德國分別為27%和29%，法國為28%和25%，丹麥為30%和29%，意大利為24%和19%，荷蘭為32%和31%，比利時(shí)為27%和28%，瑞典為34%和32%。但顯然高于非歐洲的其他發(fā)達(dá)國家，如美國為15%和14%，日本為12%和10%，加拿大為19%和14%，澳大利亞13%和11%
[6]。
2． 體系和特點(diǎn)
英國社會(huì)保障體系的劃分。英國社會(huì)保障的具體內(nèi)容和品種很多，按照其性質(zhì)可以分為三大子系（見圖3），即由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和專項(xiàng)津貼三個(gè)子體系構(gòu)成其社會(huì)保障的框架。
圖3：英國社會(huì)保障體系圖
（1） 社會(huì)保險(xiǎn)
社會(huì)保險(xiǎn)（Social Insurance）也稱貢獻(xiàn)給付(Contributory benefits)是英國社會(huì)保障體系的基本組成部分，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)統(tǒng)一將分散在個(gè)人手中的資金，按照法規(guī)集中管理，在法規(guī)規(guī)定的需要時(shí)通過社會(huì)保障部門予以支付的一種方式。社會(huì)保險(xiǎn)具有“返還性”。其中的主要部分退休金實(shí)行個(gè)人帳戶，與個(gè)人工薪收入掛鉤，配偶具有繼承權(quán)。
在英國，每個(gè)勞動(dòng)者包括雇傭勞動(dòng)者和自謀職業(yè)者都要向社會(huì)保障部門繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，稱之為“國民保險(xiǎn)捐”，（National Insurance Contributions, NICs）雇傭勞動(dòng)必須由勞資雙方共同承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。那么，勞動(dòng)者在繳納了國民保險(xiǎn)捐承擔(dān)了必要的社會(huì)義務(wù)之后，就相應(yīng)具有了享受社會(huì)保障某些品種的權(quán)力。社會(huì)保障部門對已經(jīng)繳納了國民保險(xiǎn)捐的居民支付的社會(huì)保障項(xiàng)目，就被稱為社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目。社會(huì)保險(xiǎn)主要由養(yǎng)老保險(xiǎn)失業(yè)保險(xiǎn)和疾病保險(xiǎn)三大塊組成。
社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目有：退休金、失業(yè)保險(xiǎn)金、疾病補(bǔ)貼和寡婦給付。
社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目雖然不多，但其支付的金額顯然在整個(gè)社會(huì)保障支付中占有重要的地位，其支付的主要特點(diǎn)是：是否支付以及支付多少，不受受益人收入狀況或經(jīng)濟(jì)狀況的約束。
社會(huì)保險(xiǎn)的主要收入來源是國民保險(xiǎn)捐，國民保險(xiǎn)捐分為四類五項(xiàng)。其中，一類分為兩項(xiàng)，分別由員工（Class1）和雇主（Class1A）繳納；二類（Class2）是自謀職業(yè)者（非雇傭勞動(dòng)）按工資水平的繳納；三類（Class3）屬于自愿捐，任何人都可以繳納；四類（Class4）也是自謀職業(yè)者按盈利水平的繳納。
（2）社會(huì)救助
社會(huì)救助（Social Assistance）也稱收入限定性補(bǔ)助（Means-tested benefit）是對那些工薪收入和其他收入無法維持生活的家庭給予的一種最低生活保障補(bǔ)助。因而是對低收入的一種補(bǔ)償，所以，限定性補(bǔ)助不管受補(bǔ)助人是否曾繳納了或繳納了多少國民保險(xiǎn)捐，其目的在于保證人們的基本生活水平。
社會(huì)救助的主要項(xiàng)目有：基本收入維持（Income Support）、負(fù)所得稅（Tax Credit）、住房補(bǔ)助（Housing Benefit）和社會(huì)基金（Social Fund）。其中社會(huì)基金建立于1988年，它包括兩個(gè)類型，其一是補(bǔ)助金或慰問金稱之為社會(huì)關(guān)懷補(bǔ)助（Community Care Grants），主要用于產(chǎn)婦慰問金、喪葬慰問金和冬季慰問金。其二是貸款，又分為預(yù)算貸款和危機(jī)貸款，貸款免息，本金則在借款人以后可能得到的各項(xiàng)給付和津貼中扣除。
（3）專項(xiàng)津貼
專項(xiàng)津貼又稱偶發(fā)性津貼（Contingent Benefit），專項(xiàng)津貼的核發(fā)不考慮受益人是否繳納過國民保險(xiǎn)捐，即與國民保險(xiǎn)捐無關(guān)，也不看受益人的收入水平和經(jīng)濟(jì)狀況如何，而是決定于受益人是否符合專項(xiàng)津貼所規(guī)定的項(xiàng)目內(nèi)容。與社會(huì)救濟(jì)相比，救濟(jì)當(dāng)然以收入水平和經(jīng)濟(jì)狀況為標(biāo)準(zhǔn)，專項(xiàng)津貼卻為達(dá)到特定的社會(huì)目標(biāo)如保護(hù)兒童和扶助殘疾人等，有些類似于社會(huì)優(yōu)待。
專項(xiàng)津貼的項(xiàng)目較多，主要有：兒童津貼、殘疾人津貼、疾病照顧津貼、工傷津貼、法定產(chǎn)婦津貼和法定疾病津貼等。
英國社會(huì)保障制度具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
1）體系完整覆蓋面廣，與福利制度相聯(lián)系。英國的社會(huì)保障涉及人民生活的方方面面，形成保險(xiǎn)救助和津貼三個(gè)大類，除此之外，尚有許多具體內(nèi)容表現(xiàn)在實(shí)物如貧困家庭子女就學(xué)午餐，雖未表現(xiàn)在公共支出之中，但可能形成公共收入的減少，或某些間接性財(cái)政補(bǔ)貼，如兒童、青少年和老年人乘坐公共交通的免費(fèi)或低價(jià)優(yōu)惠，或以健康和教育的方式提供給廣大人民如免費(fèi)醫(yī)療和免費(fèi)教育等?？傮w上看，英國社會(huì)保障與社會(huì)福利制度密切相關(guān)，與教育醫(yī)療和收入密切相關(guān)。
2）分類合理，體現(xiàn)不同功能。就社會(huì)保障本身看，三類分工明確：社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)成員的就業(yè)聯(lián)在一起，其受益與其繳費(fèi)完成情況結(jié)合，未繳費(fèi)者無權(quán)享受，繳費(fèi)多者多享受。體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對等關(guān)系；社會(huì)救助屬社會(huì)的無條件幫助，直接與受益人的收入水平聯(lián)系，而與保險(xiǎn)繳費(fèi)無關(guān)，救助完全體現(xiàn)了人類道德要求，也是人權(quán)保障的具體內(nèi)容；專項(xiàng)津貼應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)關(guān)愛范疇，是國民對于特殊人員的優(yōu)待，體現(xiàn)了社會(huì)的精神文明。
3）財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，福利剛性明顯。如同歐洲其他國家特別是北歐國家，英國的社會(huì)保障和社會(huì)福利也給政府財(cái)政背上了沉重的包袱，1997年政府用于社會(huì)保證性支出占GDP盡管已經(jīng)比前幾年有所下降，但仍達(dá)到26.5%
[7]，1996年社會(huì)保障占財(cái)政支出32%（不包括教育和健康服務(wù)）。社會(huì)保障和社會(huì)福利一樣，就像一杯又濃又香的咖啡，既好喝又好聞，一旦上癮，難以戒掉。社會(huì)保障和社會(huì)福利的受益家庭達(dá)到四分之三以上，推進(jìn)改革也是一件十分艱難的事。
3． 國民保險(xiǎn)捐和養(yǎng)老金
國民保險(xiǎn)捐(National Insurance Contributions NICs)和養(yǎng)老金毫無疑問是英國社會(huì)保險(xiǎn)制度的核心，體現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入來源，主要支付用途，以及一國社會(huì)保障制度在處理公平與效率問題上的原則和基本保障水平等等。
國民保險(xiǎn)捐(NICs)是社會(huì)保障部門收入的主要來源，體現(xiàn)著社會(huì)保障制度的一個(gè)方面，用國民保險(xiǎn)捐支付的社會(huì)保障金約占社會(huì)保障總支出的四分之三，其余四分之一由政府稅收承擔(dān)，可見，國民保險(xiǎn)捐的重要作用非同一般。
國民保險(xiǎn)捐分為四個(gè)系列，即：雇傭勞動(dòng)雙方交納的國民保險(xiǎn)捐（系列1）；非雇傭勞動(dòng)者交納的比例國民保險(xiǎn)捐（系列2）和與其利潤水平相關(guān)的國民保險(xiǎn)捐（系列4）；非就業(yè)人員自愿交納的國民保險(xiǎn)捐（系列3）。
系列1是同時(shí)對雇員和雇主按工薪收入一定比例課征的國民保險(xiǎn)捐
[8]。因此，系列1分成兩個(gè)部分。第一部分是雇員或員工交納的社會(huì)保險(xiǎn)捐。所有16歲以上退休年齡以下有工資收入，并且工資收入超過底限標(biāo)準(zhǔn)（LEL）的員工，均須交納國民保險(xiǎn)捐。其中，收入在底限工資與上限工資（UEL）之間者又分為兩種情況，一是非合同制（Non-Contract Out NCO）人員繳納10%，另一是合同制（Contract Out CO）人員繳納8.2%；收入低于底限工資者繳納2%，收入超過上限工資部分邊際費(fèi)率為0%；已婚婦女繳納3.85%；第二部分是雇主或企業(yè)交納的社會(huì)保險(xiǎn)捐，雇主交納的費(fèi)率為12.2%，但與員工的交納不同，員工在上限收入以上部分實(shí)際上不再交納，但雇主在上限收入以上部分尚需繼續(xù)交納，所以，雇主實(shí)際承擔(dān)的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)水平要比員工高出許多。
非雇傭勞動(dòng)者交納的系列2國民保險(xiǎn)捐目前為每周6.55英鎊，同時(shí)年利潤在7530英鎊與26000英鎊之間者，還需按6%的比例交納系列4的國民保險(xiǎn)捐。
系列3的國民保險(xiǎn)捐實(shí)行自愿交納的辦法，每周繳納6.45英鎊。
國民保險(xiǎn)捐交納及其交納水平基本上決定于交納者的收入水平。從總的精神看，工資收入的底限和上限是一個(gè)重要指標(biāo)，繳費(fèi)的主要對象基本上位于“兩限”之間，低于底限和高于上限者均有“優(yōu)惠”政策，顯然，這一做法是明顯區(qū)別于稅收量力負(fù)擔(dān)政策的。
養(yǎng)老金也稱年金是社會(huì)保障制度的另一方面的表現(xiàn)，是國民保險(xiǎn)給付的一種具體形式，無論從支付數(shù)量還是從對每個(gè)社會(huì)成員及其整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的需要看，退休金都是一個(gè)國家社會(huì)保障制度的基本支柱。英國的養(yǎng)老金支付給達(dá)到享受年齡（男65，女60）并在工作期間已經(jīng)按規(guī)定交納了國民保險(xiǎn)捐的退休者。雖然沒有工作但其配偶曾交納國民保險(xiǎn)捐的寡婦和已婚婦女也可以得到養(yǎng)老金。個(gè)人所得養(yǎng)老金的多寡取決于多種因素。英國養(yǎng)老金由四個(gè)部分組成。
（1）基本年金（Basic Pension）
基本年金是養(yǎng)老金的主要組成部分，其享受金額較低，用于保證退休者的基本生活所需。同時(shí)，基本年金也可以視享受人及其家庭的實(shí)際情況有所調(diào)整，所以，每個(gè)退休者享有的基本年金數(shù)額也有差異。基本年金被稱為第一層次（First Tier）的養(yǎng)老金。
增加因素：基本年金的享受人因?yàn)樾枰狆B(yǎng)伴侶（限一人），或需撫養(yǎng)孩子（可以是多人，按每一人計(jì)算），或延期退休者。從養(yǎng)老金制度所規(guī)定的各項(xiàng)增加因素看，對基本年金的適當(dāng)增加是由于退休者實(shí)際生活的需要，或者是退休者客觀上需要贍養(yǎng)伴侶和撫養(yǎng)孩子，或者是因?yàn)橥诵菡咭蚬ぷ鲿r(shí)間延長繳納的國民保險(xiǎn)捐數(shù)額多、貢獻(xiàn)大，而且工作時(shí)間延長后其支取養(yǎng)老金的時(shí)間必然相對減少，由此比一般人適當(dāng)增加養(yǎng)老金數(shù)額顯然是合理的。
減少因素：工作期間未繳足國民保險(xiǎn)捐；對所贍養(yǎng)伴侶在工作期間未繳足國民保險(xiǎn)捐的，則相應(yīng)扣減增加部分。減少因素的規(guī)定顯然可見，基本年金也不是鐵定的，養(yǎng)老金存在一個(gè)權(quán)利與義務(wù)的對等問題，凡是在工作期間未能很好履行繳費(fèi)義務(wù)者，在退休以后要相應(yīng)扣減其基本年金，甚至對原先的無工作配偶的增加因素，也要因?yàn)楸救说摹柏暙I(xiàn)缺陷”，而受到一定程度的“牽連”，增加額也要相應(yīng)扣減。所以，減少因素進(jìn)一步體現(xiàn)了養(yǎng)老金并非“上帝恩賜的餡餅”，而是自己在工作期間積累的結(jié)果。
基本年金還特別規(guī)定，如果是已婚婦女提出年金申請，她可以分別以自己在工作期間交納的國民保險(xiǎn)捐，或丈夫在工作期間交納的國民保險(xiǎn)捐，或兩人合計(jì)交納的國民保險(xiǎn)捐為基數(shù)，計(jì)算可得到的基本年金，并有權(quán)選擇有利的年金。如果選擇以自己的繳費(fèi)為基數(shù)，則可得基本年金和附加條款的增減項(xiàng)目；如果選擇以丈夫繳費(fèi)為基數(shù)，可得標(biāo)準(zhǔn)年金的60%作為已婚婦女年金；如果選擇以兩人共同繳費(fèi)為基數(shù)，可得最高不超過標(biāo)準(zhǔn)水平的已婚婦女年金。但若丈夫已經(jīng)是一個(gè)退休金享受者，則她只能以丈夫工作期間交納的國民保險(xiǎn)捐為基數(shù)計(jì)算自己可得的已婚婦女年金。而且，丈夫未按規(guī)定繳足國民保險(xiǎn)捐的，該婦女可得到的已婚婦女年金也將相應(yīng)扣減。這項(xiàng)規(guī)定的基本精神是保障那些未參加工作或斷斷續(xù)續(xù)參加工作的已婚婦女的養(yǎng)老金享受權(quán)利，似乎有鼓勵(lì)已婚婦女在家從事家務(wù)的意圖，但已婚婦女養(yǎng)老金的保障也要以丈夫在工作期間繳足規(guī)定的國民保險(xiǎn)捐為前提。
鰥寡可以按標(biāo)準(zhǔn)水平繼承其前配偶的基本年金。這顯然不僅是出于對鰥寡基本生活保障的需要，更重要的是保障繳費(fèi)人生前的權(quán)益，說明了基本年金的繼承權(quán)。
（2）工薪年金(Earning-Related Pension)
工薪年金來自于國家工薪年金計(jì)劃(State Earning-Related Pension Scheme)，以下簡稱SERPS
[9]。
SERPS是一個(gè)獨(dú)立的體系，建立于1976年，其獲得與基本年金無關(guān)，根據(jù)申請人在工作期間交納的國民保險(xiǎn)捐數(shù)額而定，也可因延期退休而增加其數(shù)額，進(jìn)一步體現(xiàn)貢獻(xiàn)精神。1978年4月社會(huì)保障管理部門曾發(fā)布了一個(gè)SERPS的享受范圍，如果申請人在整個(gè)繳費(fèi)期間均不屬于SERPS范圍，則SERPS為零。如果申請人按合同在某一時(shí)期不屬于SERPS范圍，其他時(shí)期則屬于該范圍，他或她在退休時(shí)可得到的SERPS予以相應(yīng)扣減。婦女只能以自己的繳費(fèi)為基數(shù)，才能作為基本年金已婚婦女養(yǎng)老金或按其自己的基本年金標(biāo)準(zhǔn)率的附加條款得到SERPS。工作期間繳費(fèi)少，又要求以丈夫繳費(fèi)為基數(shù)的已婚婦女，無權(quán)得到SERPS。少繳費(fèi)但至少在部分工作期間按標(biāo)準(zhǔn)率交納了國民保險(xiǎn)捐，同時(shí)以自己繳費(fèi)為基礎(chǔ)的婦女，可以部分得到SERPS。鰥寡則可享有其原配偶應(yīng)得的全部SERPS。
SERPS作為獨(dú)立的養(yǎng)老金計(jì)劃，不屬于社會(huì)保險(xiǎn)，而是國家保障的一部分，只提供給按合同制雇傭的員工，在英國被稱為第二層次（Second Tier）的養(yǎng)老金。國家養(yǎng)老金的支付水平很低，低于基本生活保證的社會(huì)救濟(jì)。1977年，國家年金相當(dāng)于男性平均工資的20%，而20年之后的今天只相當(dāng)于男性平均工資的15%左右
[10]。
（3）無繳費(fèi)退休年金(Non-Contributions Pension)
無繳費(fèi)退休年金，以前也稱老年人年金。年滿80和80以上的老年人，工作期間未繳足國民保險(xiǎn)捐但全額享受基本年金者，也可相應(yīng)享受此項(xiàng)年金，享受水平為基本年金水平的60%，若與其他給付發(fā)生重疊時(shí)相應(yīng)扣減。無繳費(fèi)養(yǎng)老金實(shí)際上是對在工作期間未能很好履行繳費(fèi)義務(wù)者，當(dāng)其年齡達(dá)到高齡時(shí)給予的一種變通解決辦法，因而其性質(zhì)上與基本年金的社會(huì)保險(xiǎn)存在一定的差異。
（4）年齡附加(Age Addition)
80和80歲以上老人，每周還可以得到按1991年標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的25%的附加年金。如果婦女雙方均符合年齡附加條件，可得到雙份年齡附加金。本條款的內(nèi)容體現(xiàn)了社會(huì)對80歲以上老人的特殊關(guān)懷，因?yàn)槔夏耆诵袆?dòng)不便，對個(gè)人照料和其他社會(huì)服務(wù)的需求大大增加，營養(yǎng)水平有待加強(qiáng)，老年年金可以對老年人的額外支出起到彌補(bǔ)作用，同時(shí)在心理上對老年人也是一種很大的安慰。
現(xiàn)行的養(yǎng)老金制度是在1976年國家工薪年金計(jì)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)過不斷調(diào)整逐步形成的。除上述養(yǎng)老金成為基本組成部分外，尚有私人養(yǎng)老金作為養(yǎng)老金體系的補(bǔ)充。私人養(yǎng)老金通常也有三個(gè)部分：一是對非合同制員工由于國家不提供SERPS，所以該缺口由企業(yè)自行彌補(bǔ)，是一種經(jīng)承認(rèn)的企業(yè)為員工提供的養(yǎng)老金，稱為職業(yè)年金；二是企業(yè)自行為員工提供的補(bǔ)充養(yǎng)老金，也被稱為職業(yè)年金；三是個(gè)人通過投保商業(yè)保險(xiǎn)取得的養(yǎng)老金。
由圖可見，英國養(yǎng)老保障業(yè)已形成：以國家基本養(yǎng)老金為基礎(chǔ)，以國家工薪年金或企業(yè)職業(yè)年金為加強(qiáng)，以企業(yè)自愿補(bǔ)充養(yǎng)老金和個(gè)人自愿補(bǔ)充養(yǎng)老金為輔助，三個(gè)層面相互交融的基本框架體系。
4． 保障制度的效果
社會(huì)保障制度是國家組織的、為全民提供經(jīng)濟(jì)安全或基本生活安全的重要制度，關(guān)系到個(gè)人消費(fèi)的時(shí)間再分配，關(guān)系到社會(huì)成員之間的再分配，包括當(dāng)代人相互調(diào)劑和兩代人之間的代際分配，因而成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)成長和穩(wěn)定的重要機(jī)制。英國社會(huì)保障制度建立早，體系完整，以貝弗里奇報(bào)告為標(biāo)志的社會(huì)保障建設(shè)為世人留下了重要貢獻(xiàn)。時(shí)隔半個(gè)多世紀(jì)，英國社會(huì)保障制度逐步在社會(huì)保險(xiǎn)之中融入了社會(huì)救助和某些福利的色彩，這一方面使得社會(huì)成員的基本生活有了更加確切的保障，另一方面也逐步背上了福利包袱，面臨只能進(jìn)不能退，有工作最好沒工作無所謂，不改革不行改革也難的兩難境地，福利“大鍋飯”明顯。
（1） 社會(huì)保障功能分析
首先從英國社會(huì)保障制度承擔(dān)的功能進(jìn)行分析，其社會(huì)保障的三個(gè)基本組成部分----社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和專項(xiàng)津貼主要具有工資收入再分配、基本收入保證和彌補(bǔ)額外成本的功能。大致上，社會(huì)保險(xiǎn)和主要專項(xiàng)津貼的主要功能是進(jìn)行收入重組，以保障社會(huì)成員在不同時(shí)期的收入均衡需要；社會(huì)救助的主要功能在于保證基本收入，為那些由于各種原因基本生活缺乏保證者提供必要的物資生活來源；部分專項(xiàng)津貼也屬于彌補(bǔ)額外成本的性質(zhì)。（見表）
表5：英國社會(huì)保障主要項(xiàng)目功能分工
功能
社會(huì)保險(xiǎn)
社會(huì)救助
專項(xiàng)津貼
收入重組
養(yǎng)老給付
失業(yè)給付
疾病給付
殘疾人津貼
疾病照顧津貼
工傷津貼
法定產(chǎn)婦津貼
法定疾病津貼
基本收入保證
基本收入保證
負(fù)所得稅
彌補(bǔ)額外成本
住房補(bǔ)貼
社會(huì)基金
兒童津貼
無勞動(dòng)能力者生活津貼
社會(huì)保障各項(xiàng)內(nèi)容的上述分工是合理的，當(dāng)然，功能劃分只是相對的和基本的，事實(shí)上各項(xiàng)內(nèi)容的功能具有交叉。無論如何，社會(huì)保障的各個(gè)項(xiàng)目相互配合，從整體功能上達(dá)到了英國社會(huì)保障制度的目標(biāo)。據(jù)英國普利茅茨（Plymouth）大學(xué)社會(huì)政策和社會(huì)工作系約翰·蒂克松的一項(xiàng)研究表明，英國社會(huì)保障制度的效果在全球172個(gè)國家的排名中位居第37名
[12]。
其次將英國社會(huì)保障支付劃分為一般性支付即與工薪收入無關(guān)和與工薪收入相關(guān)支付兩大類，視其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，表現(xiàn)出各有利弊?？傮w上，與收入相關(guān)支付對減輕貧困、達(dá)到社會(huì)保障本質(zhì)目的較為有利，但對工作積極性的負(fù)面作用較大，為調(diào)查收入所花費(fèi)的成本也較高。而一般性支付在減輕貧困方面的效應(yīng)不確定，如兒童津貼與家庭收入無關(guān)，窮人家庭有兒童津貼，富人家庭也有兒童津貼，但同時(shí)也工作積極性的影響也較小，管理成本低。由此也說明，社會(huì)保障各項(xiàng)內(nèi)容具有互補(bǔ)性。
表6：社會(huì)保障一般性支付和收入相關(guān)支付效果比較
一般性支付
與收入相關(guān)支付
減輕貧困效應(yīng)
不確定
明顯
降低工作積極性效應(yīng)
低
高
管理成本
較低
高，特別當(dāng)情況變化時(shí)
持久性
強(qiáng)
中
（2） 社會(huì)保障受益分析
建立如此龐大的社會(huì)保障制度，花費(fèi)如此巨大的資金，以期達(dá)到社會(huì)安全目的，使人民安居樂業(yè)。那么，究竟誰在該項(xiàng)制度中受益最大？這是社會(huì)保障制度效果所必須予以關(guān)注的。
英國社會(huì)保障支付項(xiàng)目的6個(gè)大類
[13]，從80年代除到90年代末已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)的變化，從圖看，80年代社會(huì)保障資金的重要用途是養(yǎng)老，約占去將近一半，90年代末期減少為約三分之一，保障的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向收入支持或類似于收入支持的住房補(bǔ)貼。換言之，近20年來，社會(huì)保障的中心由退休人員轉(zhuǎn)向了收入水平較低的窮人。目前，可以說是養(yǎng)老和窮人受益各占三分之一。
圖7：1980與1997英國社會(huì)保障受益結(jié)構(gòu)對比
養(yǎng)老金比重下降是由兩方面的原因造成的，其一是近20年來養(yǎng)老金水平提高幅度小，其二是退休人員的數(shù)量增長較為緩慢。目前從退休人員的收入狀況看，大約三分之一退休人員的收入達(dá)到納稅水平，三分之一處于介于貧困線上下，另三分之一居于兩者之間。
從社會(huì)保障對貧困家庭保障支付比重不斷提高看，實(shí)際上，對貧困家庭增強(qiáng)支付力度是歐洲各國社會(huì)保障制度發(fā)展的值得注意的趨勢之一，英國的情況證明了這個(gè)趨勢。
80年代末期，英國大約有將近一半的家庭可以獲得社會(huì)保障的支持，這種情況與歐洲其他國家相類似，以列舉的歐洲10國看，貧困家庭受益于社會(huì)保障的比例從最低38.1%（希臘）至最高46.4%（法國），應(yīng)該講，歐洲各國對貧困家庭的社會(huì)保障支持面相當(dāng)接近，平均為42%。而且，由此擺脫貧困的家庭比例也很高，如英國達(dá)到了32.8%，法國也達(dá)到了31%，詳見圖8。各國相差也很小，保障支持的效果也普遍較好。目前，英國家庭受到社會(huì)保障各種支付利益的比例已經(jīng)達(dá)到四分之三以上。
圖8：社會(huì)保障受益和脫貧家庭比例
[14]（3） 社會(huì)保障貢獻(xiàn)分析
高水平的社會(huì)保障制度需要強(qiáng)有力的資金來源支持，失去可靠的資金來源，社會(huì)保障就會(huì)面臨“無米之炊”，特別是社會(huì)保障帶有福利剛性特征，可上而不可下，籌資就顯得更加重要。
籌資除方式選擇上是采取稅收形式還是采取繳費(fèi)形式，是以立法強(qiáng)制還是自愿儲(chǔ)存，雖然也有很大的影響，或者說也是該國社會(huì)保障制度性質(zhì)的具體表現(xiàn)，但籌資上最重要的仍然是兩點(diǎn)，其一是籌資數(shù)量，其二是向誰籌資。
英國政府支出的三分之一用于社會(huì)保障，1997年總量接近1000億英鎊，大約相當(dāng)于英國每個(gè)居民每年得到2000英鎊的社會(huì)保障支付，1997年全社會(huì)用于社會(huì)保證方面的總支出約占GDP26.6%，其數(shù)量相當(dāng)驚人。
從籌資來源看，政府在資金供應(yīng)上發(fā)揮了“主渠道”作用，提供了將近二分之一的資金（48%），企業(yè)“貢獻(xiàn)”了四分之一，個(gè)人繳納了15%。這樣一種資金來源結(jié)構(gòu)與英國工資水平不高及稅收負(fù)擔(dān)較重的現(xiàn)實(shí)相吻合。其優(yōu)點(diǎn)是職工就業(yè)期間的社會(huì)保障繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕，形成對保障收付關(guān)系的理解是得多于繳，其缺點(diǎn)是整個(gè)稅收負(fù)擔(dān)較重，而納稅與社會(huì)保障享受之間缺乏直接的聯(lián)想。
圖9：1997年英國收入保障收入來源結(jié)構(gòu)
[15]相比之下，列舉的歐洲其他國家的情況各有差異，大致分為四種情況。其一是政府負(fù)擔(dān)為主，企業(yè)負(fù)擔(dān)次之，個(gè)人負(fù)擔(dān)較輕，如除英國以外尚有西班牙和丹麥，筆者將其稱之為“國家主導(dǎo)型”；其二是企業(yè)負(fù)擔(dān)為主，個(gè)人和政府分擔(dān)，如法國意大利，可稱之為“企業(yè)主導(dǎo)型”；其三是個(gè)人負(fù)擔(dān)為主，輔以企業(yè)和政府資助如荷蘭，相應(yīng)稱之為“個(gè)人主導(dǎo)型”；其四是政府企業(yè)和個(gè)人“三駕馬車”如德國，可算作“并列型”。
圖10：1996年歐洲列舉7國社會(huì)保障收入來源比較
[16]各種類型的選擇，當(dāng)然須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，但即便經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)，由于指導(dǎo)思想、歷史繼承等因素的影響，也會(huì)存在較大的區(qū)別。上述歐洲國家基本上同屬發(fā)達(dá)國家，但在具體籌資來源的設(shè)計(jì)上仍存在較大差別也說明了這一點(diǎn)。
5．結(jié)語：改革動(dòng)向
社會(huì)保障為一個(gè)國家和社會(huì)所必不可少，但社會(huì)保障制度一定要與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系，又要在在保證公平中適當(dāng)貫徹效率精神，因而，建立一項(xiàng)好的社會(huì)保障制度是一件十分艱難的工作。英國社會(huì)保障制度不可謂不全，涉及面不可謂不廣，保障程度不可謂不強(qiáng)，但同時(shí)由于政府背上了沉重的包袱，所以近年改革的呼聲也日益高漲，其改革動(dòng)向大致有以下方面。
（1） 強(qiáng)化私人保障
英國政府支出中最“昂貴”的項(xiàng)目恐怕是社會(huì)保障用于養(yǎng)老金的部分， 1998-1999年度，僅國家資金用于退休者的部分就達(dá)到650億英鎊。其中，基本年金支出達(dá)到320億英鎊，占GDP3.8%，另外SERPS為37億英鎊，基本收入保證36億英鎊，住房補(bǔ)貼38億英鎊，稅收支出和職業(yè)年金約205億英鎊。其結(jié)果，1996-1997年度平均每個(gè)退休者每周可得到129英鎊的養(yǎng)老金
[17]。而為保證社會(huì)保障體制的順利運(yùn)行，還需設(shè)置大量的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的管理、監(jiān)督和檢查，如社會(huì)保障部、各種代理事務(wù)所、給付中心、咨詢機(jī)構(gòu)等，大量和必要的管理機(jī)構(gòu)1998-1999年度大約花費(fèi)了28.8億英鎊開支，同年各項(xiàng)保障支出為9227億英鎊，1999-2000年度大約花費(fèi)了33.3億英鎊的開支，同年社會(huì)保障支出為971.2億英鎊，這些開支相當(dāng)于社會(huì)保障各項(xiàng)開支的3.3%-3.4%
[18]。
為減輕國家負(fù)擔(dān)，扭轉(zhuǎn)財(cái)政被動(dòng)局面，同時(shí)也為增強(qiáng)個(gè)人在退休保障中的責(zé)任意識(shí)，改革計(jì)劃中的養(yǎng)老金要進(jìn)一步強(qiáng)化私人保險(xiǎn)機(jī)制。即在加強(qiáng)企業(yè)保障的基礎(chǔ)上，對非合同制企業(yè)強(qiáng)制實(shí)行個(gè)人年金，并設(shè)立賭金持有人年金（Stakeholder pension）。由此大大增加了第二層次的社會(huì)保障體系。
（2） 推出國家第二年金
1998年社會(huì)保障部的“綠皮書”正式提出了設(shè)立英國國家第二年金（State Second Pension， SSP）計(jì)劃，用于取代現(xiàn)行的SERPS。主要意圖在于提高低收入退休者的收入水平，適當(dāng)增加中間收入者的養(yǎng)老金。這個(gè)計(jì)劃的基本精神是進(jìn)一步提高整個(gè)國家的保障水平，提高社會(huì)保障制度的再分配能力。但令人擔(dān)憂的是其結(jié)果有可能進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)保障和福利“大鍋飯”
[19]。
（3） 延遲婦女退休年齡
社會(huì)保障部已經(jīng)正式發(fā)布，把婦女法定退休年齡由現(xiàn)行的60歲推遲到65歲，從2010年起逐步實(shí)行，至2020年完成過渡。這樣做的結(jié)果，固然一方面可以減少對婦女養(yǎng)老金的支付年限和支付總金額，另一方面也可以增加?jì)D女就業(yè)期間的國民保險(xiǎn)捐繳費(fèi)數(shù)量，似乎具有“減支增收”一舉兩得的效應(yīng)，但60—65歲的老年婦女參加工作究竟工作效率如何，崗位工作效率的損失可能將是一個(gè)值得研究的問題，此外，對老年婦女的健康是否有利也將拭目以待。
參考文獻(xiàn)：
(1) Phil Agulnik The Proposed State Second Pension, Fiscal Studies (1999) Vol. 20, no. 4, pp. 409-421;
(2) Public and Private Pension Spending: Principles, Practice and the Need for Reform, Fiscal Studies (2000) Vol. 21, no. 1, pp. 1-63;
(3) Stephen McKay, Karen Rowlingson, Social Security in Britain Macmillan Press Ltd. (1999);
(4) Gerry Redmond, Holly Sutherland, Moria Wilson. The arithmetic of tax and social security reform, Cambridge University Press 1998;
(5) John Dixon, A global ranking of national social security systems, International Social Security Review, Vol. 53, No.1, 2000;
(6) Doctrine and practice in social security pension reforms, Internal Social Security Review, Vol. 53, No.2, 2000;
(7) Eurostat Yearbook 2000;
兒童給付金政策變化 單位：鎊
兒童給付金（每周）
1978/9
1978/9 指數(shù)
1996/7
每個(gè)孩子補(bǔ)助
2．30
7．25
8．80
第一個(gè)孩子附加
0．00
0．00
2．00
單親補(bǔ)助
1．00
3．15
6．30
退休金政策變化 單位：鎊
1978/9
1978/9 指數(shù)
1996/7
1類：
底限收入LEL
17．50
55．19
61．00
低于底限
6．5%
6．5%
2．0%
上限收入
120．00
378．42
455．00
非合同NCO率
6．5%
6．5%
10．0%
合同扣減
2．5%
2．5%
1．8%
已婚婦女繳費(fèi)率
2．0%
2．0%
3．85%
2類：
低收入減免
18．27
57．61
65．96
扁平率
1．90
5．75
6．05
4類：
底限收入
39．46
124．44
131．92
上限收入
120．00
378．42
455．00
繳費(fèi)率
5．0%
5．0%
6．0%
英國社會(huì)保障給付項(xiàng)目和結(jié)構(gòu)
社會(huì)保障給付項(xiàng)目
給付支出
享受者人數(shù)
（萬人）
金額（億英鎊）
%
國民保險(xiǎn)捐的支付
退休金
44.79
53
807.0
寡婦和監(jiān)護(hù)人補(bǔ)貼
3.89
5
51.4
工傷死亡撫恤金
0.21
0
3.1
喪葬補(bǔ)貼
0.15
0
52.0
失業(yè)補(bǔ)貼
3.99
5
60.5
生病和傷害補(bǔ)貼
4.80
6
55.0
無勞動(dòng)能力者補(bǔ)貼
4.09
5
48.0
職業(yè)病補(bǔ)貼
1.42
2
20.0
產(chǎn)婦補(bǔ)助金
0.53
1
--
出國補(bǔ)貼
0.48
1
--
小計(jì)
64.35
76
--
非國民保險(xiǎn)捐的支付
補(bǔ)充補(bǔ)貼
11.03
13
293.0
戰(zhàn)爭年金
2.34
3
40.5
其他非國民保險(xiǎn)捐支付
1.41
2
--
家庭饒讓
4.99
6
717.0
出國補(bǔ)貼
0.15
0
--
小計(jì)
19.92
24
--
社會(huì)保障支付總計(jì)
84.27
100
--
資料來源：HMSO (1976), National Income and Expenditure 1965—1975;
HMSO (1976), Parliamentary Debates (Hansard), Vol.912;
HMSO (1976), Annual Report of the Department of Health and Social Security 1975, Cmnd 6565;
社會(huì)保障支付和相關(guān)補(bǔ)貼
項(xiàng)目
億英鎊
社會(huì)保障支付
84.27
住房補(bǔ)貼
10.51
租金補(bǔ)貼
2.61
食品補(bǔ)貼
6.52
學(xué)校食物和牛奶補(bǔ)貼
3.85
交通補(bǔ)貼
4.68
價(jià)格補(bǔ)貼
2.85
資料來源：HMSO(1976) 國民收入和支出;
[1]L. D. McClements, The Economics of Social Security, Heinemann Educational Books Ltd. 1978, pp. 11-12;
[2]Department of Social Security (1998b) Focus File 01, London: DSS;
[3]S. McKay & K. Rowlingson, Social Security in Britain, Macmillan Press Ltd. 1999, pp. Xii;
[4]Department of Social Security, Social Security Statistics 1998, A publication of the Government Statistics Service;
[5]Department of Social Security, Social Security Statistics 1998, A publication of the Government Statistics Service;
[6]Department of Social Security (1993a) Containing the Cost of Social Security: The International Context. London: HMSO;
[7]1993-1996分別為：28.8%,28.0%,27.7%和27.7%, 見Eurostat Yearbook 2000, social protection. P246;
[8]實(shí)際上，國民保險(xiǎn)捐的主要征收對象是收入在底限與上限之間的工薪收入者，底限和上限工資標(biāo)準(zhǔn)每年變動(dòng)。1997-98財(cái)政年度底限為每周62英鎊，上限為465英鎊，1998-99財(cái)政年度底限為每周64英鎊，上限每周485英鎊，1999-2000財(cái)政年度底限為每周66英鎊，上限為每周500英鎊；
[9]在SERPS建立之前的1961-1975年間，實(shí)行等級(jí)年金（Graduated Pension）制度，是在論繳費(fèi)貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上對基本年金的一種補(bǔ)充方式，但與基本年金相比只有一半的繼承權(quán)；
[10]Stephen McKay, Karen Rowlingson, Social Security in Britain，Macmillan Press Ltd. (1999)，P 95;
[11]見Public and Private Pension Spending: Principles, Practice and the Need for Reform, Fiscal Studies (2000) Vol. 21, no. 1, pp. 42;
[12]見A global ranking of national social security systems, International Social Security Review, Vol. 53, No. 1, 2000, P119-124;
[13]對社會(huì)保障分類有不同的方法，這里指6個(gè)大類是按照英國社會(huì)保障部編輯的社會(huì)保障年鑒的分類；
[14]Pierre Hausman, The impact of social security in the European Community, The European Face of Social Security, Avebury Ashgate Publishing Ltd. 1993, P114—115, 其中大部分國家為1986和1988年數(shù)據(jù)；
[15]根據(jù) Eurostat Yearbook 2000----Social Protection 的有關(guān)數(shù)據(jù)繪制；
[16]根據(jù)Eurostat Yearbook 2000----Social Protection 的有關(guān)數(shù)據(jù)繪制;
[17]見Public and Private Pension Spending: Principles, Practice and the Need for Reform, Fiscal Studies (2000) Vol. 21, no. 1, pp. 43-45；
[18]Stephen McKay, Karen Rowlingson, Social Security in Britain，Macmillan Press Ltd. (1999)，P 143;
[19]詳見Phil Agulnik, The Proposed State Second Pension, Fiscal Studies (1999) Vol. 20, no. 4, pp. 409-421;
[20]見Public and Private Pension Spending: Principles, Practice and the Need for Reform, Fiscal Studies (2000) Vol. 21, no. 1, pp. 42;
