該文章觀點(diǎn)新穎，有些觀點(diǎn)值得探討。希望本篇文章能夠給我們開展生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究研討帶來(lái)更多的啟發(fā)和思考——
關(guān)于煤礦生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究問(wèn)題的思考
第1275期
煤礦生產(chǎn)安全事故受到全社會(huì)的高度關(guān)注。近年來(lái)，不僅煤礦、職工和管理人員因事故受到追責(zé)處理，煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察人員以及政府領(lǐng)導(dǎo)也受到追責(zé)處理。誠(chéng)然，依法嚴(yán)肅追究事故責(zé)任人法律責(zé)任，對(duì)于提高煤礦職工、管理人和安全監(jiān)察監(jiān)管人員責(zé)任心，舉一反三防范同類事故，具有十分重要的意義。但現(xiàn)階段，我國(guó)煤礦生產(chǎn)安全事故，無(wú)序追責(zé)、追責(zé)泛化，罪罰不相稱時(shí)有發(fā)生，引發(fā)人們諸多的思考。
一、煤礦生產(chǎn)安全事故追責(zé)暴露的突出問(wèn)題
（一）煤礦生產(chǎn)安全事故定義不準(zhǔn)，事故追責(zé)形成盲區(qū)或擴(kuò)大。
闞珂、楊元元主編的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法釋義》中解釋：生產(chǎn)安全事故是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（包括與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的活動(dòng)）中突然發(fā)生的，傷害人身安全和健康，或者損壞設(shè)備設(shè)施，或者造成經(jīng)濟(jì)損失的，導(dǎo)致原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（包括與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)的活動(dòng)）暫時(shí)中止或永遠(yuǎn)終止的意外事件。
《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟(jì)損失的生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，適用本條例。
《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》第二條，本規(guī)定所稱煤礦生產(chǎn)安全事故（以下簡(jiǎn)稱事故），是指各類煤礦（包括與煤炭生產(chǎn)直接相關(guān)的煤礦地面生產(chǎn)系統(tǒng)、附屬場(chǎng)所）發(fā)生的生產(chǎn)安全事故。
綜合上述，煤礦企業(yè)井下和地面生產(chǎn)系統(tǒng)生產(chǎn)過(guò)程中，發(fā)生人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的事件均屬于煤礦生產(chǎn)安全事故。由此推斷，只要煤礦井下和地面生產(chǎn)過(guò)程中，發(fā)生人員死亡都屬于煤礦生產(chǎn)安全事故。
事實(shí)上，確有些礦工在煤礦井下自殺或他殺，有的因病猝死，如果按定義認(rèn)定其生產(chǎn)安全事故顯然是不準(zhǔn)確，特別是自殺和突然死亡人員，給調(diào)查責(zé)任認(rèn)定帶來(lái)困難，造成生產(chǎn)安全事故的擴(kuò)大。同時(shí)，對(duì)煤礦直接相關(guān)系統(tǒng)、附屬設(shè)施界定也是不明確，什么是直接生產(chǎn)系統(tǒng)，到目前為止無(wú)權(quán)威說(shuō)明，到洗煤廠、裝配車間？附屬場(chǎng)所，不得而知，有的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)認(rèn)為煤礦工業(yè)廣場(chǎng)內(nèi)的死亡事故都屬煤礦生產(chǎn)安全事故。這樣也擴(kuò)大煤礦監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查事故的范圍，如果煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)不調(diào)查，地方安全監(jiān)管部門也可能不會(huì)去調(diào)查，形成盲區(qū)。
（二）事故未調(diào)查先追責(zé)
1.事故救援期間先關(guān)人。
不少地方，發(fā)生較大事故，立即關(guān)人。某礦發(fā)生瓦斯爆炸事故，有5人遇難，事故還在救援過(guò)程中，煤礦礦長(zhǎng)和現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人，被公安機(jī)關(guān)關(guān)進(jìn)了看守所。導(dǎo)致救援過(guò)程中人財(cái)物調(diào)配困難，嚴(yán)影響救援進(jìn)度。
2.事故未調(diào)查先撤職。
某煤礦發(fā)生重瓦斯突出事故，礦長(zhǎng)和總工程師被集團(tuán)公司，當(dāng)即宣布撤職；某安全監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)也被撤職。
（三）一礦出事故，該區(qū)受遭殃
有一地煤礦出事故，全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（區(qū)）、市乃至省，全面停產(chǎn)是家常便飯。某市一礦發(fā)生透水事故，9人失蹤，搶險(xiǎn)數(shù)天，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話，全市煤礦關(guān)閉，其損失可想而知。此“經(jīng)驗(yàn)”本想推廣到其他縣市，導(dǎo)致大規(guī)模礦工到省政府請(qǐng)?jiān)?，只好不了了之?/span>
（四）事故調(diào)查報(bào)告不是處理依據(jù)
全國(guó)不少事故，在事故調(diào)查處理報(bào)告中，沒(méi)有追究安全監(jiān)察監(jiān)管人員責(zé)任，但是事后被追責(zé)。某礦發(fā)生突出重大事故，事故調(diào)查報(bào)告已經(jīng)通過(guò)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局批復(fù)。調(diào)查報(bào)告并無(wú)追責(zé)煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管人員。一年后檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察人員進(jìn)行立案調(diào)查，并移交法院追責(zé)。
（五）事故追責(zé)依據(jù)不足，以崗以事故大小追責(zé)
1.追責(zé)依據(jù)不足。
事故追責(zé)無(wú)論行政處罰還是刑事處罰，處理責(zé)任單位和責(zé)任人，均應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，法律為準(zhǔn)繩。載明其違法事實(shí)，對(duì)事故造成的后果，在事故中應(yīng)負(fù)什么責(zé)任，依據(jù)什么法律法規(guī)給予行政處罰或移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行追究刑事責(zé)任。但是很多事故追責(zé)中，事故調(diào)查處理報(bào)告中均沒(méi)有載明。
2.原因不清，責(zé)任不明。
在事故調(diào)查中不少調(diào)查組，把事故間接原因作為事故直接原因，把與事故無(wú)因果關(guān)系問(wèn)題當(dāng)原因追責(zé)。
調(diào)查事故實(shí)踐中，很多事故是當(dāng)事人自行違章導(dǎo)致的事故，與其他人員并無(wú)關(guān)，不應(yīng)追究他人責(zé)任。比如：某煤礦老電工，持有特種作業(yè)人員資格證，在井下帶電作業(yè)，電擊死亡，礦井及時(shí)按規(guī)定報(bào)告事故。又如：煤與瓦斯突出事故，到目前為就像癌癥樣全世界都沒(méi)有搞明白其突出機(jī)理，煤礦企業(yè)和作業(yè)人員按現(xiàn)有規(guī)章要求開采作業(yè)，發(fā)生事故，就可以認(rèn)定為非責(zé)任事故。但是全國(guó)沒(méi)有一個(gè)礦井突出事故認(rèn)定為非責(zé)任事故。
2.以崗、以事故等級(jí)追責(zé)。
有的地方，通常以崗位或按事故等級(jí)來(lái)追責(zé)煤礦管理人員和安全監(jiān)管監(jiān)察人員以及政府分管領(lǐng)導(dǎo)。
無(wú)論是否有責(zé)任，只要出了事故就要受處理。一般事故處理誰(shuí)，較多事故處理誰(shuí)，重大事故處理誰(shuí)，罰款什么檔次，幾乎形成不成文規(guī)矩。
從事煤礦安全生產(chǎn)人員，真是臨事而懼，提心吊膽，半夜電話嚇出泠汗。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員被分到煤監(jiān)站工作，導(dǎo)致精神抑郁，長(zhǎng)期失眠。有的安全監(jiān)察監(jiān)管機(jī)構(gòu)公務(wù)員在正常跳槽無(wú)望的情況下，重新報(bào)考其他單位公務(wù)員或回到企業(yè)上班，或提出退休。
（六）非訴訟申訴不暢通
不少因事故受到處理處罰當(dāng)事人，不服事故調(diào)查組或組織作出行政處理處罰。但是苦于申訴無(wú)門，即使申訴也是落敗而歸。找作出處理的機(jī)關(guān)則認(rèn)為批復(fù)機(jī)關(guān)作出決定，批復(fù)機(jī)關(guān)則認(rèn)為調(diào)查組作出的決定，調(diào)查組是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，你找誰(shuí)呢，很多當(dāng)事人怨聲載道。
二、對(duì)策建議
（一）加強(qiáng)地方領(lǐng)導(dǎo)法律法規(guī)培訓(xùn)，提高法制觀念
一段時(shí)間以來(lái)，官民之間矛盾突出，其根本原因是有些地方官員不作為或亂作為。他們作為一方諸侯，手握大權(quán)，一若千斤。常常為保自己的烏紗帽，或附和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，或給媒體、社會(huì)交代，隨意做出處理決定。在提出依法治國(guó)今天，對(duì)他們進(jìn)行法律法規(guī)的培訓(xùn)，提高他們的法制觀念，是十分必要。只有他們能依法行政，國(guó)家也就好辦了。
（二）進(jìn)一步明確煤礦安全事故定義
法律法規(guī)應(yīng)該是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，法無(wú)明文不為罪。到目前為止，筆者認(rèn)為，對(duì)生產(chǎn)安全事故的定義是不準(zhǔn)確的。煤礦發(fā)生1人或更多人員傷亡，常常并不會(huì)造成煤礦中止或終止。井下自殺或他殺，或猝死死了人也是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，都造成了人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。但不能算生產(chǎn)安全事故。
筆者認(rèn)為，生產(chǎn)安全事故應(yīng)定義為：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，因安全條件不具備或人員違章操作導(dǎo)致人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的事件。
井工煤礦生產(chǎn)安全事故定義為：煤礦生產(chǎn)、建設(shè)過(guò)程中因安全條件不具備或人員違章操作導(dǎo)致人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的事件。其范圍劃定井口以下或明確具體區(qū)域，比如包括矸石山、煤場(chǎng)、通過(guò)機(jī)械設(shè)備與井筒鏈接的洗煤廠。其他事故即使在煤礦企業(yè)應(yīng)按非煤礦生產(chǎn)安全事故，由地方政府或安全監(jiān)管部門組織調(diào)查處理。
（三）提高煤礦生產(chǎn)安全事故調(diào)查權(quán)威
一是依法成立調(diào)查組。煤礦無(wú)論發(fā)生什么級(jí)別的事故，均應(yīng)依法由地方政府和有相關(guān)部門組成事故調(diào)查組，事故調(diào)查組長(zhǎng)，應(yīng)具有較好組織和協(xié)調(diào)能力。各小組長(zhǎng)和成員應(yīng)具有相應(yīng)專業(yè)能力水平。
二是選派專業(yè)人事。煤礦事故調(diào)查，具有較強(qiáng)的煤礦專業(yè)性，同時(shí)還要與法律法規(guī)結(jié)合起來(lái)。有的調(diào)查人員無(wú)的放矢，導(dǎo)致調(diào)查質(zhì)量和效率低下。
三是提交高質(zhì)量事故調(diào)查報(bào)告。既是依法成立調(diào)查組，有關(guān)地方人民政府及其相關(guān)部門，事故調(diào)查就要有高質(zhì)量，衡量質(zhì)量高低，充分體現(xiàn)在事故調(diào)查報(bào)告上。調(diào)查報(bào)告不僅言語(yǔ)要流暢，格式要規(guī)范，更主要事故描述清楚，原因要找準(zhǔn)，責(zé)任要分清，處罰要恰當(dāng)，防范措施要有針對(duì)性。
四是執(zhí)行要到位。事故調(diào)查結(jié)果經(jīng)上級(jí)煤礦煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)批復(fù)的，應(yīng)當(dāng)按批復(fù)意見(jiàn)追究事故責(zé)任單位與責(zé)任的責(zé)任，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的，由司法機(jī)關(guān)重新立案調(diào)查，追究事故當(dāng)事人的刑事責(zé)任。不得隨意更改，否則就是對(duì)調(diào)查結(jié)果權(quán)威的挑戰(zhàn)。
（四）明確事故追責(zé)程序
發(fā)生生產(chǎn)安全事故，為何會(huì)出現(xiàn)前面所述的追責(zé)混亂局面，其主要原因是沒(méi)有明確追責(zé)程序，和暢通法律援助程序，因而明確和規(guī)范追責(zé)程序十分必要的。比如明確：未經(jīng)事故調(diào)查不得有行政和刑事處理等。對(duì)事故調(diào)查疏忽，處理處罰不當(dāng)應(yīng)用暢通其申訴程序。
（五）建立盡職免責(zé)機(jī)制
我國(guó)很多行業(yè)、領(lǐng)域安全基礎(chǔ)還相當(dāng)薄弱，煤礦更是如此，發(fā)生生產(chǎn)安全事故可能性還很大，有其復(fù)雜性，搞好安全生產(chǎn)也非一蹴而就。無(wú)論生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位人員還是公職人員，只要其依法履職，就不應(yīng)追究其責(zé)任。在許多安全生產(chǎn)狀況好的國(guó)家并無(wú)追究公職人員安全生產(chǎn)責(zé)任之說(shuō)。以崗以事故級(jí)別追責(zé)，本身就是違法，只能挫傷其工作積極性，不利于安全生產(chǎn)工作的開展。因此，亟待建立盡職免責(zé)機(jī)制。
安全生產(chǎn)法律法規(guī)頒布以來(lái)，對(duì)改善我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)狀況起到了積極作用，但是，依法追究有關(guān)安全生產(chǎn)相關(guān)責(zé)任，仍是未來(lái)新的課題，有待大家努力。
（注：此文發(fā)于2014年《中國(guó)安全生產(chǎn)法制建設(shè)》和《江西煤炭科技》，經(jīng)作者同意并整理在本論壇發(fā)表，目的是供廣大安全生產(chǎn)管理人員積極參與生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究問(wèn)題的探討。）
歡迎中安研究會(huì)成員和其他熱心于安全生產(chǎn)管理研究的人士發(fā)表相應(yīng)的文章參與討論，本論壇將及時(shí)刊登，也歡迎大家轉(zhuǎn)發(fā)或在本文章結(jié)尾的右下角“留言”處留言發(fā)表意見(jiàn)↓。
中安研究論壇公眾號(hào)
聯(lián)系客服
