加快責(zé)任政府建設(shè)的步伐
陳敏昭
（三門峽行政學(xué)院 472000）
1、責(zé)任政府是一種多層次的責(zé)任體系安排；
2、責(zé)任政府建設(shè)的要求；
3、加快責(zé)任政府建設(shè)的步伐
4、行動(dòng)比什么都重要
長(zhǎng)期以來，相當(dāng)一部分政府機(jī)關(guān)及其工作人員片面地認(rèn)為，政府就是行使權(quán)力、管理社會(huì)、約束相對(duì)人行為的，把行使權(quán)力當(dāng)作政府唯一的存在方式，忘記了政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。于是乎，上下級(jí)之間、不同部門之間不斷出現(xiàn)爭(zhēng)奪審批權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、收費(fèi)權(quán)等現(xiàn)象，而漠視、推委應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，也產(chǎn)生了漠視相對(duì)人權(quán)利的各種官僚主義，并為腐敗的滋長(zhǎng)提供了土壤。事實(shí)上，承擔(dān)責(zé)任是政府的第一要義，權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程，也是履行職責(zé)的過程。權(quán)力與責(zé)任是相互統(tǒng)一的，有多大的權(quán)力，就應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)須賠償，這是依法行政的最基本要求。
1、責(zé)任政府是一種多層次的責(zé)任體系安排
責(zé)任政府是一種多層次的責(zé)任體系安排，它既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一種對(duì)政府進(jìn)行民主控制的制度安排。它在實(shí)踐中要求政府在犯錯(cuò)時(shí)，必須承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的責(zé)任；政府必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制，以保證權(quán)力的正當(dāng)行使，責(zé)任的可靠落實(shí)。政府一旦犯錯(cuò)就要承擔(dān)的責(zé)任，包括道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、訴訟責(zé)任、侵權(quán)賠償責(zé)任五個(gè)方面的內(nèi)容。
事實(shí)上，一個(gè)政府要想成為一個(gè)合格的、人民群眾信任的民主法治的政府，首先就應(yīng)該成為一個(gè)責(zé)任政府，如果一個(gè)政府不能承擔(dān)其責(zé)任，那么，建設(shè)法治政府也就成為一句空話。
2、責(zé)任政府建設(shè)的要求
對(duì)公民負(fù)責(zé)是責(zé)任政府建設(shè)的本質(zhì)要求，約束政府權(quán)力是建設(shè)責(zé)任政府的恒久主題，用責(zé)任手段控制政府權(quán)力是建設(shè)責(zé)任政府的基本主線，完善責(zé)任制約制度是建設(shè)責(zé)任政府的命脈，強(qiáng)化責(zé)任追究是建設(shè)責(zé)任政府的法寶。
對(duì)公民負(fù)責(zé)是責(zé)任政府建設(shè)的本質(zhì)要求。政府權(quán)力來自公民的讓渡，必須對(duì)公民負(fù)責(zé)。民主政治的本質(zhì)是公民的自我治理，必然要求實(shí)行“真正的責(zé)任制”。責(zé)任也是我國(guó)憲法的重要原則。我國(guó)現(xiàn)行憲法體現(xiàn)了責(zé)任政治原則。憲法“總綱”中明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”全國(guó)人大和地方各級(jí)人大都要“對(duì)人民負(fù)責(zé)”。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，都要“對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。
約束政府權(quán)力是建設(shè)責(zé)任政府的主題。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益，是我國(guó)責(zé)任政府建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。人民當(dāng)家作主是民主政治的本質(zhì)要求，只有加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，才能保證各項(xiàng)民主權(quán)利不受侵犯。對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)督，才能有效防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范，遏制和減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，加快發(fā)展民主政治的歷史進(jìn)程。
用責(zé)任手段控制政府權(quán)力是建設(shè)責(zé)任政府的主線。責(zé)任是任何治理過程的基礎(chǔ)。民主政體的基本原則之一就是受控制的責(zé)任政府這一理念。在現(xiàn)代民主法治社會(huì)，沒有政府責(zé)任，行政權(quán)的運(yùn)行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到真正的追究。責(zé)任行政理念及其規(guī)范的根本目的就在于改變行政活動(dòng)中的無責(zé)任狀態(tài)，并把全部行政活動(dòng)置于民主責(zé)任與法律責(zé)任的基礎(chǔ)之上。在一個(gè)民主的社會(huì)，只有公民同意授權(quán)，政府才有治理社會(huì)的權(quán)力，而公民只有認(rèn)為代表他們行使權(quán)力的政府對(duì)其所提供的服務(wù)和履行的義務(wù)負(fù)有完全責(zé)任的情況下才會(huì)同意授予政府特定的權(quán)力。政府要實(shí)現(xiàn)責(zé)任行政，公共權(quán)力的行使必須有責(zé)任的規(guī)定與控制，政府及其行政人員擁有權(quán)力，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。責(zé)任行政要求將行政機(jī)關(guān)的各種活動(dòng)與責(zé)任相連，不存在無責(zé)任的行政活動(dòng)。按照民主制原則運(yùn)行的政府，必然是一個(gè)以責(zé)任來約束、限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為的政府，是把全部行政活動(dòng)置于民主責(zé)任和法律責(zé)任的基礎(chǔ)之上的政府。
完善責(zé)任制約制度是建設(shè)責(zé)任政府的命脈。解決權(quán)力濫用問題，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，特別是責(zé)任制約制度。我國(guó)政府在推進(jìn)改革開放的過程中，長(zhǎng)期過度依賴行政權(quán)力的推動(dòng)，對(duì)行政權(quán)力擴(kuò)張和濫用的弊端認(rèn)識(shí)不足，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，在思想觀念和制度設(shè)計(jì)上放松了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，造成了行政自由裁量權(quán)過大、行政責(zé)任虛置、權(quán)力濫用現(xiàn)象非常嚴(yán)重。一些法律法規(guī)對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定或者處于空白狀態(tài)，或者力度過軟不具威懾力，或者過于原則性而無法追究。政府責(zé)任的缺失降低了對(duì)政府官員的有效約束，造成了政府官員的權(quán)力濫用，更根本的是使政府官員忽視乃至放棄了對(duì)人民負(fù)責(zé)的要求。因而，解決行政管理體制中存在的突出問題，根本途徑是要全面完善政府問責(zé)制度。
強(qiáng)化責(zé)任追究是建設(shè)責(zé)任政府的法寶。政府問責(zé)制是對(duì)政府的違法行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任的制度。政府問責(zé)制度是建設(shè)責(zé)任政府的重要制度實(shí)現(xiàn)形式。一個(gè)按照民主制原則運(yùn)行的政府，其制度構(gòu)成框架中必然包含民主問責(zé)制與政府問責(zé)制在內(nèi)。政府問責(zé)制度的實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的。
3、加快責(zé)任政府建設(shè)的步伐
時(shí)代要求我們必須加快責(zé)任政府建設(shè)的步伐！主要突破點(diǎn)在以下五個(gè)方面：（1）強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)政府的權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任制約；（2）盡快完善行政權(quán)力的內(nèi)在制約機(jī)制；（3）完善司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制；（4）建立健全社會(huì)權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制；（5）建立健全完善責(zé)任政府的法律法規(guī)體系。
一是強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)政府的權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任制約。權(quán)力制約原則是責(zé)任政府實(shí)現(xiàn)的基本原則，權(quán)力制約的過程就是政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的過程。權(quán)力制約的程度反映著民主的發(fā)達(dá)程度，也反映著責(zé)任政府建設(shè)的完善程度。權(quán)力制約機(jī)制完善與否，從根本上取決于立法權(quán)力是否能真正約束和控制行政權(quán)力。在我國(guó)，重要的是完善人民代表大會(huì)對(duì)政府的權(quán)力制約機(jī)制。人民代表大會(huì)制約政府權(quán)力的主要手段包括重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任命權(quán)、法律和工作的監(jiān)督權(quán)，以及質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)，等等。要完善人大及其常委會(huì)追究政府及其組成人員政治責(zé)任的最重要手段――預(yù)算控制權(quán)；要完善人大的罷免權(quán)，對(duì)啟動(dòng)罷免的情形、罷免案的提出、罷免案的審議與表決等程序要予以明確的法律規(guī)定；要完善引咎辭職制度，對(duì)引咎辭職的責(zé)任主體、過錯(cuò)的性質(zhì)和大小、過錯(cuò)的具體情形、引咎辭職的具體程序以及引咎辭職的監(jiān)督等都用法律法規(guī)的形式予以明確；要完善質(zhì)詢制度，要依法規(guī)定質(zhì)詢案的相關(guān)規(guī)則，如質(zhì)詢案的提交期限、質(zhì)詢?nèi)说奶釂?、被質(zhì)詢?nèi)说拇饛?fù)和辯解權(quán)利，質(zhì)詢情況的通告和報(bào)告等，要明確規(guī)定，人大代表有權(quán)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及行政首長(zhǎng)的重大或嚴(yán)重不當(dāng)行為提出質(zhì)詢；同時(shí)，還要健全與完善國(guó)政調(diào)查制度、不信任投票制度等等。
二是盡快完善行政權(quán)力的內(nèi)在制約機(jī)制。加快推進(jìn)政府內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離又相互制約的改革，可將部門的決策權(quán)相對(duì)集中，成立核心的政策司，專司決策；將執(zhí)行事務(wù)從部門中適度分離出來，設(shè)立專司執(zhí)行的執(zhí)行局，從而實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互監(jiān)督與制約；探索對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效合同管理的制度，由部門行政首長(zhǎng)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)簽訂年度績(jī)效管理合同，執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須完成相應(yīng)的年度績(jī)效考核指標(biāo)，特別是決策執(zhí)行的效果指標(biāo)；行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與政府部門相對(duì)獨(dú)立，保證監(jiān)督的有效性。全面推行行政首長(zhǎng)問責(zé)制，特別是要建立和完善行政首長(zhǎng)政治責(zé)任制度，在其重大失職、失誤或違法造成重大損失、惡劣社會(huì)影響時(shí)，以及對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任時(shí)，應(yīng)被罷免、責(zé)令辭職或自己引咎辭職。加強(qiáng)對(duì)行政決策權(quán)的制約機(jī)制，出臺(tái)行政決策程序條例，實(shí)現(xiàn)重大行政決策的制度化，確立重大決策方案必須附有社會(huì)公眾意見書、專家咨詢意見書、合法性審查意見書、不可行性論證與成本效益分析論證書的制度；強(qiáng)化決策責(zé)任追究，要按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，決策失誤必須承擔(dān)相應(yīng)的法律或政治責(zé)任。加強(qiáng)和改進(jìn)行政監(jiān)察工作，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極開展廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和責(zé)任監(jiān)察。要把行政問責(zé)與審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，完善審計(jì)部門將審計(jì)結(jié)果向人大直接報(bào)告的制度，完善審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開的制度。完善績(jī)效評(píng)估與考核制度，建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的、人民群眾有效參與評(píng)價(jià)的政府績(jī)效評(píng)估制度。在大部門體制改革和“三定”規(guī)定逐步完善的基礎(chǔ)上，逐步出臺(tái)中央部委機(jī)關(guān)設(shè)置法，對(duì)政府部門的職能、責(zé)任、權(quán)限、編制等以法律的形式予以確定。
三是完善司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制。要進(jìn)一步加強(qiáng)法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的力度，擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)的受案范圍，將所有國(guó)家行政權(quán)力主體與行政相對(duì)人發(fā)生的公法上的爭(zhēng)議都納入行政訴訟的范圍；加強(qiáng)對(duì)其他公權(quán)力主體行為的監(jiān)督，擴(kuò)大行政訴訟法所保護(hù)的權(quán)利范圍；完善抽象行政行為法律責(zé)任追究制度，將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍；完善行政侵權(quán)賠償制度，加大法院對(duì)政府的侵權(quán)賠償責(zé)任的懲處；將行政問責(zé)與司法追究結(jié)合起來，由司法介入追究法律責(zé)任。
四是建立健全社會(huì)權(quán)利對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制。對(duì)政府部門的問責(zé)，除了立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)政府部門的問責(zé)，以及政府內(nèi)部專門問責(zé)機(jī)構(gòu)的問責(zé)之外，還有來自于社會(huì)、媒體、利益群體與公民對(duì)政府的“自下而上”的問責(zé)，這就是對(duì)政府的社會(huì)問責(zé)。提高社會(huì)問責(zé)水平的關(guān)鍵在于加強(qiáng)社會(huì)問責(zé)的制度化建設(shè)。制度化的社會(huì)問責(zé)體系包括公告和聽取意見的行政程序制度、咨詢委員會(huì)與合作型決策、公眾與服務(wù)對(duì)象的參與、媒體問責(zé)、公民問責(zé)與社會(huì)組織問責(zé)、保障公眾的知情權(quán)等內(nèi)容。建立黨政領(lǐng)導(dǎo)財(cái)產(chǎn)公開制度，所有領(lǐng)導(dǎo)成員上任15天內(nèi)必須向有關(guān)部門申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。加快出臺(tái)《行政程序法》，通過確立公告和聽取意見的行政程序制度，實(shí)現(xiàn)公民話語權(quán)的制度化；行政程序法中要規(guī)定政府部門在制定規(guī)章時(shí)要向公眾公告，要向有關(guān)利益方提供對(duì)擬議案發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。要建立和完善決策咨詢委員會(huì)制度，倡導(dǎo)召開公眾會(huì)議、公眾聽證會(huì)等等。制定新聞法，賦予新聞機(jī)構(gòu)獨(dú)立的新聞報(bào)道權(quán)和調(diào)查權(quán)，保證新聞宣傳的客觀性和公正性。要完善公眾與社會(huì)組織參與行政問責(zé)的機(jī)制，建立多渠道、高效率的公眾投訴體系，逐步建立公益訴訟制度。
五是建立健全完善責(zé)任政府的法律法規(guī)體系。制定統(tǒng)一的《政府問責(zé)法》或《行政問責(zé)條例》，明確政府的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任與結(jié)果責(zé)任，將政府及其公務(wù)員的責(zé)任以法律的方式予以確立，明確政府問責(zé)的主體、范圍、客體、責(zé)任方式、期限、程序、賠償?shù)仁马?xiàng)。完善行政問責(zé)制度的配套措施，如《行政過錯(cuò)責(zé)任追究條例》等。制定《公務(wù)員道德法》，使公共行政人員知道什么是應(yīng)當(dāng)做的和什么是不應(yīng)當(dāng)做的，從而使公共行政人員有正確的倫理定位和價(jià)值取向。公務(wù)員道德法主要包括：第一，界定行政職業(yè)道德規(guī)范。明確公務(wù)員要追求公共利益、忠實(shí)遵守法律規(guī)定、公正執(zhí)行公務(wù)、恪盡職守、不謀私利。包括如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)、不得直接或間接利用職務(wù)和地位謀取私利或不正當(dāng)利益、禁止不正當(dāng)使用國(guó)家財(cái)產(chǎn)和政府未公開的信息、約束業(yè)外活動(dòng)、任職回避和公務(wù)回避、嚴(yán)禁在公務(wù)活動(dòng)中接受款待與財(cái)務(wù)等利益、離職后限制，等等。第二，建立組織道德責(zé)任機(jī)制，要求確保程序公正和組織信任。
4、行動(dòng)比什么都重要
既然我們已經(jīng)知道了建設(shè)責(zé)任政府是必不可少的，那么，就必須立即行動(dòng)起來，行動(dòng)比什么都重要！全國(guó)人大和各級(jí)地方人大應(yīng)該立即制定責(zé)任政府建設(shè)日程和時(shí)刻表，爭(zhēng)取在最近的幾年時(shí)間內(nèi)明確政府問責(zé)的主體、范圍、客體、責(zé)任方式、期限、程序、賠償?shù)仁马?xiàng)，以及完善行政問責(zé)制度的配套措施。
2014年3月6日，星期四，驚蟄，上陽書院
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