目錄
一、PPP模式概述
二、PPP模式典型架構(gòu)
三、PPP模式融資模式
(一)政府引導(dǎo)基金融資
(二)信托融資
(三)專項資產(chǎn)管理計劃(資產(chǎn)證券化)
(四)保險資金
(五)其他(銀行貸款及債券)
四、私募基金介入PPP模式的兩種方案
(一)私募基金參與PPP項目的常規(guī)方案
(二)一種另類方案的探討
(三)PPP+基金+運營模式
一、PPP模式概述
PPP(Public-Private Partnerships)即政府和社會資本合作模式，是指政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，由社會資本提供公共產(chǎn)品 和服務(wù)，政府/使用者依據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價一種模式。
PPP模式在中國的發(fā)展一般認為發(fā)端于1984年第一個BOT模式項目--深圳沙角B電廠項目，隨后2003年-2008年，地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施項目繁多，財政資金有限，為滿足社會大眾對公共設(shè)施和公共服務(wù)的要求，各地掀起一波PPP熱潮，這期間的代表性項目有國家體育場(鳥巢)、北京地鐵四號線項目等項目。
2008年后，受全球金融危機的影響，全球和中國經(jīng)濟增速下滑，我國采用積極財產(chǎn)政策和刺激經(jīng)濟增長的計劃來應(yīng)對。該經(jīng)濟刺激計劃的投資由政府主導(dǎo)，但鑒于地方政府無法以市場主體身份參與投資，各地政府都充分利用所屬融資平臺進行投融資。2009年以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投融資職能主要由各地融資平臺公司承擔(dān)，項目運作以政府委托代建、BT模式為主。這一時期PPP模式遭遇擱淺。
積極的財政政策和寬松的貨幣政策導(dǎo)致地方政府及政府融資平臺與日俱增，截止2013年，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)高達20多萬億元，這些債務(wù)已經(jīng)讓某些地方政府無力償還;另一方面城鎮(zhèn)化及“一帶一路”的發(fā)展又亟需大量資金。在此形式下，2013年中央發(fā)文允許社會資本通過特許經(jīng)營的方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。 2014年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)，正式提出推廣使用政府和社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司(SPV)建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或SPV公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。由此，PPP模式再次興起，并迎來快速的發(fā)展。
2015年，財政部、發(fā)改委、人民銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，提出在能源、交通運輸、水利、環(huán)保、農(nóng)林、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。
2016年10月，財政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，提出統(tǒng)籌推進公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作，在垃圾處理、污水處理等有現(xiàn)金流、市場化程度較高、操作成熟的公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項目要“強制”應(yīng)用PPP模式。各地也在大力推動PPP示范項目的實施，標(biāo)志著PPP模式已經(jīng)從政策層面到執(zhí)行層面得到了細化落實。
總之，PPP模式推出的目的之一，其實是讓政府與社會資本之間由債權(quán)債務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)化為合作關(guān)系所采取的一種方法，目的是控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，確保地方政府債務(wù)不再新增。從轉(zhuǎn)變政府職能、化解地方政府債務(wù)、創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制來說，PPP模式在未來會是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的重要模式，方興未艾。
二、PPP模式典型架構(gòu)
PPP模式一般是政府授權(quán)政府平臺公司與社會資本方共同成立合資公司，政府(發(fā)改委)與項目公司簽署PPP(特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議)，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)向項目公司貸款，項目公司以使用者收費(政府付費或加上政府補貼等)形成的現(xiàn)金流作為還款來源進行還款。主要的參與方及關(guān)系如下:
三、PPP模式的融資模式
PPP融資，即在PPP項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、移交等各環(huán)節(jié)安排融資方案實現(xiàn)對PPP項目的資金支持。從大類上劃分，融資無外乎股權(quán)融資和債權(quán)融資兩大類。從資金供給來講，融資方包括銀行、保險、信托等金融機構(gòu)及私募基金等其他非金融機構(gòu)，我們可以圖示如下:
目前，各個省基本都設(shè)立了不同規(guī)模的PPP引導(dǎo)基金，以股、債、提供前期費用補貼、或提供融資擔(dān)保等方式對PPP項目進行融資支持。同時，為了放大財政杠桿，很多省份的PPP基金采取母子兩級基金的結(jié)構(gòu)，引入社會資本的方式來運作。從融資的角度來講，除政府引導(dǎo)基金為PPP項目提供資金支持外，還有信托、保險、債券、資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)?、融資租賃等方式。接來做簡單的介紹。
(一)政府引導(dǎo)基金融資
江蘇、山東、山西、安徽等省份的PPP基金都采用典型的母基金架構(gòu)。母基金的出資人為省財政、金融機構(gòu)或行業(yè)社會資本，母基金再投資到多個當(dāng)?shù)卣?市、縣政府)發(fā)起并與金融機構(gòu)及行業(yè)社會資本共同組建的PPP子基金中，投向當(dāng)?shù)仨椖?。大概圖示如下:
(二)信托融資
信托公司參與基礎(chǔ)設(shè)施項目投資由來已久。2014年之前，信托公司與政府合作主要以政信類信托為主，政信類信托是指信托公司與政府再基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等領(lǐng)域開展合作，這類項目的還款通常有地方政府或地方財政局作出承諾，或者直接就以地方政府的債權(quán)收益權(quán)為融資標(biāo)的。政信類信托一般都是以政府的財政預(yù)算或政府的應(yīng)收賬款為保證。但是國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號文)后，要求地方融資平臺剝離政府融資職能，同時不得新增政府債務(wù)，政信類信托被限制。
現(xiàn)在信托公司對PPP項目的融資方式，剔除政府的擔(dān)保及兜底后，主要還是以信托貸款和信托計劃直接融資兩種方式為主。
1、信托貸款
在PPP項目建設(shè)期，信托公司通過發(fā)行信托計劃向項目公司提供直接貸款。但鑒于項目正處于建設(shè)期，尚無法產(chǎn)生現(xiàn)金流，一般都是通過向項目公司股東即社會資本方發(fā)放貸款，還款來源及擔(dān)保措施由股東解決。
在項目即將或已經(jīng)處于運營階段時，由于項目已經(jīng)有了穩(wěn)定現(xiàn)金流了，信托公司可以選擇股東也可以選擇項目公司作為借款人，風(fēng)控措施可以收入控制、選擇股權(quán)質(zhì)押、收費權(quán)質(zhì)押等措施。
2、信托計劃直接融資
信托公司可以設(shè)立信托計劃，通過股權(quán)投資的方式投入項目公司。但是因為信托計劃的公眾投資者要求的投資回報期限較短(1-2年)，而PPP項目的建設(shè)及回收期較長，所以這是最大的障礙。實踐中可以采取股權(quán)逐步回購，收益定期支付的方式解決。
另外一個問題是，信托公司通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資的方式進入項目公司，作為PPP項目公司的股東，務(wù)必將承擔(dān)股東責(zé)任和社會責(zé)任，但信托公司目前看來并無專業(yè)能力及專業(yè)人員。因此，信托公司可以選擇股權(quán)委托管理或者與產(chǎn)業(yè)資本組成聯(lián)合體進行投資的方式。
除直接投資外，信托公司還可以通過間接投資的方式對PPP項目進行投資。間接投資及信托計劃通過股權(quán)投資基金的方式參與項目融資，有兩種方式，一是作為政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金優(yōu)先級LP，二是作為社會化股權(quán)投資基金(私募基金)優(yōu)先級LP。
此外，信托計劃還可通過購買收益權(quán)(收費權(quán))、債權(quán)，或者設(shè)立財產(chǎn)信托，與其他機構(gòu)合作成立資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)等模式。
(三)專項資產(chǎn)管理計劃
專項資產(chǎn)管理基金即資產(chǎn)支持專項計劃，就是我們所謂的資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化由證券公司主導(dǎo)，證券公司及基金管理子公司作為計劃管理人設(shè)立并管理資產(chǎn)支持計劃(SPV)，然后通過證券交易所及私募產(chǎn)品報價與服務(wù)系統(tǒng)掛牌、轉(zhuǎn)讓。交易結(jié)構(gòu)如下:
(四)保險資金融資
保險公司的資金因為資金來源渠道便利且廣泛，險資是PPP項目一個重要的融資來源。險資的投資方式非常靈活，可以說險資和信托計劃是最靈活的兩種融資工具。
根據(jù)保監(jiān)會2017年5月4日發(fā)布的《中國保監(jiān)會關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知》，保險資金投資PPP項目，是指保險資產(chǎn)管理公司等專業(yè)管理機構(gòu)作為受托人，發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，面向保險機構(gòu)等合格投資者發(fā)行受益憑證募集資金，向與政府方簽訂PPP項目合同的項目公司提供融資。 投資計劃可以采取債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合等可行方式，投資一個或一組合格的PPP項目。其投資圖示可以參考信托計劃的融資圖示，在此就不列式。
(五)其他方式(銀行貸款和債券)
銀行貸款不必多說，PPP項目可以通過固定資產(chǎn)貸款、流動資金貸款、銀行授信、銀團貸款等方式獲得融資。相比其他社會資金，銀行貸款成本低，期限靈活，且PPP項目有政府背書，也更容易拿到政策性銀行的低成本資金。需要注意的是，當(dāng)PPP項目還未形成可融資的資產(chǎn)時，需要通過股東借款的方式向PPP項目公司輸血。即通過PPP項目公司的股東去申請貸款，獲得貸款后再向PPP項目公司輸送資金，這是一種間接支援的融資方式。
此外，PPP項目還可以發(fā)行債券融資，可以發(fā)行公司債、企業(yè)債、資產(chǎn)支持票據(jù)、項目收益?zhèn)谫Y等等債券融資方式。成熟的、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的PPP項目，可以采用項目收益?zhèn)谫Y的方式。
四、私募基金介入PPP模式的兩種方式
(一)私募基金參與PPP項目的常規(guī)模式
私募基金參與PPP項目，通行的模式是私募基金管理人單獨或與地方平臺公司、產(chǎn)業(yè)投資人共同設(shè)立一個PPP基金，募集PPP項目所需資金直接投資PPP項目。
(二)一種另類方案的探討
私募基金參與PPP項目的方式，如上圖所示，一般作為優(yōu)先級投資者介入。私募基金參與PPP項目的創(chuàng)新，可以通過轉(zhuǎn)換投資標(biāo)的的方式實現(xiàn)，以將私募基金投資股權(quán)，轉(zhuǎn)換思路為購買PPP項目債權(quán)和收益權(quán)的方式。結(jié)構(gòu)圖示如下:
具體來講，私募基金可以不作為股東參與，不通過直接或間接入股PPP項目公司，而是通過購買債權(quán)(PPP項目公司債權(quán)轉(zhuǎn)讓)的方式，獲得PPP項目公司的債權(quán)收益權(quán)(類似商業(yè)保理的方式)，然后由債務(wù)人(政府或其部門、使用者)支付購買費的方式獲得收益。
但這有兩個障礙，私募基金的該項投資實際上是投資非標(biāo)的應(yīng)收賬款，私募股權(quán)基金的投向可能受限，可考慮申請其他類的私募基金來操作;另一方面私募基金如購買債權(quán)或收益權(quán)的方式，可能會受到限制，可考慮和信托公司合作，借助信托公司的通道投資。
這種方案的核心在于PPP項目公司的債權(quán)是否能滿足私募基金的收益要求及時限要求，如果是以自然人合格投資者為募集資金來源的私募基金，因為基金存續(xù)期限較短，可能不大適合。在收益方面，需要建立債務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)，重點考慮債務(wù)人的償債能力和償債意愿，再配合相關(guān)風(fēng)控措施，這樣才能保證私募基金收益的穩(wěn)定性和安全性。
(三)PPP+私募基金+運營的模式
我們知道，政府對PPP項目的社會資本合作方的要求時需要具備建設(shè)和運營能力，需要挑選有實力的社會資本去建設(shè)運營PPP項目。只有建設(shè)能力，缺乏募資能力及運營能力的建筑公司如需要投標(biāo)PPP項目，可以采用聯(lián)合投標(biāo)的方式進行。即基建公司、基金公司和產(chǎn)業(yè)運營公司聯(lián)合合資成立一家主體公司，以該主體公司與政府共同組建項目公司(SPV):
此外，作者也了解到，目前一些PPP項目采用了模式包括PPP+擔(dān)保，PPP+信托+基金+城改，PPP+基金+產(chǎn)城一體化等多種方式運作PPP項目。這些方式也值得借鑒。
總之，PPP項目需要大筆資金，這些資金如何融、如何投、如何退是PPP項目融資雙方需要重點考慮的問題。隨著國家對地方政府債務(wù)的收緊，PPP項目以社會資本方單獨融資的方案會越來越多，越來越迫切。PPP項目社會資本方如何更快速、更低成本又不影響PPP項目公益性、公共服務(wù)性的方式，是政府、社會資本、及資金方需要綜合考慮的問題。拋磚引玉，希望共同探討。(完)
