最近幾年，在全國各地農(nóng)村發(fā)生了且仍在發(fā)生著一場撤村并居、趕農(nóng)民上樓的運動。地方政府用各種方式拆掉農(nóng)民舊村舊房，或動員農(nóng)民進(jìn)城，或集中農(nóng)民居住，其目的都是要獲得農(nóng)民宅基地，以換取城市建設(shè)用地使用指標(biāo)，這場撤村并居、趕農(nóng)民上樓的運動實在是莫名其妙，危害大，政策誤導(dǎo)性強(qiáng)，浪費了大量完全不必要浪費的資源，人為地造成了國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張，應(yīng)當(dāng)堅決制止。
農(nóng)民上樓與增減掛鉤
撤村并居、農(nóng)民上樓，關(guān)鍵在拆。為什么要拆?因為只有拆掉農(nóng)民占地面積比較大的舊房子，才能獲得比較多的農(nóng)民宅基地，才能通過宅基地復(fù)墾為耕地形成減少的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，然后通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，變成相等面積的城市新增建設(shè)用地指標(biāo)。
拆掉農(nóng)民占用宅基地面積比較大的舊房子之后，農(nóng)民住到哪里去?有兩種辦法，一是讓農(nóng)民建占用宅基地面積比較小的新房子，或為農(nóng)民建樓房，讓農(nóng)民上樓。二是動員鼓勵農(nóng)民進(jìn)城，到城市買房。比如重慶的地票制度，實質(zhì)上就是動員農(nóng)民退出宅基地，重慶市給農(nóng)民以每畝退出宅基地大約16萬元的補(bǔ)償，讓農(nóng)民到城里買房。前一種辦法，拆除農(nóng)民舊房子，政府就必須為農(nóng)民建新房子。一般情況下，政府都不會完全免費為農(nóng)民建新房子，而是按一定標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民提供補(bǔ)貼，農(nóng)民住上統(tǒng)規(guī)自建或統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的新房都要承擔(dān)一定的新房建筑成本。
從當(dāng)前全國的實踐來看，比較典型的撤村并居、農(nóng)民上樓的案例，除重慶地票制度(即讓農(nóng)民直接進(jìn)城買房)外，還有成都和華北地區(qū)的案例。
成都的情況大體是，由地方政府設(shè)定項目區(qū)，項目區(qū)內(nèi)拆舊建新，拆舊村舊房，形成復(fù)墾面積，再通過統(tǒng)一規(guī)劃，讓農(nóng)民自建或統(tǒng)建新房，由拆出復(fù)墾的面積減去新建安置農(nóng)民所占用面積，就形成了節(jié)余農(nóng)村建設(shè)用地，這個用地面積就可以轉(zhuǎn)為城市新增建設(shè)用地指標(biāo)。因為國家控制城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，而各個地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張中都有擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)的強(qiáng)烈要求，因此形成了建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，稀缺就變成農(nóng)民整理出來的節(jié)余建設(shè)用地的指標(biāo)價。目前成都按每畝30萬元來確定農(nóng)村整理出來的復(fù)墾建設(shè)用地指標(biāo)的價格。借這個指標(biāo)價，參加土地綜合整理的村莊依可以拆出節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)來計算建安置新村所需基礎(chǔ)設(shè)施花費和可以補(bǔ)給每個農(nóng)戶的資金數(shù)量，再由農(nóng)戶決定是參加統(tǒng)規(guī)自建，或統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，或拿錢走人。
總體來講，在成都，每畝30萬元指標(biāo)價格是超出農(nóng)民實際參與土地綜合整理成本的，通過撤村并居，農(nóng)民生活環(huán)境尤其是居住條件大為改善，因此，農(nóng)民很愿意參與成都稱之為“土地綜合整理”的撤村并居項目。表面上，成都是通過土地交易所來形成土地指標(biāo)交易價格，因此是市場機(jī)制在發(fā)揮作用，其實根本就不存在這樣一個市場機(jī)制，因為每畝30萬元的指標(biāo)價是由政府確定的，而且所有指標(biāo)都是由政府收儲的。成都做法的好處是將土地指標(biāo)價格定在30萬元/畝，高于農(nóng)民預(yù)期，農(nóng)民因此可以得到實惠，有參與積極性。
相對來講，黃淮海流域的山東、安徽、江蘇、河北、河南在撤村并居農(nóng)民上樓方面存在著強(qiáng)迫農(nóng)民上樓的問題，其中原因是，地方政府拆舊村建新安置區(qū)時，盡可能少出錢而又希望獲得更多農(nóng)民宅基地復(fù)墾，因此，撤村并居農(nóng)民上樓，農(nóng)民要出更多錢，算來算去不劃算，農(nóng)民沒有參與積極性。因此普遍出現(xiàn)了地方政府強(qiáng)迫農(nóng)民參與項目的情況。同樣是撤村并居農(nóng)民上樓，僅從媒體報道上就可以看到華北地區(qū)問題很多，農(nóng)民不滿意，而成都問題比較少，農(nóng)民滿意。甚至全國幾乎所有省區(qū)都有考察團(tuán)到成都學(xué)習(xí)土地綜合整理經(jīng)驗。
總結(jié)一下，無論是撤村并居農(nóng)民上樓搞得比較好的成都、重慶，還是搞得農(nóng)民不滿意的華北地區(qū)，其基本原理都是：拆農(nóng)民舊村，建新安置區(qū)，將拆舊所節(jié)余出來的宅基地復(fù)墾為耕地，再減去建安置區(qū)所占用耕地，就形成了項目區(qū)由之前農(nóng)民宅基地復(fù)墾而來的新增耕地面積，此一新增面積按城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，可以形成地方政府新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，然后地方政府可以以此指標(biāo)來征用農(nóng)地形成城市建設(shè)用地。按增減掛鉤政策，這樣的政策減少了農(nóng)村建設(shè)用地，增加了城市建設(shè)用地。這樣的政策既沒有增加建設(shè)用地總量，又將價值比較低的農(nóng)村建設(shè)用地變成了價值比較高的城市建設(shè)用地，從而緩解了地方政府建設(shè)用地饑渴癥，可謂一舉兩得。
注意，增減掛鉤政策并非將節(jié)余農(nóng)村建設(shè)用地直接變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這也無法變成，因為土地是不可移動的，農(nóng)民宅基地分散在農(nóng)村各處，無法規(guī)劃統(tǒng)一使用成為城市建設(shè)用地。增減掛鉤政策僅是撤村然后將宅基地復(fù)墾為耕地，從而形成了相應(yīng)的城市建設(shè)用地指標(biāo)，城市建設(shè)用地仍然要通過征地手續(xù)，向城郊規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民征收土地。增減掛鉤政策中，撤村并居農(nóng)民上樓只是獲得了地方政府相應(yīng)的城市建設(shè)用地指標(biāo)，而非獲得了農(nóng)民的土地。之前由宅基地復(fù)墾出來的耕地仍然留在原來農(nóng)村的農(nóng)民手中。
現(xiàn)在要進(jìn)一步注意，為了獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府就要撤村并居讓農(nóng)民上樓，將之前農(nóng)民的房子拆掉，再建居住更加擁擠的新房子，農(nóng)民當(dāng)然不愿意，地方政府為了獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)，就一定要出錢撤村并居。當(dāng)政府所花費用高于農(nóng)民參加項目預(yù)期，農(nóng)民就很滿意，如成都市的情況;若政府所花費用低于農(nóng)民預(yù)期，農(nóng)民就不滿意，政府就要采取動員甚至強(qiáng)制措施。按當(dāng)前全國撤村并居農(nóng)民上樓的總體情況，地方政府為獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)一般每畝要花費10萬~30萬元。
也有特殊情況。如湖北沙洋縣，農(nóng)民宅基地比較大，農(nóng)民參與撤村并居可以改善基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府所選宅基地比較多的村莊進(jìn)行撤村并居的項目建設(shè)，結(jié)果每畝僅給農(nóng)戶238萬元，農(nóng)戶即有參與積極性，而238萬元僅相當(dāng)于城市新增建設(shè)用地占補(bǔ)平衡和新增建設(shè)用地耕地使用稅，也就是說，地方政府一分錢沒有出，就可以通過增減掛鉤政策獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。
按照土地管理政策，農(nóng)民宅基地其實只是農(nóng)民住宅所占用的土地面積，這個面積相對比較狹小，只有大約150平方米/戶，若以如此狹小的宅基地來進(jìn)行增減掛鉤，則拆農(nóng)民房子是很難節(jié)余形成土地指標(biāo)的。因此，參與增減掛鉤的地方政府都盡可能擴(kuò)大農(nóng)民宅基地面積，因此，不應(yīng)計算為農(nóng)民宅基地的曬場、林盤、空閑地，大都被計算為了農(nóng)民宅基地。成都如此，湖北沙洋更是如此。這樣算下來，在農(nóng)民宅基地比較多的地方可以達(dá)到戶均三畝。這種將農(nóng)業(yè)用地以及荒地變通算作農(nóng)民宅基地，并進(jìn)而算作農(nóng)村建設(shè)用地，也是當(dāng)前中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實踐中的一個特色。
無論農(nóng)民對撤村并居后上樓是否滿意，地方政府的目標(biāo)都是為了獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，既然是為了獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府撤村并居農(nóng)民上樓，就不是要考慮農(nóng)民的利益，更不會考慮農(nóng)民上樓后進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的便利與否，而只會盡可能降低撤村并居的成本，減少地方政府的投入。一般情況下，撤村并居農(nóng)民上樓政策實施的平衡點是，拆舊村建新居，農(nóng)民覺得自己既沒有得到好處，又沒有失去好處，拆舊建新對于農(nóng)民來講，沒有產(chǎn)生新增的福利。但拆舊建新，地方政府是投入了巨大代價的。地方政府的巨大代價并沒有形成新的福利，而只是獲得了新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。當(dāng)然還新增了相應(yīng)的由農(nóng)民騰出宅基地所復(fù)墾形成的耕地。
這樣一來事情就很有趣。既然增減掛鉤政策是為了讓地方政府獲取新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，為什么國家不直接給地方政府增加建設(shè)用地指標(biāo)，而非得讓地方政府花費巨資去折騰農(nóng)民呢?以上增減掛鉤政策所獲城市建設(shè)用地指標(biāo)與國家直接增加城市建設(shè)用地指標(biāo)的不同是，增減掛鉤政策還形成了由農(nóng)民宅基地所復(fù)墾出來的相應(yīng)耕地。但按《土地管理法》的規(guī)定，國家給地方政府新增建設(shè)用地，地方政府必須實行耕地的占補(bǔ)平衡，即地方政府若要依建設(shè)用地指標(biāo)去征收耕地，必須補(bǔ)充耕地，實行耕地的占補(bǔ)平衡，且要求先補(bǔ)后占。地方政府因此要通過土地整理、開荒、開發(fā)來形成新增耕地，從而才可以征收土地。
而且，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中，將農(nóng)民宅基地當(dāng)作農(nóng)村建設(shè)用地，但農(nóng)民宅基地是免費獲得無償使用的，是只能自用不能轉(zhuǎn)讓更不能交易的，增減掛鉤政策將農(nóng)民宅基地與農(nóng)村建設(shè)用地這兩種不同性質(zhì)的土地混淆在一起了。如果農(nóng)民宅基地也是農(nóng)村建設(shè)用地，那么，農(nóng)村大量存在的荒地就是待建的建設(shè)用地，就應(yīng)該讓農(nóng)村荒地參與增減掛鉤政策?若用荒地來作為增減掛鉤中的農(nóng)村建設(shè)用地，則有一個極大的好處，就是荒地上農(nóng)民沒有建房子，復(fù)墾荒地的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于復(fù)墾宅基地。我們?yōu)槭裁床蝗?fù)墾荒地而非得要復(fù)墾宅基地從而要拆農(nóng)民的房子?農(nóng)民房子也都是農(nóng)民幾十年勞動所積累下來的成果，雖然地方政府拿出巨資來為農(nóng)民新建房子，但是，如前所述，農(nóng)民并未從新建房子中獲得多余福利，因為新建房子的利益恰恰等于拆掉房子利益。從而，為實施增減掛鉤政策，而出現(xiàn)了巨額的、極其驚人的浪費。
當(dāng)前國家實施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，其目的是在不增加新的建設(shè)用地的情況下，通過制度設(shè)計，將農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，從而既提高農(nóng)村建設(shè)用地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的價值，又緩解了地方政府城市建設(shè)用地饑渴癥。這個政策誤解了城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地是兩種根本不同性質(zhì)土地的法律規(guī)定，誤解了土地指標(biāo)與土地本身的本質(zhì)差異，誤解了土地位置不可移動這一土地的自然屬性，因此鬧出了政策上的笑話。為了增加城市建設(shè)用地、節(jié)約土地資源而去拆農(nóng)民房子，去破壞形成幾百年的農(nóng)民居住結(jié)構(gòu)，這種愚蠢實在到了不可思議的程度。即使要搞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，也完全可以用未開發(fā)地的復(fù)墾來代替拆農(nóng)民房子的辦法。但若用未開發(fā)地來復(fù)墾，這不就等于直接由國家增加地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)了嗎?因為城市建設(shè)征用土地的前提是耕地的占補(bǔ)平衡。
以規(guī)劃為導(dǎo)向的新農(nóng)村建設(shè)
那么，農(nóng)民是否有上樓的愿望?地方政府是否有為農(nóng)民提供更好的居住基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任呢?這個是有的。但這個是按農(nóng)民的愿望，按自然的規(guī)律來完成，是要真正提高農(nóng)民的福利，而不是增減掛鉤這樣的純折騰。折騰是要花錢的。
當(dāng)前農(nóng)村，農(nóng)民有建新房的積極性，因為有的農(nóng)戶舊房已建幾十年了，要換新房了。新房建在何處?原址建，基礎(chǔ)設(shè)施往往比較差，且有很多農(nóng)戶已經(jīng)全家進(jìn)城了，原來的村莊既無規(guī)劃，又無基礎(chǔ)設(shè)施，交通不方便。因此，很多農(nóng)戶就直接搬到交通要道沿線建房。
這個時候，若由地方政府出面，對農(nóng)民居住點進(jìn)行規(guī)劃，將新的居住規(guī)劃點建設(shè)在交通方便的位置，并為新規(guī)劃的居住點提供水電路等基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民需要改造舊房，可以到新規(guī)劃點免費獲取一塊宅基地自建，但要求農(nóng)戶退出之前宅基地并復(fù)墾為耕地種糧食。這樣，就可能通過規(guī)劃來引導(dǎo)有建房打算的農(nóng)戶逐步將房子建到規(guī)劃區(qū)，地方政府為規(guī)劃點提供有限的但極其重要的基礎(chǔ)設(shè)施。這樣一來，一方面，農(nóng)民過去占地面積比較大的宅基地可以逐步騰出來;另一方面，農(nóng)民因為有建新房及獲得更好基礎(chǔ)設(shè)施的愿望，他們就有積極性花錢到規(guī)劃區(qū)去建新房。而地方政府只花費很少的錢來為農(nóng)民建基礎(chǔ)設(shè)施。結(jié)果是，地方政府花了很少的錢，農(nóng)民自愿建新房，農(nóng)村建設(shè)用地自動復(fù)墾為耕地，農(nóng)民生產(chǎn)生活更方便，福利增加了，農(nóng)村社會外觀極大地得到改善。這樣才是一個低成本的將農(nóng)民作為主體、政府只提供基本服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的新農(nóng)村建設(shè)方案。
