作者簡(jiǎn)介：周波，網(wǎng)名“恐龍王國(guó)”，曾任中國(guó)紅盾論壇總版主，2015年度全國(guó)工商和市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)十大法治人物（第一名），現(xiàn)為四川華望律師事務(wù)所律師
一、基本案情
二、標(biāo)準(zhǔn)及抽樣問(wèn)題
企業(yè)執(zhí)行《醬鹵肉制品》標(biāo)準(zhǔn)：“3.1
從調(diào)查情況看，X食品公司的生產(chǎn)工藝有“腌制”的過(guò)程，更接近于《醬鹵肉制品》標(biāo)準(zhǔn)的定義。但是，《熟肉制品》標(biāo)準(zhǔn)中包括了“醬鹵肉制品類(lèi)”。
一種意見(jiàn)認(rèn)為：企業(yè)執(zhí)行的《醬鹵肉制品》標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家推薦性標(biāo)準(zhǔn)，按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定，國(guó)家推薦性標(biāo)準(zhǔn)要高于其他國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)并未廢止。按照國(guó)家食藥局頒布的《國(guó)家食品安全監(jiān)督抽檢實(shí)施細(xì)則》食藥監(jiān)辦食監(jiān)三〔2018〕14號(hào)第2.6“判定原則與結(jié)論”規(guī)定：“原則上按照細(xì)則中檢驗(yàn)項(xiàng)目依據(jù)的法律法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)要求判定，若被檢產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求高于該要求時(shí)，應(yīng)按被檢產(chǎn)品明示標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求判定?！币虼?，應(yīng)當(dāng)按《醬鹵肉制品》標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)、判定，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)適用標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為：《熟肉制品》是食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，《食品安全法》第二十五條規(guī)定“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?！币虼?，采用《熟肉制品》檢驗(yàn)、判定是正確的。
第三種意見(jiàn)認(rèn)為：《醬鹵肉制品》、《熟肉制品》兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中均沒(méi)有包括X食品公司的主要制作工藝：炒制。對(duì)這類(lèi)極具有地方特色的冷吃系列食品，在沒(méi)有制訂地方食品安全標(biāo)準(zhǔn)的情況下，企業(yè)采用該標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)并無(wú)過(guò)錯(cuò)，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)采用《熟肉制品》標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)也并無(wú)不妥。
辦案單位采納了第三種意見(jiàn)。但問(wèn)題來(lái)了：
（二）抽樣問(wèn)題。抽樣調(diào)查是一門(mén)科學(xué)，按照概率正態(tài)分布的原理，可以從產(chǎn)品個(gè)別（樣品）的狀況，計(jì)算出產(chǎn)品整體（基數(shù)）狀況的科學(xué)方法。抽取樣品的質(zhì)量狀況能否代表整體質(zhì)量狀況的關(guān)鍵在于抽樣是否科學(xué)、是否符合要求。否則樣品就沒(méi)有代表性，由此而得到的檢驗(yàn)報(bào)告就只能代表樣品本身，不能代表整體（抽樣基數(shù)）。
1、檢驗(yàn)所用的《熟肉制品》3.4.2項(xiàng)表2規(guī)定：“樣品的采樣和處理按GB4789.1執(zhí)行”。即：《食品國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)
考慮到本案適用標(biāo)準(zhǔn)有2個(gè)，且都是合法的、有效的、合理的標(biāo)準(zhǔn)。在食品國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有規(guī)定、或者規(guī)定不明確的情況下，是完全可以參照企業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的。
2、企業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)《醬鹵肉制品》7.1.2規(guī)定“每批抽樣數(shù)獨(dú)立包裝不應(yīng)少于8個(gè)，樣品量總數(shù)不少于2kg”。
從本案的《檢驗(yàn)抽樣單》看出：冷吃兔抽樣基數(shù)86袋，抽樣數(shù)量13袋，規(guī)格150g/袋。即：抽樣量低于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的2kg。
冷吃雞抽樣基數(shù)46袋，抽樣數(shù)量13袋，規(guī)格150g/袋。即：抽樣量也低于2kg。
3、國(guó)家食藥局頒布的《國(guó)家食品安全監(jiān)督抽檢實(shí)施細(xì)則》食藥監(jiān)辦食監(jiān)三〔2018〕14號(hào)規(guī)定的抽樣方法：“四、肉制品
可以看出：本案抽樣數(shù)量雖然符合“8個(gè)獨(dú)立包裝”的要求，但樣品量不符合總局“不少于
結(jié)論：抽樣量不足，《檢驗(yàn)報(bào)告》樣品的狀況不能代表整體的狀況。
（三）本案中存在的其他問(wèn)題。（略）
三、復(fù)檢問(wèn)題
《食品安全法》第八十八條規(guī)定“對(duì)依照本法規(guī)定實(shí)施的檢驗(yàn)結(jié)論有異議的，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以自收到檢驗(yàn)結(jié)論之日起七個(gè)工作日內(nèi)向?qū)嵤┏闃訖z驗(yàn)的食品安全監(jiān)督管理部門(mén)或者其上一級(jí)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)提出復(fù)檢申請(qǐng)，由受理復(fù)檢申請(qǐng)的食品安全監(jiān)督管理部門(mén)在公布的復(fù)檢機(jī)構(gòu)名錄中隨機(jī)確定復(fù)檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)檢。復(fù)檢機(jī)構(gòu)出具的復(fù)檢結(jié)論為最終檢驗(yàn)結(jié)論。復(fù)檢機(jī)構(gòu)與初檢機(jī)構(gòu)不得為同一機(jī)構(gòu)。復(fù)檢機(jī)構(gòu)名錄由國(guó)務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理、食品安全監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門(mén)共同公布?！?/span>
《醬鹵肉制品》標(biāo)準(zhǔn)出廠(chǎng)檢驗(yàn)規(guī)定“微生物指標(biāo)不合格不得復(fù)檢”；
《食品國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)
《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》（2014）第三十七條“有下列情形之一的，復(fù)檢機(jī)構(gòu)不得予以復(fù)檢：（一）檢驗(yàn)結(jié)論顯示微生物指標(biāo)超標(biāo)的；”《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》（2019）第三十一條“有下列情形之一的，不予復(fù)檢：（一）檢驗(yàn)結(jié)論為微生物指標(biāo)不合格的；”
這里就出現(xiàn)了2個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是法律問(wèn)題，一個(gè)是技術(shù)問(wèn)題。
第一，法律問(wèn)題：《食品安全法》第八十八條規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)檢驗(yàn)結(jié)論有權(quán)申請(qǐng)復(fù)檢，這是當(dāng)事人的法定權(quán)利。法律并沒(méi)有規(guī)定可以排除申請(qǐng)復(fù)檢權(quán)的例外事項(xiàng)。而規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)卻排除了微生物項(xiàng)目的復(fù)檢。由此看出矛盾：法律規(guī)定有申請(qǐng)復(fù)檢權(quán)，規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定“微生物不得復(fù)檢”，下位法與上位法相抵觸。
按照《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》“三、深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府（一）依法全面履行政府職能。......行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。”規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)減損了當(dāng)事人的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能排除當(dāng)事人的申請(qǐng)復(fù)檢的法定權(quán)利。
第二，技術(shù)問(wèn)題：規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)作出與法律不一致的規(guī)定，我們可以考慮是否在檢驗(yàn)技術(shù)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)“復(fù)檢”，而不是故意要?jiǎng)儕Z當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)檢權(quán)？
首先，微生物并非不能復(fù)檢。從國(guó)家認(rèn)監(jiān)委公布了第二批、第三批食品復(fù)檢機(jī)構(gòu)名錄中，就有微生物指標(biāo)復(fù)檢項(xiàng)目，意味著在技術(shù)上微生物是可以復(fù)檢的；
其次，由于細(xì)菌是活性的，影響微生物、特別是影響“菌落總數(shù)”指標(biāo)的因素就有很多，食品保質(zhì)期限、抽樣、封樣、送樣、樣品包裝、樣品保管、檢測(cè)環(huán)境、氣候、溫度、濕度、試劑、操作過(guò)程、檢驗(yàn)人員水平。。。。等等，任一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)對(duì)菌落總數(shù)指標(biāo)值產(chǎn)生影響，從而造成檢驗(yàn)結(jié)果的穩(wěn)定性差，幾乎沒(méi)有復(fù)現(xiàn)性?；蛘哒f(shuō)，復(fù)檢的結(jié)果值與初檢的結(jié)果值，幾乎不可能一致。有可能初檢結(jié)果“菌落總數(shù)”不合格，復(fù)檢結(jié)果合格；也可能復(fù)檢結(jié)果值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于初檢結(jié)果值。因此，對(duì)“菌落總數(shù)”的復(fù)檢難以得到證據(jù)性結(jié)論。但這些因素并非不能克服、不能控制的。
其三，有的食品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定微生物可以復(fù)檢。如GB/T19855-2015《月餅》7.4.2“型式檢驗(yàn)判定和復(fù)檢”第7.4.2.2規(guī)定“型式檢驗(yàn)項(xiàng)目不超過(guò)兩項(xiàng)不符合本標(biāo)準(zhǔn)，可以加倍抽樣復(fù)檢。復(fù)檢后仍有一項(xiàng)不符合本標(biāo)準(zhǔn)，則判定該批產(chǎn)品不合格。超過(guò)兩項(xiàng)或微生物檢驗(yàn)有一項(xiàng)不符合本標(biāo)準(zhǔn)，則判定該批產(chǎn)品為不合格品?！笨梢?jiàn)，微生物復(fù)檢在技術(shù)上并非不可行。
其四，有很多食品標(biāo)準(zhǔn)都規(guī)定有“復(fù)驗(yàn)”（注意：不是復(fù)檢）的檢驗(yàn)程序。通俗的講，“復(fù)驗(yàn)”就好比學(xué)生做數(shù)學(xué)作業(yè)得出答案后，為了保證計(jì)算結(jié)果的正確性，進(jìn)行的驗(yàn)算。同理，檢驗(yàn)人員為了保證檢驗(yàn)結(jié)果的正確性，標(biāo)準(zhǔn)要求需要進(jìn)行“復(fù)驗(yàn)”。復(fù)檢與復(fù)驗(yàn)在實(shí)質(zhì)上是相同的，不同的是：“復(fù)驗(yàn)”是檢驗(yàn)人員的技術(shù)規(guī)程、是檢驗(yàn)人員的主動(dòng)行為；“復(fù)檢”是當(dāng)事人的法定權(quán)利，是依申請(qǐng)的行為。但不知從什么時(shí)候起，特別是新制訂的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，有很多將“復(fù)驗(yàn)”變成了“復(fù)檢”，并規(guī)定“不得復(fù)檢”。檢驗(yàn)、復(fù)驗(yàn)在科學(xué)理論技術(shù)上是成立的，既然能夠復(fù)驗(yàn)，就完全可以復(fù)檢?！安坏脧?fù)檢”的規(guī)定也免去了檢驗(yàn)人員對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行“復(fù)驗(yàn)”的操作。其檢驗(yàn)結(jié)果難以得到保障。樣品備份制度也形同虛設(shè)。
其五，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，包括復(fù)檢機(jī)構(gòu)是中介機(jī)構(gòu)，對(duì)微生物初檢與復(fù)檢不一致的情況如果經(jīng)常出現(xiàn)，就將直接影響到自己?jiǎn)挝坏睦?。有了“不得?fù)檢”的規(guī)定，是自身免責(zé)、保利的最好辦法。
就本案具體情況看：企業(yè)于2019年5月29日生產(chǎn)的產(chǎn)品，保質(zhì)期30日，5月31日送檢。但《檢驗(yàn)報(bào)告》卻直到6月20日、臨近過(guò)期才做出。如果企業(yè)接到報(bào)告后在7日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)檢，就已經(jīng)到了保質(zhì)期的臨界點(diǎn)，在復(fù)檢過(guò)程中就已經(jīng)過(guò)期了。這樣的檢驗(yàn)結(jié)果是毫無(wú)證據(jù)意義的。
實(shí)際上，食品的抽樣檢驗(yàn)，從檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)收到樣品、檢驗(yàn)準(zhǔn)備、細(xì)菌培養(yǎng)、菌落計(jì)算到出報(bào)告，五天時(shí)間足以。臨近保質(zhì)期才作出檢驗(yàn)這就人為的大大增加了微生物超標(biāo)的可能性。檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)以樣品太多、工作量太大、人手不夠、沒(méi)有時(shí)間等等，并非正當(dāng)理由。因此，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)最好的辦法就是：不予復(fù)檢！
結(jié)論：即便復(fù)檢有難度，在技術(shù)上也并非毫無(wú)辦法，作出“不得復(fù)檢”的規(guī)定，沒(méi)有給出讓人產(chǎn)生充分信賴(lài)的理由。
四、技術(shù)術(shù)語(yǔ)與法律條文之“翻譯”
1、由于標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章作出“菌落總數(shù)”不得復(fù)檢的規(guī)定，就造成基層執(zhí)法人員在送達(dá)《檢驗(yàn)報(bào)告》時(shí)，不告知當(dāng)事人有法定的申請(qǐng)復(fù)檢權(quán)；或者在當(dāng)事人提出對(duì)“菌落總數(shù)”申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)檢時(shí)予以拒絕。辦案機(jī)構(gòu)就直接違反了《食品安全法》第八十八條的規(guī)定。剝奪當(dāng)事人合法權(quán)利的行政處罰行為是無(wú)效行政行為。
2、由于“菌落總數(shù)”的檢驗(yàn)時(shí)效性強(qiáng)、復(fù)現(xiàn)性差，檢驗(yàn)得出的指標(biāo)值就具有不確性。使用“菌落總數(shù)不合格”的《檢驗(yàn)報(bào)告》作為行政處罰的證據(jù)也就具有了不確定性，就會(huì)造成證據(jù)不足或者證據(jù)效力低下、不足以采信，不符合《行政處罰法》證據(jù)確鑿的要求。
3、菌落總數(shù)中，既包括致病菌，也包括有益菌。從保障食品安全的角度，我們首先要檢驗(yàn)致病菌是否符合標(biāo)準(zhǔn)。從本案涉案產(chǎn)品的《檢驗(yàn)報(bào)告》看，致病菌的指標(biāo)，如：大腸桿菌、沙門(mén)氏菌、金黃色葡萄球菌、單核細(xì)胞增生李斯特氏菌檢驗(yàn)結(jié)果均為“合格”；其他食品添加劑、重金屬等指標(biāo)也是“合格”的。雖然不能說(shuō)排除了致病菌，剩下的細(xì)菌就不會(huì)演化為致病菌，但至少涉案食品不屬于《食品安全法》第一百二十四條規(guī)定的致病性微生物超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的情形。
五、菌落總數(shù)超標(biāo)應(yīng)如何適用法律？（略）
六、對(duì)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)規(guī)程和制作《檢驗(yàn)報(bào)告》的建議（略）
七、結(jié)論
通過(guò)以上分析，本案可以得出以下結(jié)論：
1、抽樣數(shù)量不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件規(guī)定，樣品檢驗(yàn)結(jié)論不能代表抽樣基數(shù)整體的實(shí)際狀況，由此而做出菌落總數(shù)超標(biāo)“不合格”的《檢驗(yàn)報(bào)告》，就只能代表樣品本身，不能得出整體不合格的結(jié)論。因此，不能作為行政處罰證據(jù)使用；
2、部門(mén)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)微生物“不得復(fù)檢”的規(guī)定，與《食品安全法》相抵觸，且對(duì)微生物進(jìn)行復(fù)檢并非在技術(shù)上不可行。因此，凡是剝奪當(dāng)事人權(quán)利的行政處罰，程序違法。
結(jié)論：對(duì)本案作出行政處罰的證據(jù)不足導(dǎo)致事實(shí)不清，且程序違法。由于涉案食品未銷(xiāo)售并已自行處理，沒(méi)有危害后果，因此建議不予行政處罰。
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