我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從2007年起步，三年邁出三大步，保費(fèi)由2006年的8.7億元猛增到2009年的134億元，增長(zhǎng)近15倍。在剛剛過(guò)去的2010年，從保費(fèi)的角度來(lái)看，總額比前一年略有增加，種植業(yè)保險(xiǎn)前11個(gè)月的保費(fèi)收入108.62億元，比2009年全年的數(shù)據(jù)多出來(lái)8%左右。但是，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)有較大比例減少。前11個(gè)月，只有21.06億元，約比前一年減少30%左右。
這個(gè)結(jié)構(gòu)性變化并不妨礙我們正面評(píng)價(jià)我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在2010年的發(fā)展成就：接受中央財(cái)政支持的省份由2007年的6個(gè)增加到2010年的18個(gè)（包括新疆生產(chǎn)兵團(tuán)和黑龍江農(nóng)墾），這些省、自治區(qū)試驗(yàn)的種植業(yè)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)標(biāo)的由最初的6種擴(kuò)大到14種，始于福建、浙江的農(nóng)房保險(xiǎn)，已經(jīng)擴(kuò)大到14個(gè)??；由中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)的漁船保險(xiǎn)、漁民人身保險(xiǎn)和正在試驗(yàn)的海水養(yǎng)殖保險(xiǎn)得到穩(wěn)步發(fā)展；廣大農(nóng)、牧、漁民的投保積極性空前高漲，在不少省、區(qū)投保的農(nóng)作物面積穩(wěn)步擴(kuò)大，保費(fèi)收入不斷增加。內(nèi)蒙、新疆、安徽、黑龍江四個(gè)省區(qū)的保費(fèi)總收入都超過(guò)10億元，承保農(nóng)作物的面積超過(guò)本省、自治區(qū)播種面積的70%甚至更高；賠付率雖然有上升，但總體還是略有盈余。更重要的是，各地都積累了重要的制度建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
農(nóng)險(xiǎn)實(shí)踐正在提出嚴(yán)肅的課題
不過(guò)，2010年農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)增減的結(jié)構(gòu)性變化，是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展必然要提出的問(wèn)題，數(shù)字雖然是表面的，但它包含著許多實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。
以筆者之陋見(jiàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐提出來(lái)的問(wèn)題主要是：
1.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度性缺陷逐步顯露
2007年以前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直是在商業(yè)性保險(xiǎn)的框架下在試驗(yàn)，2007年，中央財(cái)政將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼列為預(yù)算科目，并選定6個(gè)省5種作物進(jìn)行有財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（盡管“政策性”的提法還有爭(zhēng)議）的制度先河，也使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化。但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)做不做、怎么做的問(wèn)題并不明確，各試驗(yàn)省、自治區(qū)和其他沒(méi)有得到中央補(bǔ)貼但也想實(shí)行這種由政府補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的省、直轄市、自治區(qū)，在沒(méi)有統(tǒng)一制度安排的情況下，只好各自設(shè)計(jì)自己的“游戲規(guī)則”。
從筆者所了解的情況看，各地試驗(yàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度差異很大，產(chǎn)生了“政府主導(dǎo)+市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)”的北京模式，“政府支持+專業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)”的上海、吉林模式，“政府支持+多家保險(xiǎn)公司聯(lián)合共保”的浙江模式，“政府與保險(xiǎn)公司共同經(jīng)營(yíng)”的安徽模式，“政府與保險(xiǎn)公司聯(lián)合共保”、“財(cái)政支持+相互制保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)”的黑龍江模式，還有“政府支持+漁業(yè)互保協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)”的社團(tuán)經(jīng)營(yíng)模式等等。這些豐富多彩的制度設(shè)計(jì)，雖然有自己的特點(diǎn)也不乏創(chuàng)造性，但是，都有一些不完善的地方。例如，有的省的制度，對(duì)政府、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者和投保農(nóng)戶三方各自的責(zé)任和義務(wù)，以及三方關(guān)系的處理方面的規(guī)定不明確，使保險(xiǎn)關(guān)系的存在處于扭曲狀態(tài)；也有的省的制度對(duì)在準(zhǔn)備金不足支付賠款時(shí)的賠款責(zé)任承擔(dān)方面，缺乏必要、合理的安排，以致在發(fā)生大災(zāi)時(shí)“不得不”損害投保農(nóng)戶的利益；政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度必需財(cái)政補(bǔ)貼，但現(xiàn)行三級(jí)補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)的規(guī)定，一直受到廣泛的質(zhì)疑，這種規(guī)定賦予了政府，特別是基層政府在保險(xiǎn)承保、定損和理賠中較大的權(quán)利，導(dǎo)致了多種弊端，在很多情況下影響了保險(xiǎn)基本原則的貫徹，也正在損害這種保險(xiǎn)的可持續(xù)性。
2.道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇防不勝防
本來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇在保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中一直都是備受重視的問(wèn)題，但在目前的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中大有愈來(lái)愈嚴(yán)重的趨勢(shì)，搞不好還會(huì)斷送農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的前途，但愿這不是聳人聽(tīng)聞。假承保、降費(fèi)承保、騙賠案件頻發(fā)，不規(guī)范理賠、“協(xié)議賠付”，在一些地方很有“市場(chǎng)”。道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題在一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中主要存在于投保人之中，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于存在特殊的三方主體關(guān)系，道德風(fēng)險(xiǎn)不僅在投保農(nóng)戶中存在、在保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)人員中存在，也在基層政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織和協(xié)助工作的人員中存在，這不僅使投保的“業(yè)績(jī)”存在虛假，更使理賠的準(zhǔn)確性、真實(shí)性無(wú)法保證。有的保險(xiǎn)經(jīng)辦人員通過(guò)假承保騙取國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼受到保監(jiān)部門(mén)的嚴(yán)厲處罰。但有些問(wèn)題卻是保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)鞭長(zhǎng)莫及的：有的基層政府要求保險(xiǎn)公司“倒簽單”，要求豁免農(nóng)民應(yīng)繳保費(fèi)，無(wú)災(zāi)或在免賠范圍內(nèi)也要賠付，甚至與投保農(nóng)戶“聯(lián)合”起來(lái)“吃保險(xiǎn)”，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中腐敗現(xiàn)象也時(shí)有耳聞。在這種情況下，保險(xiǎn)賠付率、綜合成本率必然居高不下，保險(xiǎn)公司哪里“招架”得住，只能打出“免戰(zhàn)牌”。這是近兩年養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)萎縮的主要原因之一。
不僅是道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重，逆選擇也有蔓延之勢(shì)。由于目前除浙江之外，普遍不進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)，一個(gè)險(xiǎn)種實(shí)行一?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）一個(gè)費(fèi)率，那些高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)戶投保很積極，低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)戶就很不情愿參保，這些地方的承保面積相當(dāng)少。在那些將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率作為地方政府政績(jī)工程的地方，實(shí)際上是通過(guò)行政方式強(qiáng)制投保，使得那些低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)民“啞巴吃黃連，有苦說(shuō)不出”，當(dāng)然也有向我們這些“第三者”叫屈的。而那些高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)戶甚至出現(xiàn)排隊(duì)買(mǎi)保險(xiǎn)的“壯觀”景象。在基層調(diào)查時(shí)，有一位基層保險(xiǎn)經(jīng)辦人員告訴我，有位承包了上千畝低洼地種水稻的農(nóng)民，夏季稻受澇災(zāi)正在查勘理賠，就積極要求投保秋季稻。這位農(nóng)民雖然不懂保險(xiǎn)精算，但他卻知道保險(xiǎn)公司的報(bào)價(jià)對(duì)他這片田地的澇災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)非常“合算”。在這種情況普遍存在的條件下，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)和管理的科學(xué)性和有效性必然無(wú)從談起。
3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層經(jīng)營(yíng)的兩難選擇
中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于美國(guó)、加拿大，在那里是大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶直接做買(mǎi)賣(mài)，不需要第三人協(xié)助，最多在定損理賠時(shí)找些退休農(nóng)民幫忙；在日本，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是特殊的合作體制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社的經(jīng)營(yíng)人員都是本鄉(xiāng)本土的，承保、定損、理賠，高度熟悉和透明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也不需要第三人協(xié)助；但像中國(guó)這樣的小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家，沒(méi)有那么廣泛的有效率的農(nóng)業(yè)合作組織，只能依靠有較多網(wǎng)點(diǎn)和保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司。但是，保險(xiǎn)公司直接與大量的如此分散的農(nóng)戶洽談保險(xiǎn)合同買(mǎi)賣(mài)，其交易成本就會(huì)難以承受。這是當(dāng)下我國(guó)的縣、鄉(xiāng)、村行政機(jī)構(gòu)必然介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的主要原因之一。但是，因?yàn)闊o(wú)視法律法規(guī)確定政府的行為內(nèi)容和行為邊界，在很多情況下，基層政府決定著保險(xiǎn)公司的保費(fèi)收入，決定著保險(xiǎn)公司的盈虧，也決定著農(nóng)民可以獲得的賠款多少。他們可以給保險(xiǎn)公司保費(fèi)補(bǔ)貼，也可以少給或不給這種保費(fèi)補(bǔ)貼，甚至中央和省的補(bǔ)貼他也可以壓在手里，作為某種“籌碼”。面對(duì)華麗的保險(xiǎn)公司大樓和保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)，人們常常說(shuō)保險(xiǎn)公司很強(qiáng)勢(shì)，但是在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的盤(pán)子里，面對(duì)離不開(kāi)的基層政府，他們?nèi)鮿?shì)得多，從頭到尾都是“小媳婦”。因?yàn)?，與市場(chǎng)上出售其他保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)的平等交易不同，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這個(gè)市場(chǎng)上，保險(xiǎn)公司更像是在接受“施舍”。
中央一級(jí)的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度有望在2011年通過(guò)“巨災(zāi)保險(xiǎn)制度”的建立而產(chǎn)生，地方政府和保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的相應(yīng)制度也會(huì)得到重視和及時(shí)安排。
4.從財(cái)政補(bǔ)貼效果評(píng)估入手，完善財(cái)政補(bǔ)貼政策
用公共財(cái)政資源補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，用財(cái)政部門(mén)一位負(fù)責(zé)人的話來(lái)說(shuō)，是“為了撬動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)”，從幾年來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的迅猛勢(shì)頭來(lái)看，似乎已經(jīng)達(dá)到目的。其實(shí)，公共財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)，應(yīng)該有多重目標(biāo)（例如，作為一種激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)糧、棉、油料作物和畜禽的生產(chǎn)，為糧食安全制度增加風(fēng)險(xiǎn)保障，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過(guò)應(yīng)用現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理手段管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，充分利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)手段減少農(nóng)民收入波動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展等），同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不是使用公共財(cái)政資源強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的唯一手段和途徑，它可以有多種選擇，例如已經(jīng)實(shí)施的糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、柴油補(bǔ)貼政策以及災(zāi)害救助等。因此，很有必要對(duì)公共財(cái)政資源補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行政策效果評(píng)價(jià)，看看它在多大程度上達(dá)到了我們?cè)O(shè)定的目標(biāo)，還有哪些差距。既然政策之間可以有替代性，假如通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被證明是一種無(wú)效或者低效的政策，不能實(shí)現(xiàn)政策設(shè)定的目標(biāo)，也并不是不可以用一種更有效的政策將其替代。
當(dāng)然，政策實(shí)施的效率和效果好壞，可能與我們政策的不完善或者是政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題有關(guān)，在這種情況下，需要調(diào)整和完善我們的政策，或者加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查，以改善政策的實(shí)施效果。例如，前面提到的財(cái)政補(bǔ)貼的“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”政策，既加重了地（市）、縣級(jí)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，特別是中西部比較窮的地（市）、縣，使得這些地方擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面存在實(shí)際困難，而且還為這些地方政府不適當(dāng)干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)，徒增農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的行政成本提供了可能。所以，很多人提議，財(cái)政補(bǔ)貼最好不要涉及地（市）、縣。希望通過(guò)多方位的政策評(píng)估，能促進(jìn)政策的順利實(shí)施，提高政策的實(shí)施效率和效果，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康和快速發(fā)展。
5.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的微觀管理將上一個(gè)新臺(tái)階
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)微觀管理中需要解決的問(wèn)題很多，最重要的應(yīng)該是開(kāi)拓創(chuàng)新保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，完善保險(xiǎn)核保核賠制度與著手農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)的制度建設(shè)。
傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是以農(nóng)戶為單位，以農(nóng)戶或地塊的產(chǎn)量，或成本損失為依據(jù)的保險(xiǎn)計(jì)劃。最近幾年，國(guó)際上開(kāi)始研究推行以地區(qū)范圍的天氣指數(shù)或地區(qū)平均產(chǎn)量為依據(jù)的指數(shù)化保險(xiǎn)，這是一種有效防止投保方道德風(fēng)險(xiǎn)、降低保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本的新計(jì)劃。我國(guó)天氣指數(shù)保險(xiǎn)2009年在安徽開(kāi)始試驗(yàn)，已經(jīng)取得一些經(jīng)驗(yàn)。2011年天氣指數(shù)保險(xiǎn)的研究和試驗(yàn)，將會(huì)在更多地方展開(kāi)。
保險(xiǎn)承保理賠一直是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的難題，特別是定損理賠方面每年的糾紛也比較多，這方面的完善將是2011年不懈的課題。最近，占據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)半壁江山的中國(guó)人保，最近與中科院有關(guān)部門(mén)共同成立了災(zāi)害研究中心，并購(gòu)置了遙控遙感航測(cè)飛機(jī)，這將會(huì)開(kāi)創(chuàng)包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的災(zāi)害損失評(píng)估的新天地，必將在2011年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定損理賠中發(fā)揮重要作用，使我們農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定損理賠更加科學(xué)化、公平化，把農(nóng)險(xiǎn)管理水平提高一個(gè)檔次。
防止和減少逆選擇是當(dāng)前經(jīng)營(yíng)中需要特別重視解決的問(wèn)題，要堅(jiān)決放棄和糾正全?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)率的不科學(xué)的制度。應(yīng)該向其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)，真正體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與費(fèi)率的一致性原則。風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)在一些地區(qū)已經(jīng)做了大量的前期研究，2011年，我們會(huì)期望更多的省、直轄市和自治區(qū)因地制宜地開(kāi)展本地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)，并逐漸將其應(yīng)用在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)務(wù)中，使我們農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理水平更上一層樓。
6.整合保險(xiǎn)監(jiān)管資源，進(jìn)一步加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的復(fù)雜性和特殊性要求保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。特別是在當(dāng)前法律法規(guī)缺位的條件下，一些保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的制度約束。不加強(qiáng)監(jiān)管就會(huì)既影響農(nóng)戶的投保積極性，也會(huì)害了一些保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，最終斷送一個(gè)蓬勃發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。當(dāng)然這也許是一個(gè)悖論：保險(xiǎn)監(jiān)管得有法律法規(guī)為依據(jù)。沒(méi)有完整和配套的法律法規(guī)，監(jiān)管也會(huì)無(wú)所適從或者產(chǎn)生某些隨意性。
好在我們?cè)趲啄甑膶?shí)踐中，“摸著石頭過(guò)河”已經(jīng)取得了一些正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，據(jù)悉，保監(jiān)會(huì)準(zhǔn)備在啟動(dòng)新一輪《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的同時(shí)，制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管法規(guī)，這對(duì)2011年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展絕對(duì)是一個(gè)福音。
