作者：孟姝芳 責(zé)編：
來(lái)源：中華文史網(wǎng)
發(fā)布時(shí)間：2022-10-10
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御史又被稱(chēng)為“言官”，主要通過(guò)建言來(lái)行使其監(jiān)察權(quán)。中國(guó)是最早建立監(jiān)察制度的國(guó)家之一，從夏商周三代到元明清時(shí)期，逐步構(gòu)建起一套成熟完整的國(guó)家監(jiān)察體系。到了清代，無(wú)論是監(jiān)察體制的完備，還是監(jiān)察權(quán)的集中都發(fā)展到了頂峰。
一、對(duì)御史建言的重視和要求
有清一代，在中央設(shè)都察院，是全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)（元代為御史臺(tái)，明清改稱(chēng)都察院），其下所統(tǒng)監(jiān)察官員主要包括都察院御史、專(zhuān)察六部的六科給事中、監(jiān)察地方十五道(清末增至二十二道)的御史、專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)京師地方的五城御史，以及宗室御史處和稽查內(nèi)務(wù)府的御史。除《欽定臺(tái)規(guī)》所涵蓋的基本職責(zé)外，“都察院各官皆系朝廷諫諍之臣”，掌言職，此為御史一項(xiàng)重要職責(zé)。
皇太極最早頒布諭旨，為御史建言定性：“設(shè)立都察院原為有益于國(guó)家，凡宜言者言之?！鼻宄ǘχ性?，順治帝進(jìn)一步要求“凡言官，務(wù)在知無(wú)不言，言無(wú)不實(shí)”。至康熙朝，監(jiān)察制度進(jìn)一步發(fā)展，康熙三十九年（1700）發(fā)布臺(tái)省箴，箴曰：“臺(tái)省之設(shè)，言責(zé)斯專(zhuān)?！痹诖嘶A(chǔ)上，康熙帝又強(qiáng)調(diào)“國(guó)家設(shè)立都御史及科道官員，以建白為專(zhuān)責(zé)，所以達(dá)下情而祛壅蔽，職任至重”。嘉慶二十年（1815），嘉慶帝頒賜都察院，箴曰“名目達(dá)聰”，明確要求御史“當(dāng)言則言，言必有中”。
清廷不斷廣開(kāi)言路，吸納建言，并提出具體要求?？滴醯壑赋觯骸皬V開(kāi)言路為圖治第一要?jiǎng)?wù)?！庇赫鄹膭?lì)言官“披肝露膽，極言直陳”，要求“各科道每日一人上一密折，輪流具奏。一折只言一事，無(wú)論大小時(shí)務(wù)，皆許據(jù)實(shí)敷陳”。在具體建言方式上，言官可露章，可密奏。乾隆朝以后，露章基本不用，專(zhuān)用封章。言官如有違反，會(huì)受處分，如嘉慶朝御史余本敦曾因使用露章被交部處分，又禍連奏事處接收之奏事官員。封章入奏呈遞時(shí)，面交外奏事官轉(zhuǎn)交內(nèi)奏事太監(jiān)，直達(dá)皇帝面前拆封。這一保密性程序?yàn)橛方ㄑ誀I(yíng)造了較為安全的政治環(huán)境，加之言官可以“不時(shí)入告”，于是御史建言持續(xù)不斷，涉及治國(guó)理政各個(gè)方面，發(fā)揮了重要作用。
二、御史建言的主要內(nèi)容
（一）吏治政風(fēng)
有清一代，督撫作為封疆大吏對(duì)地方政事全權(quán)負(fù)責(zé)，同時(shí)對(duì)所屬各級(jí)官員具有舉劾人事權(quán)力，因此誘發(fā)了一些非正常的政務(wù)現(xiàn)象。
首先是下屬官員無(wú)故去省。嘉慶朝御史花杰曾以“各省州縣為親民之官，有地方之責(zé)，不應(yīng)擅離職守”上奏，建議嚴(yán)禁外省州縣官奉調(diào)去省日久逗留。同時(shí)期的御史吳杰亦強(qiáng)調(diào)，州縣“若無(wú)故赴省稟謁上官，不特曠鰥職守，且啟營(yíng)競(jìng)之風(fēng)”，為此嘉慶帝諭令“嗣后各省督撫，遇有州縣因公赴省者，事竣即令速回。毋得任其無(wú)故逗遛，致曠職守”。
其次是督撫勒令屬員告病。當(dāng)時(shí)外省道府州縣等官有庸劣不稱(chēng)職者，督撫因保舉在前，為規(guī)避處分，故示寬厚予以包容，不予劾參，只令告病，結(jié)果造成官員“病痊”后仍可起復(fù)補(bǔ)官，于仕途無(wú)礙。對(duì)此，嘉慶朝先有御史彭希洛奏請(qǐng)“禁外省屬員勒令告病”，后又有御史佟濟(jì)奏請(qǐng)“嚴(yán)禁督撫勒令屬員告病”。朝廷采納建議，“奏請(qǐng)俱屬應(yīng)辦之事”，并有了相關(guān)的處置措施。
再次有幕務(wù)弊端。清代幕僚制度伴隨督撫制度的確立而出現(xiàn)，初期比較混亂，對(duì)于何人可為幕做僚沒(méi)有明確規(guī)定。于是，出現(xiàn)了督撫命所屬候補(bǔ)州縣佐貳人員幫辦刑名錢(qián)谷折奏書(shū)啟等幕務(wù)情況，繼而出現(xiàn)了夤（yín）緣依附、交通奔競(jìng)等諸弊，敗壞吏治。如嘉慶十九年山西藩司習(xí)振翎及其主簿費(fèi)鈞之案就是典型。為此，宋邦英和譚瑞東兩御史前后建言，“飭禁屬員幫辦幕務(wù)”，“飭禁督撫令屬員幫辦幕務(wù)”。
（二）司法獄政
一是獄犯瘐斃問(wèn)題。當(dāng)時(shí)京內(nèi)外監(jiān)獄出現(xiàn)了眾多濫禁、攀連、不審情況，嘉慶朝的許多科道官員予以建言提議。如給事中汪鏞和甘家斌反映刑部案犯不論輕重，“縶系在獄，遂致久淹囹圄”，“情殊可憫”。黃中模提出，各衙門(mén)羈禁人犯“恐因天氣郁蒸，易生疾疫”。御史夏修恕提及“嘉慶十七年正月以來(lái)，獄犯患病及病故者已數(shù)十起”。楊健奏言，除刑部之外，地方各省同樣存在這種情況?？剂糠N種情況，朝廷陸續(xù)采取措施，一定程度上解決了此類(lèi)獄政問(wèn)題。
二是“非刑”問(wèn)題。清律規(guī)定笞杖徒流死五刑為正刑，正刑以外的刑罰為非刑。但在實(shí)際執(zhí)法中，為逼取口供，出現(xiàn)了損折肢體、戕害性命等殘酷刑罰，如地方的鸚哥架、天平架等刑具名目，還有私用聯(lián)枷及敲擊踝骨等酷刑，四川某些州縣還造有弸桿、釣桿、跕籠等名目。為此，嘉慶朝給事中陸言，御史王開(kāi)云、周鳴鑾、程伯鑾等都曾提出嚴(yán)禁非刑。朝廷震驚之余，下令“除官定刑具外，余俱押令銷(xiāo)毀，不準(zhǔn)再用”，“倘嗣后再有私行造用者，立即參辦，以儆殘酷”。
（三）立法行政
典與例是非常重要的法規(guī)，清代亦重視對(duì)其進(jìn)行修訂和編撰。如《大清會(huì)典》，前有康雍乾三朝連續(xù)修訂，后嘉慶帝親政后因朝事繁忙未予及時(shí)頒令續(xù)修。嘉慶六年御史梁上國(guó)奏請(qǐng)續(xù)修后，嘉慶帝命大學(xué)士、九卿“將開(kāi)館事宜酌定章程，妥議具奏”。清代五朝會(huì)典之第四朝會(huì)典由此誕生。
當(dāng)時(shí)各部院和地方衙門(mén)辦理事件，須遵照定例辦理，但存在從前定例未盡周備，成案又日積日多等問(wèn)題。嘉慶時(shí)，御史韓克均奏請(qǐng)“詳校例案，以歸畫(huà)一，杜絕弊端”。朝廷嘉許此建議，頒令“各部院堂官督飭司員，將各該衙門(mén)例案逐一檢校……明晰開(kāi)載，庶足以杜弊端而歸畫(huà)一”。
完善律例以后，還存在對(duì)律例的合理引用問(wèn)題。清代曾禁止問(wèn)刑衙門(mén)引用律例時(shí)使用“雖”“但”字樣，以免改換文義。但在實(shí)際引用中，卻又出現(xiàn)了“以他字代用”，改換文義等情況。因此，嘉慶朝御史夏修恕建議：“今或以他字代用，仍復(fù)何所區(qū)別，著再行申禁?！蓖沤o事中陸言也奏“亦宜永遠(yuǎn)禁止，以絕流弊”，意在嚴(yán)肅立法與執(zhí)法。
（四）驛遞軍事
清代各省設(shè)立驛站、安設(shè)馬匹，是為了供給辦差官員足數(shù)馬匹，應(yīng)付辦公；依據(jù)日行三百里到八百里的不同要求供給馬匹，保證軍政事務(wù)不致耽延稽滯。但實(shí)際上仍出現(xiàn)不少違例索取馬匹、騷擾驛站等情況。如奉差之員例外多索；跟役人員橫索使費(fèi)；外省督撫司道等書(shū)信往來(lái)，也每每由驛馳遞并填用四五百里加急字樣。甚至其下屬的長(zhǎng)隨家人因私事外出，亦復(fù)騎用驛馬。這些情況給驛站造成了很大負(fù)擔(dān)，既擾亂了驛遞系統(tǒng)，更混亂了吏治。為此，御史賈允升條奏“清查驛站”一款，御史楊健奏請(qǐng)“肅清郵政”一折。嘉慶帝皆予采納，并頒布了按法用驛三條規(guī)定，對(duì)于肅清驛遞積弊起到一定作用。
清代軍隊(duì)由綠營(yíng)、八旗兵構(gòu)成，扣餉冒餉問(wèn)題多發(fā)生在綠營(yíng)軍中。一方面是武職官員攤扣營(yíng)中兵丁月餉，影響兵丁養(yǎng)瞻身家。黃中模深悉此弊，上“禁外省武職攤扣月餉一折”，嘉慶帝采納。另一方面是不斷出現(xiàn)范圍較廣的冒餉問(wèn)題。如同時(shí)期的御史韓鼎晉條奏“川省歷年兵額缺多虛懸”，其因在于營(yíng)中“上下通同，侵蝕兵餉”，冒支虛糧。此奏引起朝廷重視，提出“尤須認(rèn)真查點(diǎn)，足額無(wú)虧”。御史張圣愉同樣查訪到此缺額弊政，提出解決辦法，一是“核實(shí)嚴(yán)查”，二是責(zé)令“眼同按名散放餉銀”，以杜絕虛捏冒領(lǐng)情況。
（五）社會(huì)管理
清代諱盜縱盜情況較多，嘉道時(shí)期更甚，不僅直省情況嚴(yán)重，即使是天子腳下的京城也是如此。如嘉慶朝御史張?jiān)Ｗ噻茌o地區(qū)官吏縱盜殃民，疏縱已極。御史賡音布奏五城竊盜案件情況，嘉慶四年竊案未獲者尚有八十余案。不僅京畿如此，邊疆地區(qū)亦有如此情況，御史李廣滋提到嘉慶時(shí)期熱河、平泉等州縣搶劫各案，奏請(qǐng)將口外搶劫盜犯勒限緝拿。
諱盜縱盜會(huì)帶來(lái)較大影響，其一是增加上控風(fēng)險(xiǎn)。竊盜案和諱盜縱盜多的原因，主要是制度不健全，痼習(xí)所致，“州縣官回護(hù)處分，諱盜為竊”。嘉慶朝御史們提出的應(yīng)對(duì)措施大致有三。一是完善承緝不力處分制，二是嚴(yán)格處分執(zhí)行，三是禁革痼習(xí)。如巡視北城御史德莊等奏請(qǐng)，對(duì)于執(zhí)行不力的坊汛員弁，“俱先行革去頂戴，勒限嚴(yán)緝”。李廣滋提出，“州縣官如有隱匿不報(bào)者，查出嚴(yán)參重懲”。陳蘭疇、李瑩奏請(qǐng)嚴(yán)飭州縣諱盜惡習(xí)，“俾知失察之咎輕，而諱飾之罰重，庶可挽回錮習(xí)”。
三、余論
張德澤在《清代國(guó)家機(jī)關(guān)考略》中提到：“都察院無(wú)論有多少詳密的稽察制度，也是流于形式，并不能真正起到監(jiān)察國(guó)家政務(wù)的作用?！崩铢i年在《清代中央國(guó)家機(jī)關(guān)概述》亦評(píng)論道：清代“監(jiān)察工作流于形式，設(shè)立御史，給事中等官只是一個(gè)擺設(shè)，不可能起到真正的稽察作用?！睆拇私嵌榷?，御史的作用主要在“建言”，而不是“監(jiān)察”或“稽察”。
清代御史建言中，也不乏跟風(fēng)、黨爭(zhēng)、泄憤成分，如言官“有懷挾私怨，陽(yáng)沽鯁直之名，陰施報(bào)復(fù)之計(jì)”。有些言官為避免進(jìn)言中觸怒皇帝，奏折中也會(huì)有一些無(wú)關(guān)痛癢的敷衍之詞，如嘉慶十五年上諭中指出的，“科道本有言事之責(zé)，第近來(lái)言官條奏毛舉細(xì)故者多”。但這畢竟不是主流，對(duì)于清代御史建言發(fā)揮的積極作用，還是應(yīng)該予以基本肯定的。
作者簡(jiǎn)介：
孟姝芳，女，1974年生，內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)市人。內(nèi)蒙古大學(xué)歷史與旅游文化學(xué)院教授。著有《乾隆朝官員處分研究》《雍正朝官員行政問(wèn)責(zé)與處分研究》，發(fā)表《蔡珽與年羹堯案關(guān)系初探》《多爾袞入關(guān)之初是否取消了“三餉”加派》《清代官員行政處分制》等文章。
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