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南陽高新區(qū)夢靈釩業(yè)加工廠與南陽市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會環(huán)境行政賠償糾紛上訴案

　　　　　　

　　上訴人（一審原告）南陽高新區(qū)夢靈釩業(yè)加工廠。
　　負(fù)責(zé)人高峰，任廠長。
　　上訴人（一審被告）南陽市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會。
　　法定代表人郭斌，該委主任。
　　委托代理人海本秀，南陽市高新區(qū)建設(shè)環(huán)境保護局工作人員。
　　委托代理人馬元欣，河南雷雨律師事務(wù)所律師。
　　一審原告南陽高新區(qū)夢靈釩業(yè)加工廠（以下簡稱夢靈釩業(yè)）訴被告南陽市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱高新區(qū)管委會）為環(huán)境行政賠償糾紛一案，南陽市臥龍區(qū)人民法院作出（2011）宛龍行初字第81號行政判決，夢靈釩業(yè)和高新區(qū)管委會均不服，上訴至本院，本院受理后，依法組成合議庭，公開開庭進行了審理。上訴人夢靈釩業(yè)的負(fù)責(zé)人高峰，上訴人高新區(qū)管委會的委托代理人海本秀、馬元欣到庭參加了訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　2009年5月18日高新區(qū)管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)高新區(qū)建設(shè)環(huán)境保護局（以下簡稱高新環(huán)保局）致函靳崗電管所要求其對夢靈釩業(yè)進行斷電并于同日通知其停產(chǎn)。夢靈釩業(yè)認(rèn)為該通知是高新區(qū)管委會濫用職權(quán)的行為，遂訴至人民法院。
　　南陽市臥龍區(qū)人民法院一審查明：夢靈釩業(yè)于2004年11月成立，取得了個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，并于同年開始生產(chǎn)。2005年10月13日，南陽市環(huán)境保護局制發(fā)了宛環(huán)管［2005］106號文，認(rèn)定原告在無任何環(huán)保審批手續(xù)的情況下，違法生產(chǎn)，對周邊環(huán)境造成污染，責(zé)令原告：1、立即停止生產(chǎn)；2、自接到本通知之日起，到河南省環(huán)保局按環(huán)保審批程序辦理有關(guān)環(huán)保手續(xù)；3、項目未經(jīng)河南省環(huán)保局審批同意，不得擅自開工生產(chǎn)，否則，將依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。同時該文要求“南陽市環(huán)境監(jiān)察支隊和高新區(qū)管委會負(fù)責(zé)監(jiān)督該項目停止建設(shè)和補辦環(huán)評手續(xù)工作。高新區(qū)管委會應(yīng)依法收回該廠的工商營業(yè)執(zhí)照?！?0O5年12月15日，原告向河南省環(huán)保局申請補辦該廠環(huán)評手續(xù)，河南省環(huán)保局認(rèn)為原告項目不符合豫環(huán)監(jiān)［2005］100號文《河南省環(huán)境保護局關(guān)于我省五氧化二釩建設(shè)項目環(huán)境管理的指導(dǎo)性意見》的要求，對原告的環(huán)評申請不予受理，并認(rèn)定原告未批先建，要求南陽市環(huán)保局依法處理。2007年7月31日，高新區(qū)環(huán)保局向南陽市電業(yè)局送發(fā)一份宛開建環(huán)［2007］12號文件，請南陽市電業(yè)局對原告實施斷電處理。南陽供電公司西郊農(nóng)電公司靳崗供電所于2007年8月6日向原告送達了一份停電通知，稱因原告違法生產(chǎn)，根據(jù)宛開建環(huán)［2007］12號文件精神對原告生產(chǎn)用電進行停電處理；2009年5月18日，高新區(qū)環(huán)保局向南陽市電業(yè)局靳崗電管所送發(fā)一份宛開建環(huán)函［2009］01號文件，函請該所對原告實施斷電；2009年5月18日，高新環(huán)保局向原告送達一份停產(chǎn)通知，責(zé)令原告停止生產(chǎn)。
　　一審法院認(rèn)為，1、根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件……擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；……”；“建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)……建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，……”。根據(jù)《河南省建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十九條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門，應(yīng)當(dāng)對建設(shè)項目在建設(shè)過程中的環(huán)境保護措施落實情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目未按環(huán)境影響評價文件和審批意見進行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)及時向?qū)徟鷻C關(guān)報告?！钡诙邨l規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者報批后未獲批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的，由有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條的規(guī)定處罰。建設(shè)單位未取得環(huán)境保護行政主管部門批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件，建設(shè)項目投入生產(chǎn)使用的，由有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令其停止生產(chǎn)使用，?！渲校瑢儆趪以试S建設(shè)的項目，責(zé)令限期補辦環(huán)境影響評價手續(xù)；屬于國家禁止建設(shè)的項目，由有管轄權(quán)的縣級以上人民政府責(zé)令限期拆除。該條例第三十一條規(guī)定：“建設(shè)項目擅自投入試生產(chǎn)的，由審批機關(guān)責(zé)令停止試生產(chǎn)，……”。環(huán)境保護部5號令《建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》第八條第(一)項規(guī)定：“有色金屬冶煉……等對環(huán)境可能造成重大影響的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件由省級環(huán)境保護部門審批。”依據(jù)職權(quán)法定的原則，行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行。上述法律法規(guī)及規(guī)章并未授予被告作出停電、停產(chǎn)通知的權(quán)力。本案中，原告未依法報批環(huán)境影響評價文件擅自開工建設(shè)并投入生產(chǎn)使用，應(yīng)當(dāng)由有權(quán)審批該項目的環(huán)境保護行政主管部門河南省環(huán)保局進行相應(yīng)處罰。被告在無法律授權(quán)、無法律依據(jù)的情況下于2009年5月18日致函靳崗電管所要求其對原告進行斷電并通知該廠停產(chǎn)的行為違法。2、《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”合法權(quán)益是法律規(guī)定或確認(rèn)或不禁止的公民合法人身、財產(chǎn)和其它權(quán)益。據(jù)該條規(guī)定，非法利益不應(yīng)受保護。本案中，原告作為化學(xué)原料生產(chǎn)企業(yè)，依《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第十六條第二款第(一)項：“可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行全面評價；第(二)項：可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行全面評價；”依《河南省建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第九條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在開工建設(shè)前報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。“首先應(yīng)當(dāng)取得環(huán)保審批。原告在未辦理環(huán)評的情況下違法建設(shè)、生產(chǎn)，其利益是非法的，不應(yīng)受到法律保護。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題解釋》第五十七條第二款第(二)項、《中華人民共和國國家賠償法》第二條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題解釋》第五十六條第(四)項之規(guī)定，判決如下：一、確認(rèn)被告2009年5月18日致函靳崗電管所要求其對原告進行斷電，并于同日通知原告停產(chǎn)的行為違法；二、駁回原告要求被告賠償?shù)脑V訟請求。訴訟費50元由原告負(fù)擔(dān)。
　　夢靈釩業(yè)上訴稱：其開業(yè)之初在高新區(qū)管委會辦理了工商執(zhí)照，并積極申請辦理相關(guān)環(huán)境評價報告，故并不是非法經(jīng)營。一審判決定性錯誤，適用法律錯誤，既然確認(rèn)高新區(qū)環(huán)保局行政行為違法，就應(yīng)當(dāng)給予行政賠償，一審駁回賠償請求是錯誤的，請求二審人民法院撤銷一審判決，在確認(rèn)違法的同時，判令高新區(qū)管委會賠償其各項損失共計270.30萬元。
　　高新區(qū)管委會上訴稱：其作出的停電停產(chǎn)通知是執(zhí)行市環(huán)保局（2005）106號文的行為，并非新的行政行為，且夢靈釩業(yè)屬于高新區(qū)管理范圍內(nèi)的污染企業(yè)，未取得環(huán)境評價報告非法生產(chǎn)，理應(yīng)受到處罰。故一審判決認(rèn)定停電停產(chǎn)通知是新的處罰行為，且超越職權(quán)是錯誤的，請求二審人民法院依法撤銷一審判決，駁回夢靈釩業(yè)的訴訟請求。
　　本院二審查明的事實與一審相一致。
　　本院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》、《河南省建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)審批項目環(huán)境影響評價文件的行政機關(guān)方可對尚未取得項目環(huán)境影響評價文件就在建或生產(chǎn)的企業(yè)作出相應(yīng)的行政管理。故高新區(qū)管委會下屬機構(gòu)高新區(qū)環(huán)保局對夢靈釩業(yè)作出停電停產(chǎn)通知的行為無法律、法規(guī)、規(guī)所確定的職權(quán)依據(jù)，顯屬超越職權(quán)。高新區(qū)環(huán)保局對高新區(qū)管委會管理范圍內(nèi)未辦理環(huán)境評價文件開工建設(shè)或投入生產(chǎn)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定上報有權(quán)機關(guān)依法作出處罰，無權(quán)自行以通知形式停止供電和責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)，故高新區(qū)管委會上訴稱其并非新的行政行為，僅為執(zhí)行市環(huán)保局相關(guān)文件的理由不能成立，本院不予支持。夢靈釩業(yè)作為可能對當(dāng)?shù)?font color="red">環(huán)境造成影響的化工企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法取得環(huán)境評價報告后，方可開工建設(shè)和投入生產(chǎn)。其雖然取得了相關(guān)的工商執(zhí)照，但不能因此就認(rèn)定其從事的建設(shè)及生產(chǎn)均為合法經(jīng)營。環(huán)保審批是其合法建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營的法定前提之一，無論何種原因，未獲環(huán)保審批就建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營顯屬違法，其所請求的賠償數(shù)額及理由不能成立，本院不予支持。故一審判決事實清楚，程序合法，適用法律準(zhǔn)確，處理結(jié)果正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決如下：
　　駁回上訴，維持（2011）宛龍行初字第81號行政判決。
　　本案二審訴訟費50元，二上訴人分別負(fù)擔(dān)25元。
　　本判決為終審判決。