編者按:最近爆發(fā)的中國(guó)多個(gè)城市持續(xù)空氣嚴(yán)重污染事件,使中國(guó)的空氣污染治理成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。縱觀世界各國(guó)的空氣污染治理歷史,空氣污染問(wèn)題也曾是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衍生品。本版特組織系列報(bào)道,介紹他國(guó)的空氣污染依法治理之路
二戰(zhàn)后日本專注發(fā)展經(jīng)濟(jì),忽視環(huán)境保護(hù),環(huán)境污染極其嚴(yán)重,曾被稱為“公害先進(jìn)國(guó)家”。伴隨高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),不斷惡化的環(huán)境使日本民眾深受其害。如今,日本的環(huán)境保護(hù),不僅具有完備的立法,還有民眾的積極參與以及司法系統(tǒng)的強(qiáng)力支持
曲陽(yáng)
地方立法先于國(guó)家立法
日本的環(huán)境保護(hù)有一個(gè)特點(diǎn),是自下而上推行的。遭受污染侵害的當(dāng)?shù)鼐用裰苯酉虍?dāng)?shù)卣岢霰Ｗo(hù)環(huán)境的要求,督促行政部門采取措施改善環(huán)境污染狀況。這樣,迫于當(dāng)?shù)孛癖娂拜浾摰膲毫?地方政府率先制定地方性法規(guī),應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題。在大氣污染防治方面,亦不例外,也是地方立法先于國(guó)家立法出臺(tái)。在空氣污染嚴(yán)重的城市及工業(yè)地帶的地方政府,著手制定“排煙防止條例”等地方性法規(guī),獨(dú)自應(yīng)對(duì)本地區(qū)的大氣污染問(wèn)題。這些地方性法規(guī)確立了排放申報(bào)制、許可制以及排放標(biāo)準(zhǔn)等制度。這些法律制度后來(lái)成為日本大氣污染控制國(guó)家立法的基本內(nèi)容。
不斷補(bǔ)充修訂大氣污染立法
二戰(zhàn)后,日本頒布全國(guó)性的大氣污染控制立法是1962年制定的《煤煙排放規(guī)制法》,這部法律吸收了地方政府基于排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的控制大氣污染的管理手段。但由于該法律的立法目的規(guī)定大氣污染的控制要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào),導(dǎo)致其實(shí)施受到極大影響。比如,為了減緩對(duì)經(jīng)濟(jì)的抑制作用,該法律采取“指定地域制度”,使得大氣污染控制措施只能限于特定地區(qū)實(shí)施。1968年該部法律被廢止,制定的《大氣污染防治法》取而代之。
《大氣污染防治法》之后經(jīng)過(guò)多次修改,形成了現(xiàn)如今日本控制大氣污染的基本法律框架(主要針對(duì)工廠等固定污染源)。修訂后的法律,刪除了“與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)”的條款,廢除了“指定地域”,明確了固定源與移動(dòng)源的大氣污染物質(zhì),允許地方政府制定比國(guó)家嚴(yán)厲的標(biāo)準(zhǔn),確定總量控制制度,規(guī)定無(wú)過(guò)失損害賠償責(zé)任等。其中,為了強(qiáng)化污染控制措施,規(guī)定了嚴(yán)厲的“直罰制度”；只要違反廢煙排放標(biāo)準(zhǔn)就直接適用罰則,這大大提高了法律實(shí)施的實(shí)效性。
機(jī)動(dòng)車尾氣排放控制專項(xiàng)立法
而針對(duì)日益嚴(yán)重的移動(dòng)污染源問(wèn)題,日本于1992年制定了《關(guān)于機(jī)動(dòng)車排放氮氧化物的特定地域總量削減等特別措置法》,這是為了控制機(jī)動(dòng)車尾氣排放而制定的專項(xiàng)法律。由于機(jī)動(dòng)車尾氣排放除了產(chǎn)生損害人體健康的氮氧化物之外,還有危害性極大的懸浮顆粒物。因此,在尼奇以及名古屋南部的大氣污染訴訟中,地方法院都裁決認(rèn)定懸浮顆粒物是導(dǎo)致污染發(fā)病的原因物質(zhì)。這樣,2001年追加顆粒狀物質(zhì)為法律的控制物質(zhì),制定了新的《關(guān)于機(jī)動(dòng)車排放氮氧化物以及顆粒物質(zhì)的特定地域總量削減等特別措置法》。
至此,在《大氣污染防治法》的基礎(chǔ)上,針對(duì)大城市交通流量不斷增加而出現(xiàn)的機(jī)動(dòng)車尾氣污染問(wèn)題,出臺(tái)了專項(xiàng)立法。該部法律把空氣污染嚴(yán)重的一些大城市劃定為特定的控制地區(qū),嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車的氮氧化物及顆粒物質(zhì)的排放。其控制區(qū)域包括東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣(一都三縣),大阪府、兵庫(kù)縣以及名古屋市及周邊地區(qū)。在這些劃定的控制地區(qū),針對(duì)一些大型車輛以及柴油乘用車實(shí)施特別的排放標(biāo)準(zhǔn),只有符合氮氧化物及顆粒物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛,才允許進(jìn)行車檢登記上路行駛。
大氣污染訴訟與判決
日本民眾抵制環(huán)境污染的市民運(yùn)動(dòng),在上世紀(jì)60年代后半期及70年代初期席卷全國(guó),促使日本政府不得不重視環(huán)境污染問(wèn)題,制定及修訂了一系列的污染控制立法。同時(shí),大量的污染受害者積極主張權(quán)利提出環(huán)境污染訴訟,也給政府及污染企業(yè)造成不小的壓力,迫使政府與企業(yè)認(rèn)真對(duì)待污染治理問(wèn)題。在大氣污染訴訟中,最有影響的是東京大氣污染訴訟。從1996年提起訴訟至2007年達(dá)成和解協(xié)議,歷經(jīng)11個(gè)年頭。受害者以政府及七大汽車廠家等為被告提起損害賠償訴訟,并要求立即停止排放汽車廢氣。最終迫使被告出資設(shè)立大氣污染患者醫(yī)療費(fèi)資助制度、政府出臺(tái)抑制汽車尾氣排放對(duì)策以及汽車廠家拿出12億日元和解金等。
在這一系列污染案件的審理與判決中,法院通過(guò)判例,確立了許多重要的法律原則,比如無(wú)過(guò)失責(zé)任原則、共同侵權(quán)規(guī)則等。依據(jù)這些法律原則,大氣污染控制立法得到修訂和補(bǔ)充。司法判決使原告紛紛獲得勝訴,受害者獲得救濟(jì),污染者被追究責(zé)任。司法機(jī)構(gòu)在大氣污染控制法律實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。
大氣污染受害者救濟(jì)制度
在上述大氣污染訴訟審理過(guò)程中,還催生了具有日本特色的受害者救濟(jì)制度。1969年頒布的《公害受害者救濟(jì)特別措置法》,由政府出資與企業(yè)自愿捐助的方式,對(duì)大氣污染受害患者支付一定的醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)。1973年迫于大氣污染判決的影響以及公眾要求污染損害賠償?shù)膲毫?政府制定了《公害健康損害補(bǔ)償法》,企業(yè)為了避免今后面臨的環(huán)境訴訟被迫接受。該法通過(guò)向污染企業(yè)強(qiáng)制征收污染費(fèi),向污染受害患者提供損害補(bǔ)償費(fèi)用。這是通過(guò)行政補(bǔ)償手段實(shí)現(xiàn)了污染者負(fù)擔(dān)原則。
另外,在前述的東京大氣污染訴訟和解協(xié)議中,除了設(shè)立大氣污染患者醫(yī)療費(fèi)資助制度外,還設(shè)置了由原告與東京地方政府組成的聯(lián)絡(luò)會(huì)議,這是一個(gè)面向未來(lái)的協(xié)議機(jī)構(gòu),受害者將與政府就抑制機(jī)動(dòng)車尾氣排放問(wèn)題進(jìn)行持續(xù)性的協(xié)商。
日本環(huán)境會(huì)議也應(yīng)受害者的要求成立一個(gè)“大氣污染受害者救濟(jì)制度研討會(huì)”,其宗旨是促進(jìn)大氣污染控制政策的不斷提高,為此將定期舉辦研討會(huì)討論相關(guān)問(wèn)題。從上述內(nèi)容可知,大氣污染受害者救濟(jì)制度并非單純對(duì)受害者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?還是受害者參與政府政策制定的協(xié)商機(jī)制。
總之,日本從“污染先進(jìn)國(guó)家”轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦沫h(huán)境保護(hù)楷模,不僅具有完備的立法,還要有民眾的積極參與以及司法系統(tǒng)的強(qiáng)力支持。
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