[摘 要] 近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)，但環(huán)境污染與環(huán)境破壞問(wèn)題也日益嚴(yán)重，各種各樣的污染環(huán)境的事件不斷上演，使得人類(lèi)賴(lài)以生存的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，不僅威脅著自然資源，同時(shí)也威脅著人類(lèi)的健康發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化的進(jìn)程中，也曾飽受環(huán)境污染的困擾，他們?cè)诒Ｗo(hù)環(huán)境的實(shí)踐中探索出了一種行之有效的法律制度，即環(huán)境公益訴訟的制度。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表，其代表公眾提起環(huán)境公益訴訟的制度在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮著不容忽視的巨大作用，但檢察機(jī)關(guān)是否能夠作為環(huán)境公益訴訟的主體，存在爭(zhēng)議。
[關(guān)鍵詞] 檢察機(jī)關(guān) 主體資格 環(huán)境公益訴訟
一、環(huán)境公益訴訟制度概述
公益訴訟是相對(duì)私益訴訟而言的。它源于古羅馬，繁盛于近現(xiàn)代的西方發(fā)達(dá)國(guó)家。公益訴訟的提出，突破了傳統(tǒng)訴訟法以“利害關(guān)系”為適格當(dāng)事人的限定，體現(xiàn)了法律調(diào)整由個(gè)人本位向社會(huì)本位的過(guò)渡。就環(huán)境訴訟而言，美國(guó)密執(zhí)安州《1970年環(huán)境保護(hù)法》首次確認(rèn)公民對(duì)構(gòu)成公益防害的污染行為可以個(gè)人身份提起訴訟資格的法律。70年代后的主要聯(lián)邦法規(guī)也都規(guī)定了公民的起訴資格，如在聯(lián)邦《清潔空氣法》第304條a款首創(chuàng)了“公民訴訟條款”。其中規(guī)定，任何人都可以自己的名義對(duì)任何人（包括美國(guó)政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人等）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。該法為公民或公眾團(tuán)體就環(huán)境公益提起訴訟提供了有利的保障。在公益訴訟制度相對(duì)完善的美國(guó)，對(duì)于環(huán)境利益保護(hù)的規(guī)定啟示我們：環(huán)境利益是一種典型的公共利益、社會(huì)利益，公眾包括公民個(gè)人、集體、社會(huì)團(tuán)體等都可以作為公共利益的代表人而提起訴訟。那么，何謂環(huán)境公益訴訟？筆者認(rèn)為：環(huán)境公益訴訟，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、普通公民或公益團(tuán)體等依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或者可能受到污染或破壞的情況下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，以有關(guān)侵害主體或行政監(jiān)管機(jī)關(guān)為被告向法院提起訴訟的制度。
二、檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟適格主體存在爭(zhēng)議
公益訴訟在我國(guó)不是一個(gè)法律上的明確概念，而只是學(xué)界使用的術(shù)語(yǔ)。公益訴訟的核心內(nèi)涵在于，它是因保護(hù)國(guó)家或者社會(huì)公共利益而提起的訴訟，在起訴主體和審理上都與普通的訴訟存在著差異。在過(guò)去的實(shí)踐中，公益訴訟往往因無(wú)法可依而處于“進(jìn)退兩難”的尷尬境地，但2012年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《民事訴訟法》修正案首次出現(xiàn)了有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，民訴法第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！薄胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”是否包含檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)？對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是否作為公益訴訟適格主體存在爭(zhēng)論。對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體持否定意見(jiàn)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使公權(quán)力，在民訴法第五章訴訟參加人第一節(jié)當(dāng)事人中，不宜將檢察機(jī)關(guān)納入“有關(guān)機(jī)關(guān)”的范疇。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)如果作為公益訴訟主體，將造成訴訟角色混亂，有悖于其法律監(jiān)督者的地位，形成“檢察監(jiān)督者”、“訴訟發(fā)動(dòng)者”、“支持起訴者”等多重訴訟角色的沖突，同時(shí)，還有可能影響真正的具有主體資格的公民或法人行使訴權(quán)，并有可能因缺乏程序限制而造成“濫訴”。
三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性
（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)
檢察機(jī)關(guān)宜于提起環(huán)境公益訴訟，是由檢察機(jī)關(guān)是公共利益代表者的身份決定的。從比較法的角度看，雖然兩大法系在是否允許普通公民、公益團(tuán)體提起公益訴訟方面尚存在分歧，但對(duì)于檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起和參與公益訴訟方面卻是一致的。在大陸法系國(guó)家，自從檢察制度產(chǎn)生時(shí)起就有類(lèi)似的制度，如法國(guó)1976年《民事訴訟法》第421-423條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)得以“代表社會(huì)”的名義，以“主當(dāng)事人”或者“從當(dāng)事人”的身份提起或參加各類(lèi)民事公益訴訟。德國(guó)法律確立了行政訴訟公共利益代表人制度，檢察官可以作為公共利益的代表人，代表聯(lián)邦或地方獨(dú)立提起或參加行政法院的行政訴訟；檢察官作為社會(huì)公共利益的代表人，對(duì)涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益的重大案件可提起民事訴訟。我國(guó)憲法第12條也規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@一條文規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，即是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也暗含了它是國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表。
（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律基礎(chǔ)
我國(guó)并不缺乏檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律傳統(tǒng)。早在清朝末年，我國(guó)在引進(jìn)西方檢察制度的同時(shí)，也引進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)民事起訴制度，基本承襲了大陸法系的衣缽，目前在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，依然保存著檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度。新中國(guó)成立后，有關(guān)法律繼續(xù)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的民事行政起訴權(quán)和參訴權(quán)。由于歷史的原因，檢察制度一度陷入混亂。1957年，隨著“反右”斗爭(zhēng)擴(kuò)大化和“無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命”，新生的中國(guó)民事行政檢察制度遭受了毀滅性打擊，檢察制度形同虛設(shè)。文革以后，1979年重新制定的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》徹底廢除了民事行政檢察制度，取消了檢察機(jī)關(guān)的民事、行政起訴權(quán)和參訴權(quán)。1982年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》制定過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟制度再次顯露一線(xiàn)生機(jī)。試行法前后共有7稿，前6稿都曾規(guī)定：人民檢察院有權(quán)代表國(guó)家提起或參加涉及國(guó)家和人民重大利益的民事訴訟。但在第6稿審議過(guò)程中，有人提出“民事案件不同于刑事案件，在刑事案件中，檢察院是公訴人。而在民事案件中，有原告，檢察院又要代表原告，那就必須考慮原告告的有沒(méi)有根據(jù)？應(yīng)不應(yīng)該代表他或支持他起訴？最終，民事訴訟法刪去了檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)和參訴權(quán)的規(guī)定。1991年民事訴訟法沿襲了《民事訴訟法（試行）》的立法精神。從而導(dǎo)致了我國(guó)目前檢察機(jī)關(guān)提起或參與民事訴訟、行政訴訟缺乏法律依據(jù)的局面。
但是，1954年檢察院組織法的規(guī)定，為我們重新賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴權(quán)和參訴權(quán)提供了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)；而現(xiàn)行憲法第12條關(guān)于“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定，為我們重建檢察公益訴訟制度奠定了憲法基礎(chǔ)。
2012年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《民事訴訟法》修正案首次出現(xiàn)了有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，這對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的研究和發(fā)展具有里程碑式的進(jìn)步意義。民訴法第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！薄胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”，筆者認(rèn)為包括檢察機(jī)關(guān)。理由是：在實(shí)踐中，公民個(gè)人提起公益訴訟困難重重，經(jīng)常面臨不被受理或者即使受理了訴訟請(qǐng)求最終仍被駁回的結(jié)果。而檢察機(jī)關(guān)在很多方面具有優(yōu)勢(shì)。首先，檢察機(jī)關(guān)織承擔(dān)訴訟成本的能力較個(gè)人強(qiáng)，更便于提起訴訟和提高訴訟效率。其次，檢察機(jī)關(guān)通常有具備專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人員，熟悉相關(guān)法律法規(guī)和訴訟程序，能夠更加有效的進(jìn)行訴訟，節(jié)省訴訟成本。
（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐基礎(chǔ)
在如何構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度的問(wèn)題上，不少學(xué)者主張借鑒美國(guó)的“公民訴訟”制度，賦予普通公民對(duì)危害環(huán)境公共利益的主體提起訴訟的起訴權(quán)。但是，公民訴訟制度在我國(guó)面臨重大障礙：首先，原告必須是與本案有直接的利害關(guān)系的人，因此普通公民提起環(huán)境公益訴訟有直接的法律障礙。其次，由于公民訴訟有導(dǎo)致濫訴、造成訟累的危險(xiǎn)，因此學(xué)術(shù)界對(duì)是否賦予公民公益訴權(quán)的問(wèn)題上尚存在重大分歧。
在公民訴訟陷入困境的情況下，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)已在實(shí)踐中進(jìn)行了一些有益的嘗試。近年來(lái)，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇、江西等省檢察機(jī)關(guān)先后以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)者，在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、公共環(huán)境利益的維護(hù)等方面提起了公益訴訟，并取得了良好的社會(huì)效果。如，2011年11月3日，由浙江省嘉興市檢察院辦理的環(huán)境保護(hù)公益訴訟案由平湖市檢察院向該市法院依法提起。經(jīng)查，2010年9月至10月間，嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司在未依法取得危險(xiǎn)廢物處置經(jīng)營(yíng)許可證的情況下，接受海寧蒙努集團(tuán)有限公司等四家制革公司委托，將制革過(guò)程中產(chǎn)生的5000余噸含鉻污泥傾倒在平湖市當(dāng)湖街道大勝村林角圩橋西南側(cè)的池塘內(nèi)，含鉻廢物被列入《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》，而該區(qū)域?yàn)槠胶酗嬘盟炊?jí)保護(hù)區(qū)。事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)厝罕娝煜颦h(huán)保部門(mén)舉報(bào)。為防止污染的擴(kuò)大和處置過(guò)程中次生污染的產(chǎn)生，平湖市政府及環(huán)保等相關(guān)部門(mén)采取了排除妨害的措施，清除了污泥，付出了巨額經(jīng)費(fèi)和人力、物力。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，以上五家企業(yè)嚴(yán)重違反了環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，造成環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)損失的嚴(yán)重后果，構(gòu)成共同侵權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。故嘉興市檢察院以公益訴訟原告身份，請(qǐng)求法院判令嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等五被告賠償因環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失計(jì)人民幣54.1萬(wàn)余元，同時(shí)承擔(dān)本案訴訟費(fèi)。平湖市法院受理并支持了檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請(qǐng)求。
這些司法實(shí)踐中出現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟探索，雖然相關(guān)檢察院在起訴時(shí)都不是打著環(huán)境公益訴訟的旗幟，而是以國(guó)家法律監(jiān)督者的名義起訴的，雖然他們的起訴活動(dòng)缺乏明確的法律依據(jù)，而是走在合法與非法的邊緣，但這些案例的出現(xiàn)說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有實(shí)踐基礎(chǔ)。新修訂民訴法第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。但“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”是否包括檢察機(jī)關(guān)存有爭(zhēng)議，需要立法進(jìn)一步完善。筆者認(rèn)為察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)法律實(shí)踐中是現(xiàn)實(shí)需要的，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟權(quán)。（會(huì)昌縣院 劉宗武）
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