摘要：社會保障公共服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，社會保障公共服務(wù)存在服務(wù)意識淡薄、服務(wù)主體單一、服務(wù)模式僵化、制度設(shè)計(jì)與監(jiān)督管理不完善等問題，政府需轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，構(gòu)建固定型、代理型、流動型社會保障服務(wù)模式。
關(guān)鍵詞：社會保障；公共服務(wù)；體系構(gòu)建
中圖分類號：F719 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1007-7685（2015）06-0095-05
社會保障公共服務(wù)是我國基本公共服務(wù)的重要組成部分，提供優(yōu)質(zhì)、高效的社會保障公共服務(wù)，不僅是我國社會保障制度建設(shè)的基本要求，也是公共服務(wù)均等化的必然選擇。當(dāng)前，社會保障公共服務(wù)還存在服務(wù)意識薄弱、服務(wù)主體單一、服務(wù)模式僵化、制度設(shè)計(jì)與監(jiān)管機(jī)制不完善等問題。我國社會保障公共服務(wù)起步較晚、發(fā)展滯后，需要在加快形成基本公共服務(wù)體系理念的指引下，堅(jiān)持普遍性與特殊性、制度化與靈活性相結(jié)合的原則，因地制宜、因時(shí)制宜，創(chuàng)新社會保障公共服務(wù)模式，以提高社會保障公共服務(wù)能力，滿足社會成員多樣化的民生需求。
一、社會保障公共服務(wù)的內(nèi)涵及相關(guān)關(guān)系
作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容，提供高效的社會保障公共服務(wù)，讓城鄉(xiāng)居民、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的居民享受大體均等的社會保障服務(wù)，已成為政府的基本職能之一。社會保障公共服務(wù)內(nèi)容廣泛、形式多樣，需要通過恰當(dāng)?shù)哪Ｊ胶吐窂竭x擇，充分發(fā)揮社會各主體的積極作用，從而構(gòu)建一個(gè)高效的社會保障公共服務(wù)體系。
?。ㄒ唬┥鐣Ｕ瞎卜?wù)的內(nèi)容
社會保障包括制度性的社會救助、社會保險(xiǎn)、社會福利、軍人保障及非制度性的企業(yè)年金、員工福利、鄰里照顧、慈善事業(yè)等，是一個(gè)全面的國民生活保障系統(tǒng)。受傳統(tǒng)觀念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，在社會保障服務(wù)提供上，我國一直重經(jīng)濟(jì)保障、輕服務(wù)保障，認(rèn)為社會保障是一個(gè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，服務(wù)則處于非常次要的位置，這已成為提升我國社會保障公共服務(wù)能力的主要障礙。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民生需求的增長，單一的經(jīng)濟(jì)保障已難以適應(yīng)社會的要求，政府需要提供全面而優(yōu)質(zhì)的社會保障公共服務(wù)，以改善居民的民生。
社會保障公共服務(wù)主要包括養(yǎng)老保障服務(wù)、醫(yī)療保障服務(wù)、就業(yè)保障服務(wù)和生活保障服務(wù)四部分。隨著收入水平的提高和家庭日益小型化，人們對服務(wù)保障的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對經(jīng)濟(jì)保障的需求，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式也難以為繼，需要有強(qiáng)大的社會養(yǎng)老服務(wù)保障老年人老有所養(yǎng)。在醫(yī)療保障服務(wù)方面，隨著對延長壽命預(yù)期的增強(qiáng)及醫(yī)療技術(shù)的發(fā)達(dá)與推廣，人們對醫(yī)療保障服務(wù)的規(guī)模和水平也提出更高的要求，除一些最基礎(chǔ)的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)外，特需醫(yī)療服務(wù)和私人醫(yī)療服務(wù)需求逐漸增長，醫(yī)療保障服務(wù)呈多樣化的發(fā)展趨勢。另外，失業(yè)對社會穩(wěn)定帶來的巨大挑戰(zhàn)和就業(yè)壓力的持續(xù)增加，導(dǎo)致社會和個(gè)人對就業(yè)保障服務(wù)的強(qiáng)烈需求。對一些殘疾、孤老及生活在絕對貧困線以下的特殊群體，則有著對基本生活保障服務(wù)的迫切需求。上述四項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成不同群體最基本的生活需求，成為與經(jīng)濟(jì)保障同樣重要的社會保障公共服務(wù)需求。
（二）社會保障公共服務(wù)的主體
作為公共服務(wù)的主要供給者，政府一直在社會保障服務(wù)提供中扮演重要角色，其無論在資金保障還是制度規(guī)范上都承擔(dān)積極責(zé)任，以確保居民對社會保障服務(wù)的及時(shí)獲得。隨著科學(xué)技術(shù)水平的發(fā)展及人們對社會保障服務(wù)需求的日益增長，僅由政府作為單一主體提供社會保障服務(wù)已無法滿足需求，政府服務(wù)能力的不足與公眾旺盛的社會保障服務(wù)需求形成明顯的供需矛盾。因此，為提高社會保障服務(wù)效率，解決社會保障服務(wù)資金不足問題，在新形勢下，需要綜合發(fā)揮政府、市場、社會的力量，形成多主體提供局面，共同解決社會保障公共服務(wù)供給中存在的問題。從國外社會保障制度的實(shí)踐看，無論是德國模式、英國模式，還是智利模式，社會保障的服務(wù)主體也都廣泛涉及政府、企業(yè)、第三部門，只是責(zé)任大小和邊界不同而已。
在社會保障公共服務(wù)的眾多主體中，政府應(yīng)成為第一責(zé)任承擔(dān)者，其責(zé)任主要體現(xiàn)在社會保障服務(wù)政策的制定、所需資金的保障和服務(wù)事務(wù)的監(jiān)督管理。另外，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的基本形成和市場主導(dǎo)功能的逐漸體現(xiàn)，某些社會保障公共服務(wù)可通過市場，以政府購買或適當(dāng)收費(fèi)的方式，由企業(yè)或其他營利組織提供，體現(xiàn)市場力量在社會保障公共服務(wù)提供中的重要作用。政府主體和市場主體同時(shí)有效提供社會保障服務(wù)時(shí)，還可通過非營利組織或第三部門，以更靈活多樣的形式參與，充當(dāng)社會保障公共服務(wù)的補(bǔ)充。
（三）社會保障公共服務(wù)與基本公共服務(wù)均等化的關(guān)系
近年來，隨著社會保障體制改革的不斷深入，享受社會保障公共服務(wù)的群體也在不斷擴(kuò)大，在人民生活水平提高、國家財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)的背景下，人們對社會保障公共服務(wù)的質(zhì)量與水平也提出更高要求，國家必須增強(qiáng)其公共服務(wù)的能力，以滿足居民日益增長的民生需求。隨著文明的進(jìn)步和國家維護(hù)社會公平正義理念的增強(qiáng)，在不同區(qū)域和不同人群間提供大體均等的社會保障服務(wù)，已成為社會發(fā)展的必然要求。因此，深化社會保障公共服務(wù)認(rèn)識，創(chuàng)新社會保障公共服務(wù)模式，完善社會保障公共服務(wù)體系，既是政府公共服務(wù)職責(zé)的基本體現(xiàn)，也是居民享受均等化社會保障公共服務(wù)的根本保證，對保障公民的社會保障權(quán)益和轉(zhuǎn)變政府職能具有十分重要的意義。
基本公共服務(wù)均等化指社會成員可享受到最基本的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、能體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。社會保障公共服務(wù)作為基本公共服務(wù)的組成部分，在保障社會成員生存權(quán)和發(fā)展權(quán)方面起著重要作用，在供給過程中也有著均等化的一般需求。讓不同地區(qū)和不同職業(yè)身份的居民享受基本一致的社會保障服務(wù)，是居民社會保障權(quán)益的保證。所以，政府作為社會保障公共服務(wù)的主要提供者，必須從維護(hù)社會公平正義的立場出發(fā)，在城鄉(xiāng)之間、不同群體之間因時(shí)制宜、因地制宜地提供大體均等的社會保障公共服務(wù)，通過理念轉(zhuǎn)變與模式創(chuàng)新，提高其社會保障公共服務(wù)的供給能力。
二、社會保障公共服務(wù)供給存在的主要問題 受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府行政理念、公民權(quán)利意識等影響，我國社會保障公共服務(wù)起步較晚且發(fā)展滯后，存在服務(wù)理念落后、服務(wù)主體單一、制度設(shè)計(jì)不合理、監(jiān)管機(jī)制不健全等問題，阻礙社會保障公共服務(wù)水平的提高和服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)。
?。ㄒ唬┓?wù)理念落后
雖然管理與服務(wù)是政府的兩大職能，但受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，主管部門對社會保障事務(wù)的管理傾向于自上而下的管控，以行政命令或行政手段開展社會保障業(yè)務(wù)，忽視服務(wù)在社會保障供給中的重要作用。社會保障服務(wù)意識的淡薄和服務(wù)理念的落后，降低了社會保障的水平，影響社會保障在居民心中的滿意度，與改革和發(fā)展的目標(biāo)也背道而馳。而且，在社會保障日常管理中，一些部門認(rèn)為，國家實(shí)施社會保障的目的就是通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使生活困難群體度過難關(guān)，所以應(yīng)把經(jīng)濟(jì)保障放在第一位，從而忽視一些社會弱勢群體或特殊人群對社會保障服務(wù)的特殊需求。另外，受行政資源有限、專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍緊缺等影響，政府很少提供個(gè)性化的社會保障服務(wù)，社會保障政策的“一刀切”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，沒有根據(jù)特殊人群的特殊需求，提供個(gè)性化的社會保障服務(wù)。另外，在城市與農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利的地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、交通不便地區(qū)所提供的差別化社會保障服務(wù)也嚴(yán)重不平衡，影響社會保障政策的實(shí)施效果。社會保障公共服務(wù)理念落后，不僅導(dǎo)致服務(wù)水平和效率的低下，也使某些社會保障政策不合時(shí)宜，未能滿足新形勢下人們對社會保障服務(wù)的多樣化需求。
（二）服務(wù)主體單一
社會保障是國家為全體居民建立的生活保障系統(tǒng)，政府在這一過程中起著重要作用。但我國社會保障制度建設(shè)和社會保障服務(wù)的提供過于依賴政府這一單獨(dú)主體，沒有發(fā)揮其他社會主體的作用，使社會保障服務(wù)完全成為政府的“獨(dú)角戲”。某項(xiàng)社會保障制度，如果政府重視就實(shí)施得好，政策效果顯著，服務(wù)水平高；如果政府不重視，則發(fā)展緩慢，政策效果也不好。政府在社會保障公共服務(wù)提供中承擔(dān)過多責(zé)任，而未能動員市場或社會力量參與，導(dǎo)致社會保障公共服務(wù)的投融資手段單一，服務(wù)能力受限，服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量也難以讓受眾滿意。我國提出到2020年要建成人人享有基本社會保障的民生政府，這就要求政府需通過多種途徑，動員多方力量大力提供社會保障產(chǎn)品和服務(wù)。單一的政府主導(dǎo)模式，必然導(dǎo)致社會保障資源的捉襟見肘和服務(wù)能力的孱弱，社會保障公共服務(wù)形式和內(nèi)容的欠缺，無法滿足社會各類群體多樣化的社會保障公共服務(wù)需求。
（三）制度設(shè)計(jì)存在缺陷
提供社會保障服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)的綜合工程，需要?jiǎng)訂T多方力量，協(xié)調(diào)多方關(guān)系，需要有科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)作為制度保障。當(dāng)前，社會保障公共服務(wù)制度在宏觀政策設(shè)計(jì)和微觀政策操作上均存在明顯缺陷。宏觀設(shè)計(jì)方面，政府實(shí)施的社會保障公共服務(wù)缺少針對不同地區(qū)、不同人群細(xì)致、可操作的社會保障服務(wù)供給形式，政策設(shè)計(jì)過于籠統(tǒng)和“一刀切”。如，以服務(wù)城市為理念設(shè)計(jì)出的社會保障政策，在農(nóng)村遇到現(xiàn)實(shí)的實(shí)施障礙。同樣，在非民族地區(qū)實(shí)施的社會保障政策也難以簡單地套用在民族地區(qū)。這些宏觀制度設(shè)計(jì)的缺陷，降低社會保障公共服務(wù)的執(zhí)行能力和水平，也降低不同群體對社會保障公共服務(wù)的均等化享有。在微觀操作方面，社會保障作為一項(xiàng)事關(guān)國計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)政策，財(cái)政支撐在其整個(gè)制度運(yùn)行中起到關(guān)鍵作用，需要強(qiáng)大的公共財(cái)政政策提供經(jīng)濟(jì)保障。但目前社會保障公共服務(wù)財(cái)政制度存在較大缺陷。首先，作為整個(gè)社會保障制度的財(cái)政投入比例較小，占國家財(cái)政支出總量的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家和一些新興經(jīng)濟(jì)體國家。而且，我國的社會保障財(cái)政政策隨意性較大，缺乏制度化的監(jiān)管與約束。財(cái)政投入不足在根本上制約了社會保障服務(wù)的質(zhì)量、規(guī)模和水平，難以滿足社會成員的民生保障需求。其次，社會保障公共財(cái)政投入的支出結(jié)構(gòu)不合理。目前，國家有限的社會保障財(cái)政投入大都投入到城市，或一些本來就屬于社會保障優(yōu)勢資源的領(lǐng)域，農(nóng)村或弱勢領(lǐng)域獲利較小。不同群體和地區(qū)在獲得社會保障公共服務(wù)財(cái)政支持方面的差距，導(dǎo)致其享有社會保障公共服務(wù)的差距。
（四）監(jiān)管機(jī)制存在漏洞
居民對社會保障政策的可及性和社會保障公共服務(wù)水平的高低，不僅取決于合理的制度設(shè)汁，更取決于對制度的有效實(shí)施和監(jiān)管。當(dāng)前，社會保障公共服務(wù)監(jiān)管中存在的漏洞主要表現(xiàn)為：首先，社會保障公共服務(wù)政策落實(shí)不到位。雖然《國家社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》和《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》對提供社會保障公共服務(wù)做出具體要求和洋細(xì)部署.但政策在基層實(shí)施中遇到各種難題?；鶎由鐣Ｕ匣A(chǔ)設(shè)施不完善，社會保障從業(yè)人員數(shù)量少、專業(yè)化程度低等問題，使社會保障公共服務(wù)政策在基層變形嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)政策制定時(shí)的良好初衷。其次，社會保障公共服務(wù)資金管理不完善。社會保障公共服務(wù)主體單一，導(dǎo)致服務(wù)資金主要依靠國家財(cái)政投入，而沒有動員市場和社會力量，沒有體現(xiàn)社會保障的社會化屬性，使社會保障公共服務(wù)遇到嚴(yán)重的籌資困難和資金短缺壓力。對于有限的社會保障公共服務(wù)資金，由于財(cái)政、行政體制的諸多弊端，未能得到規(guī)范、科學(xué)的管理與運(yùn)行，使其使用效率大打折扣。最后，對社會保障公共服務(wù)提供中的違規(guī)行為懲處不力。由于社會保障公共服務(wù)的相關(guān)法律不健全，使一些在社會保障服務(wù)提供中的違法行為無法得到懲處，違法成本不高和缺少懲處違法行為的法律依據(jù)，成為社會保障公共服務(wù)監(jiān)管中的又一難題。
三、社會保障公共服務(wù)模式的創(chuàng)新
社會保障公共服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，政府需要在公共服務(wù)均等化和服務(wù)型政府理念指引下，以公共服務(wù)的社會化提供為方向，充分發(fā)揮政府、市場、社會力量，為社會保障公共服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的組織保障。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)公共服務(wù)的不同環(huán)境、特征和要求，采取固定型、代理型、流動型的社會保障公共服務(wù)供給模式，為不同區(qū)域的不同群體提供最大可及的社會保障公共服務(wù)。
?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變社會保障公共服務(wù)理念
首先，打破居民的戶籍限制，以全體居民為服務(wù)對象，充分體現(xiàn)政府的服務(wù)意識和責(zé)任意識。相關(guān)部門應(yīng)深入基層聽取民意，查找問題，提出辦法，確保每一項(xiàng)民生政策或社會保障服務(wù)都是民意的體現(xiàn)，都能在解決民眾的社會保障需求中發(fā)揮積極作用。同時(shí)，轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對社會保障事務(wù)的政府管制理念，在服務(wù)型政府理念的指引下，變管制為服務(wù)，充分體現(xiàn)政府的民生保障責(zé)任，提供社會保障服務(wù)，加大公共財(cái)政對社會保障服務(wù)的投入，在注重經(jīng)濟(jì)保障的同時(shí)，根據(jù)變化的形勢更多地提供服務(wù)保障。而且，在社會保障公共服務(wù)提供過程中，還應(yīng)注意縮小城鄉(xiāng)居民對社會保障公共服務(wù)占有的差距，實(shí)現(xiàn)社會保障公共服務(wù)均等化，讓城鄉(xiāng)居民、發(fā)達(dá)地區(qū)居民和欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民能享受到大體均等的社會保障服務(wù)。
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