作者：陶文昭
發(fā)表：2003.07.11
來源：賽迪網(wǎng)專稿
編者按：“工作要搞好，關(guān)鍵看領(lǐng)導(dǎo)”，“領(lǐng)導(dǎo)帶好頭，大家不發(fā)愁”。在老百姓的眼里，領(lǐng)導(dǎo)的重要性是不言而喻的。在電子政務(wù)項目中，領(lǐng)導(dǎo)的作用尤為關(guān)鍵。那么，怎樣做一個好的帶頭人呢？下文從四個不同層面出發(fā)，對此進(jìn)行了分析。
政府信息化工作千頭萬緒，領(lǐng)導(dǎo)者必須著力解決那些全局性、困難的、影響深遠(yuǎn)的重大問題。
* 確立全局思路
領(lǐng)導(dǎo)首先要對政府信息化做出準(zhǔn)確的界定。領(lǐng)導(dǎo)政府信息化，必需首先確定什么樣的政府信息化。政府信息化事實上存在著兩種選擇：一種是狹窄的使用信息技術(shù)作為公共服務(wù)的工具。另一種則是廣義的使用信息技術(shù)改造政府。作為領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)從社會發(fā)展的全局和政府發(fā)展的大局抉擇電子政務(wù)的模式。當(dāng)今社會發(fā)展的大趨勢是邁向信息社會，政府則要適應(yīng)社會發(fā)展的大趨勢進(jìn)行變革。當(dāng)代的新公共管理運動和政府再造運動都是著眼于政府的制度性的變革。從這個戰(zhàn)略高度，電子政務(wù)不是指政府簡單地應(yīng)用信息技術(shù)，而是信息技術(shù)革命與政府變革的時代結(jié)合。
領(lǐng)導(dǎo)還要確立政府信息化的發(fā)展道路。政府信息化具有失敗的風(fēng)險，作為領(lǐng)導(dǎo)不能回避這種風(fēng)險，同時又要盡力將風(fēng)險置于可以控制的范圍之內(nèi)?？刂骑L(fēng)險有幾點需要強(qiáng)調(diào)。其一，成功的起點。一般而言，大型的、復(fù)雜的項目風(fēng)險較大。而適度的、相對獨立的項目成功的可能性大，即使失敗，也容易控制影響的范圍。因此，信息化的起始階段應(yīng)該注重成功的可能性，從那些小型但可升級的項目入手，以鼓舞士氣，為比較宏大的項目提供適用的、有價值的經(jīng)驗教訓(xùn)。其二，漸進(jìn)的可以升級的道路。起步要小，目標(biāo)要大。在信息化改造政府的宏偉目標(biāo)之下，對信息化的項目具體操作上要按照功能性分為若干組成部分，還要按照時間上分為若干發(fā)展階段。盡量將巨大工程分解為較小的工期短的多個項目，卻又使這些項目系統(tǒng)地結(jié)合起來。從易到難，逐步升級，可持續(xù)發(fā)展。其三，學(xué)習(xí)型模式。信息化之中必定出現(xiàn)失誤。失誤并不可怕，問題是要從這些小的和方向正確的錯誤中吸取教訓(xùn)。這要求在政府信息化過程中建立起能夠試錯、糾錯的學(xué)習(xí)型模式。
領(lǐng)導(dǎo)要協(xié)調(diào)全局性發(fā)展。這個協(xié)調(diào)包括組織內(nèi)部各個部門、各項工程之間的協(xié)調(diào)，還有組織外部的與其他組織的協(xié)調(diào)。要使信息化工程能夠不斷升級，要使各個信息化工程之間能夠整合統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)就是對信息化工程統(tǒng)一規(guī)劃，并且統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，機(jī)構(gòu)各部門往往根據(jù)自身的業(yè)務(wù)需求、認(rèn)識水平和可用經(jīng)費，在信息化建設(shè)上各攬一攤，各行其是。尤其是在涉及管理業(yè)務(wù)的各類應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)上，常常從維護(hù)自身權(quán)力的角度出發(fā)，從平臺選擇、功能設(shè)計到數(shù)據(jù)組織，各自為政，致使部門之間彼此孤立，形成信息孤島，信息資源難以共享。
* 解決財政支持
政府信息化是需要巨大投入的，在影響政府信息化建設(shè)的諸多因素中，財政具有硬約束力。美國經(jīng)濟(jì)實力雄厚，政府在信息化建設(shè)投入很多。據(jù)估計，美國聯(lián)邦政府從1981年到1998年，在信息技術(shù)應(yīng)用方面共投入約4000億美元?，F(xiàn)今美國政府部門每年在信息技術(shù)上的開支，約為1200多億美元。即使是這樣，政府信息化仍然感到財政上的捉襟見肘。
解決資金短缺問題，要爭取加大財政的投入。信息化雖然能夠提高行政效率，節(jié)約行政成本，對政府信息化的投入具有經(jīng)濟(jì)上的效益。但是，由于政府提供公共服務(wù)，信息化的成果更多的體現(xiàn)在社會效益上。而在信息化初期，節(jié)約成本也不顯著。如果僅僅限于經(jīng)濟(jì)角度分析，就不利于信息化進(jìn)程。因此，應(yīng)該對政府信息化進(jìn)行廣度的財政分析，更多考慮整體的利益，考慮社會成本和回報。轉(zhuǎn)變公共財政觀念，有利于加大對信息化投入的力度。當(dāng)然，提高資金的利用效率，也是解決資金短缺的措施之一。
解決資金問題，需要改革財政撥款制度。政府部門的財政撥款有兩個顯著特征，一是年度性，以財政年度為撥款的時間段。二是專用性，財政撥款具體到部門和項目，?？顚Ｓ谩＿@兩者有時對信息化工程形成制約。?？顚Ｓ檬沟眯畔⒒铐椓闼榉稚?，跨部門的信息化工程款項難以落實。而年度撥款的方式對于需要跨年度完成的工程也是順利進(jìn)展的潛在危機(jī)。那些信息化的大工程周期長，可能受到政治周期的影響，以及支持者的注意力的轉(zhuǎn)移，造成拖延甚至不了了之。解決這個難題，除了對大工程作適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)分解之外，還要進(jìn)行財政撥款制度的改革。比如實行某些項目的跨年度撥款，確保工程的連續(xù)性。又如實行信息化費用的跨部門集中使用機(jī)制，形成資金使用的規(guī)模效應(yīng)。
解決資金問題，需要發(fā)掘新的來源。可以選擇的方式有：其一，以收費償還投入。一般來說，公共服務(wù)由于其性質(zhì)所決定，是盡量避免收費的。但不排除對某些增值服務(wù)收取適當(dāng)?shù)馁M用，比如電子政務(wù)的政府對商務(wù)的G2C項目。由于實行信息化之后使得客戶的交易效率大大提高，交易成本大大降低，可以考慮收取獲利用戶的適當(dāng)費用償還信息化的早期投入。甚至如同收費高速公路建設(shè)中的滾動發(fā)展模式一樣，是電子政府建設(shè)具有自身的推動力。其二，合作投入。發(fā)展與非政府部門的合作伙伴關(guān)系，包括利用政府外部的人力物力和財力的資源，解決政府的不足。
* 變革組織制度
政府信息化的難點不在于技術(shù)更新，而在于組織創(chuàng)新。對政府信息化領(lǐng)導(dǎo)的成敗主要取決于組織制度的變革。而政府組織的變革使相當(dāng)困難的。韋伯官僚制的職能部門是一個極力反對改革的社會機(jī)構(gòu)。官僚制確定性的取得是以犧牲創(chuàng)造性為代價的。但是，正如著名領(lǐng)導(dǎo)學(xué)家詹姆斯.伯恩斯（James Burns）指出，職能部門也有彈性，也可能策動改革。大多數(shù)公共職能管理部門都可能潛藏著僵化和改革兩種力量。當(dāng)這些力量在沖突中能保持某種平衡時，職能部門的領(lǐng)導(dǎo)潛能最大。領(lǐng)導(dǎo)在組織創(chuàng)新上應(yīng)該有所作為。
變革組織制度需要改變政府的保守文化氛圍。與私營部門相比較，政府部門是沉悶保守和按部就班的。政府的管理體制是為了保證政令暢通而制定的，目標(biāo)是求穩(wěn)而不是求變，不利于創(chuàng)新。在西方，這成為政府在吸引有創(chuàng)新精神和天賦的人才方面的障礙。在推動政府信息化建設(shè)過程之中，領(lǐng)導(dǎo)要注意營造創(chuàng)新的文化氛圍，調(diào)動政府職員的積極性和工作熱情。
信息化組織變革的重要特征是跨組織整合。信息技術(shù)迅速降低了合作的障礙，跨組織合作比過去更加容易。借助網(wǎng)絡(luò)平臺，政府之間的信息分享和傳輸都有革命性的變化，工作流得以重組。在組織內(nèi)部，進(jìn)行各個職能部門之間的工作整合。而政府對政府的G2G的產(chǎn)生，則是不同組織部門之間的合作。最大的嘗試是組建虛擬電子政府，在現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)之外形成電子的影子政府。這些組織的整合和合作，將使政府機(jī)構(gòu)推陳出新。
組織變革涉及到政府服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。在原有的政府服務(wù)模式之下，即使實現(xiàn)了全時服務(wù)即每周7天、每天24小時的服務(wù)，仍然不能充分展示信息技術(shù)的潛力。最大的問題是這些服務(wù)依然是政府為中心，而不是以客戶為中心，仍然存在著制度性的效率低下。要運用信息技術(shù)創(chuàng)造以客戶為中心的服務(wù)模式，“一站式、不間斷、自助服務(wù)的政府”（one-stop, non-stop, self-service government）將開辟公共服務(wù)的新天地。
* 謀劃未來愿景
政府信息化是不斷發(fā)展的。錫拉丘茲大學(xué)馬克斯維爾學(xué)院馬歇.伯納姆（Matthew Bonham）認(rèn)為可以分為四個發(fā)展階段：展示、交互、轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)型階段。展示階段，建立網(wǎng)站，提供一些簡單的信息如介紹、上班時間、聯(lián)系電話等等，也就是將印刷的信息上網(wǎng)而已；交互階段，提供一些常見問題的信息資料隨時服務(wù)客戶，如服務(wù)指南，表格下載，電子郵件回復(fù)等。轉(zhuǎn)變階段，客戶可以不受時間限制完成比較復(fù)雜的活動，也包括一些自助服務(wù)，但服務(wù)是單向的和常規(guī)化的。轉(zhuǎn)型階段：突破組織邊界，構(gòu)建無縫隙政府，公共服務(wù)模式以客戶為中心代替以機(jī)構(gòu)為中心，虛擬組織可以取代政府。這是政府信息化的最高階段。作為信息化的領(lǐng)導(dǎo)者，不進(jìn)要評估現(xiàn)今所能達(dá)到的階段，還要對未來的發(fā)展階段未雨綢繆。
哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院杰瑞.麥?zhǔn)┝郑↗erry Mechling）提出政府信息化之中領(lǐng)導(dǎo)者的8個要點：聚焦信息技術(shù)如何改變工作和公共部門的戰(zhàn)略；運用信息技術(shù)進(jìn)行戰(zhàn)略性創(chuàng)新而不是簡單零碎的自動化；在執(zhí)行信息化工程中實踐最佳效果；為信息技術(shù)的應(yīng)用改進(jìn)財政和金融支持；保護(hù)隱私和安全；構(gòu)建信息技術(shù)的伙伴關(guān)系刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展；應(yīng)用信息技術(shù)提升機(jī)會平等和社會健康；籌劃數(shù)字民主。這8項之中，前4項是電子政府（e-government），后4項是電子治理（e-governance）。前面4項任務(wù)已經(jīng)浮出水面，領(lǐng)導(dǎo)者如果不能把握這些問題就面臨現(xiàn)實的危險。后4項任務(wù)涉及如經(jīng)濟(jì)、社會和民主的變革，這些對政府治理引起根本性的挑戰(zhàn)。這些問題在下一個十年，需要很好的應(yīng)對。領(lǐng)導(dǎo)者需要登高望遠(yuǎn)，前瞻未來。
的確，政府信息化的進(jìn)程中，領(lǐng)導(dǎo)者必須應(yīng)對超越政府自身的一些深層次問題。比如運用電子政府提高整個經(jīng)濟(jì)的競爭力問題。在全球化時代，經(jīng)濟(jì)競爭力決定國家的命運，政府在提升經(jīng)濟(jì)競爭力上具有重大的影響因素。比如電子安全和隱私問題，安全和隱私涉及到公民得基本權(quán)利，在人權(quán)價值提升的時代，必須找出尊重個人權(quán)利的辦法，必須使技術(shù)適應(yīng)于權(quán)利，不是權(quán)利遷就技術(shù)。比如社會平等問題，信息化之中的數(shù)字鴻溝加劇了原有的社會分野，如果社會中一部分人被排斥在電子政府之外，就意味著深刻的社會危機(jī)。再如電子民主問題，年輕一代成長在信息化之中，他們的成長增加對電子政府的需求和期望。隨著年輕一代加入政治事務(wù)，隨著社會信息化的深入，民主將面臨著歷史的挑戰(zhàn)和時代的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變將引導(dǎo)著政府的公共服務(wù)的發(fā)展方向，新的電子政務(wù)畢竟要服務(wù)于民主的本質(zhì)。從這些意義上，不能就政府的信息化論政府的信息化，必須放在廣闊的信息時代轉(zhuǎn)變加以解讀。能有這樣的胸襟，領(lǐng)導(dǎo)者需要具有政治家的遠(yuǎn)見卓識。
作者簡介: 陶文昭，中國人民大學(xué)副教授，政治學(xué)博士。2000-2002在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院從事信息技術(shù)公共政策客座研究。
