統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略
陳錫文（中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任）/文《財經(jīng)》雜志 /總190期 [2007-07-23]
城鄉(xiāng)之間的基本矛盾還是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村居民生活水平和消費水平明顯落后于城市居民，如果不解決這個問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)短期內(nèi)很難見效
城鄉(xiāng)之間的基本矛盾還是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村居民生活水平和消費水平明顯落后于城市居民，如果不解決這個問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)短期內(nèi)很難見效
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個大課題，是一個新課題，也是一個難課題。說它是大課題，是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)無所不包；說它是新課題，是指在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，尚未建立起與之相適應的市場經(jīng)濟體制；說它是難課題，是指城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)矛盾不是輕易就能解決的。到底該怎么推進，確實需要認真把握。以下是幾點個人看法。
——建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的機制。
中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以來，大家基本取得了共識：推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，不僅是對農(nóng)村增加投入，而且應強調(diào)從各個方面支持農(nóng)村發(fā)展。十六大報告提出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大歷史任務。”從十六大要求來講，強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，著力點還是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入三方面。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化確實對解決人口轉(zhuǎn)移、增加就業(yè)、提高居民收入有重要作用，但這個過程非常長，必須逐步推進。在此過程中，一要推進新農(nóng)村建設，二要加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設，三要通過公共財政逐步向農(nóng)村提供均等的基本公共服務。
目前，城鄉(xiāng)之間的基本矛盾還是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村居民生活水平和消費水平明顯落后于城市居民，如果不解決這個問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)短期內(nèi)很難見效。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展至少要在五個方面進行體制創(chuàng)新：
第一，形成一個黨委政府所有部門齊心協(xié)力的工作機制。以北京為例。北京2003年基礎設施投入的城鄉(xiāng)比例是8∶2，到2006年這一比例達到了約5∶5。2003年“非典”爆發(fā)后，北京市委市政府意識到，城鄉(xiāng)差距已影響到整體發(fā)展，因此要求所有部門到農(nóng)村調(diào)查，明確其對農(nóng)村發(fā)展的責任，匯總后推出相應措施。北京市城鄉(xiāng)基礎設施投入比例的變化，正是所有部門關注農(nóng)村，工作重心和資源向農(nóng)村傾斜的結(jié)果。
第二，形成向農(nóng)村傾斜的投資機制。從財政支農(nóng)情況看，中央財政用于農(nóng)村的支出比例已經(jīng)不低。但財政資金畢竟是有限的，而金融支農(nóng)潛力很大。2006年金融機構(gòu)貸款余額為22.5萬億元，其中農(nóng)業(yè)貸款1.32萬億元，僅占5.86％，這一比率多年來變化不大。而去年農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重為11.8％。所以，農(nóng)業(yè)貸款的效率應該是比較高的。應深化改革，形成向農(nóng)村穩(wěn)定增加投資的機制。
第三，形成調(diào)動農(nóng)民積極性建設美好家園的激勵機制。政府資金是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不可或缺的，但全靠政府資金也不現(xiàn)實。應讓政府資金起到“秤砣”作用，在政府引導下充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。
第四，營造一個吸引社會各方面資金的政策環(huán)境。支持農(nóng)村發(fā)展和建設并不都是慈善事業(yè)，實際上，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設中有巨大的商業(yè)機會。只要健全投資機制，完全可能獲得較高回報。
第五，加快建立改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制。資源和要素的流動，關鍵在于改變城鄉(xiāng)二元體制。戶籍是城鄉(xiāng)二元體制的一個方面，但它只是表象。問題關鍵在于，依附在戶籍上的其他東西更多，這不適應現(xiàn)代經(jīng)濟社會要素自由流動的要求。只有主動積極貫徹科學發(fā)展觀，堅持改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制機制，才能真正解決這些問題。
——并行不悖地推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設。
首先，要提高城鎮(zhèn)化水平，走出一條大中小城市和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子，促進人口和產(chǎn)業(yè)合理布局。
城鎮(zhèn)化方向一直存在很大爭議。有觀點認為，城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)規(guī)模效益，應重點發(fā)展大城市。但從中國實際情況來看，僅靠發(fā)展大城市是不行的。因此，中央要求走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)結(jié)合的協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。凡黨中央國務院的文件，都沒有稱“城市化”，而是叫“城鎮(zhèn)化”，這值得我們深思。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是一個重要問題。有觀點認為，從全世界來看，人口、產(chǎn)業(yè)主要分布在海岸線200公里以內(nèi)，歐美都是如此。但中國人口太多，將大部分人口都集中到沿海地區(qū)很難行得通。
第二，要切實解決已進城農(nóng)民的落地生根問題。
2006年，全國城鎮(zhèn)化水平達到43.9％。按照這個說法，2006年底農(nóng)村人口為7.37億；而按戶籍統(tǒng)計，2006年底農(nóng)業(yè)人口超過9.5億，即有2億多人口戶籍在農(nóng)村，但每年有半年以上在城鎮(zhèn)居住。由于沒有穩(wěn)定的就業(yè)，沒有穩(wěn)定的住房，也沒有被納入當?shù)厣鐣Ｕ象w系，農(nóng)民進城后安定不下來。如果大量人口繼續(xù)進入城鎮(zhèn)，問題會更多。要解決好這些問題，其資金需求量是驚人的。現(xiàn)在很多城市的管理和規(guī)劃不考慮這些問題，但再不抓緊考慮，就會形成大的社會矛盾。
第三，要將新農(nóng)村建設作為中國現(xiàn)代化過程中的重大歷史任務來抓。
中國城鎮(zhèn)化水平確實需要提高，但對城鎮(zhèn)化的作用不能估計太高。發(fā)達國家城市化水平很高，有很多體制、機制值得我們借鑒。但中國情況很不一樣，其關鍵是人地資源關系。例如，目前美國有3億多人口，如果再多10億，其人口布局也不可能跟現(xiàn)在一樣。長遠來看，中國仍將有大量人口生活在農(nóng)村。因此，中國必須走出一條獨特的道路，在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同時，推進新農(nóng)村建設。
——確保新農(nóng)村建設沿著正確健康的方向前進。
第一，將經(jīng)濟建設作為新農(nóng)村建設中心任務。建設新農(nóng)村的總體要求是五句話：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主。在生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕的基礎上再發(fā)展其他設施，農(nóng)民會歡迎；但如果出門沒有像樣的路、孩子上不起學、有病不敢去看，就去修好房子，這是不行的。
第二，確保農(nóng)民的合法土地權利。
一是關于農(nóng)村基本經(jīng)營制度。從國家法律法規(guī)來看，是非常清楚的?！稇椃ā穼⒓彝コ邪?jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制確立為農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！掇r(nóng)村土地承包法》既賦予農(nóng)民30年承包土地的權利，也賦予農(nóng)民在這30年內(nèi)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權的權利。即將實施的《物權法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權期滿后，農(nóng)民可依法繼續(xù)承包。
有些地方同志提出，中央老是講穩(wěn)定，弄得我們沒法辦。其實，改革與穩(wěn)定兩方面并不矛盾，關鍵是全面準確理解中央的政策。實際上，1984年中共中央“一號文件”就明確提出“土地承包期15年不變”，1993年中央文件提出“延長到30年不變”。后來，中央諸多關涉土地的文件，都是先講穩(wěn)定，后講允許農(nóng)民在承包期內(nèi)流轉(zhuǎn)。問題是有權決定流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，不是別人。各地一定要尊重法律賦予農(nóng)民的土地權利。強調(diào)穩(wěn)定，不是說承包土地不能動，而是農(nóng)民不同意就確實不能動。這是一個很重要的原則。
二是征地。要找到發(fā)展經(jīng)濟和保障農(nóng)民權益之間的平衡點，的確不容易。但必須看到，征地補償水平在提高，這表明國家經(jīng)濟實力在增強，解決征地問題的條件在逐步具備；基本要求是要保證土地征用之后農(nóng)民生活水平不下降，長遠生計有保障?？偟膩碚f，在國家、工業(yè)、城市經(jīng)濟實力不斷增強的時候，要考慮征地制度的改革。將失地農(nóng)民納入社保只是底線，從農(nóng)民利益中取得的發(fā)展資金也應該越來越少，最好不要。
第三是關于工商資本進入農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)有法律對此沒有明文規(guī)定。但據(jù)中共中央2001年18號文件，中央不提倡工商企業(yè)大規(guī)模、長時間租賃農(nóng)戶土地。國外很多國家鼓勵工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)，但主要是鼓勵他們提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，一般都不提倡直接租賃、買賣農(nóng)民土地。在日本，對農(nóng)民有非常嚴格的定義，就是土改時分到土地的才是農(nóng)民，否則就不是。日本政府只允許農(nóng)民往城里走，不允許非農(nóng)民到農(nóng)村去租賃、購買土地，只允許向農(nóng)民入股、合作經(jīng)營農(nóng)業(yè)。
目前，在中國一些地方，政府對引進工商企業(yè)進入農(nóng)村很熱心，有的地方農(nóng)民也歡迎工商企業(yè)進來。但是，農(nóng)戶減少必須與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相適應。因此，引導工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)是必要的，但引進辦法要認真研究。
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