一、核心概念是綜合營商的自平衡開發(fā)
片區(qū)開發(fā)是提供包含有土地一級開發(fā)的營商環(huán)境建設(shè)綜合性產(chǎn)品的開發(fā)建設(shè)活動。
片區(qū)開發(fā)中的土地一級開發(fā)和營商環(huán)境建設(shè)，二者缺一不可，均是片區(qū)開發(fā)的基本原則。在當(dāng)前的片區(qū)開發(fā)技術(shù)條件下，沒有土地一級開發(fā)，就不可能有現(xiàn)實(shí)的收入來源，營商改善程度也無法測算；沒有營商環(huán)境建設(shè)，就變成綜合性建筑工程，必須按施工進(jìn)度付款，也就失去了與社會資本合作，爭取社會資本資金支持實(shí)施區(qū)域開發(fā)建設(shè)的意義。
二、混淆發(fā)生: 吃什么? 怎么吃? 為啥吃?
項(xiàng)目模式、金融工具、目標(biāo)理念，這三者是“吃什么？”，“怎么吃？”，“為啥吃？”的關(guān)系。
1. 項(xiàng)目模式，表述的是項(xiàng)目中地方政府、項(xiàng)目主體與投資人等參與方之間的關(guān)系，或者簡單地理解為經(jīng)濟(jì)合同中各方之間的關(guān)系，比如說，PPP、片區(qū)開發(fā)、購買服務(wù)、采購工程，這些都是項(xiàng)目模式范疇。
2. 金融工具，表述的是金融機(jī)構(gòu)與借款人之間的關(guān)系，比如說，銀行貸款、信托、租賃，它主要是金融工具范疇。
在項(xiàng)目合規(guī)的前提下，金融工具和項(xiàng)目模式可以是多對多的關(guān)系，取決于資金用途、期限、成本等多個因素；在特殊情況下，可以理解為二者也有重合的部分，比如說，對于融資租賃，有時你就可以這樣認(rèn)為。
3. 目標(biāo)理念，表述的是我們從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，比如說，特色小鎮(zhèn)、新型城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興、TOD、EOD、老舊改造城市更新，這些都是我們希望通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而實(shí)現(xiàn)的目的，是我們在策劃項(xiàng)目時應(yīng)該堅(jiān)持的理念。
三、整體與部分內(nèi)容：混淆土地一級開發(fā)
片區(qū)開發(fā)與PPP、購買服務(wù)等處于同一階段和類型，同屬于項(xiàng)目模式范疇。從項(xiàng)目內(nèi)容來考慮，片區(qū)開發(fā)包含了土地一級開發(fā)(土地整理)的內(nèi)容；從交易結(jié)構(gòu)來考慮，片區(qū)開發(fā)包含了ABO或F-EPC的環(huán)節(jié)；從實(shí)現(xiàn)功能來看，片區(qū)開發(fā)從企業(yè)投資的角度，通過部分參與土地儲備和成片開發(fā)的合規(guī)環(huán)節(jié)，輔助完成了二者的行政職能；在向后的階段上，通過嫁接金融工具等手段，將有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好、交通友好等最終目標(biāo)。需要我們做的，是將片區(qū)開發(fā)與這些概念區(qū)分開來，而不是混為一談。
由于片區(qū)開發(fā)必須含有土地一級開發(fā)(土地整理)，因此，與土地一級開發(fā)混淆的危害不大，只要在土地一級開發(fā)之外，加上必要的營商環(huán)境建設(shè)方面的工作就可以了。
不過，這里面有一個關(guān)鍵點(diǎn)，片區(qū)開發(fā)的土地一級開發(fā)(以及其包含的七通一平等基礎(chǔ)配套建設(shè))與其營商環(huán)境建設(shè)，包括招商引資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等等，是一個硬幣兩面的關(guān)系，而不是，一手抓建設(shè)開發(fā)，一手抓招商引資。
四、整體與部分環(huán)節(jié)：混淆ABO/F-EPC
ABO是授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營，F(xiàn)-EPC是有融資的工程總承包。ABO和F-EPC僅僅描述了地方政府與社會資本合作的若干環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)不僅存在于所有的片區(qū)開發(fā)之中，也存在于所有的管理庫PPP項(xiàng)目之中。
對于ABO或F-EPC合規(guī)性的判斷，要從前些年的“以模式定違規(guī)”的老觀念中跳出來，轉(zhuǎn)變到當(dāng)前業(yè)界已經(jīng)廣為認(rèn)可的“違規(guī)舉債的'谷子地'判斷標(biāo)準(zhǔn)”上來，也即：造成了“固化的財(cái)政滯后支出責(zé)任”的行為，都是新增隱性債務(wù)的違規(guī)舉債行為。
ABO和F-EPC本身，是無法進(jìn)行合規(guī)性判斷的，也不能夠把ABO或者F-EPC與片區(qū)開發(fā)等同起來。把F-EPC加上O或者N，或者把F后置，或者換成“投資人+EPC”，對于合規(guī)性判斷也是沒有實(shí)質(zhì)性影響的。
所以說，雖然2016年以來的軌道交通ABO模式在實(shí)質(zhì)上被界定為違規(guī)而叫停了，但是這不等于所有的ABO都是違規(guī)的。2016年軌交ABO的違規(guī)原因，部分地是由于“超出3年的購買服務(wù)期限”，從而造成了固化的財(cái)政滯后支出責(zé)任的隱性債務(wù)；但如今合規(guī)片區(qū)開發(fā)中的ABO，在服務(wù)交付環(huán)節(jié)中，都是即時支付的，并不存在軌交ABO所涉及的違規(guī)環(huán)節(jié)。
退到底線講，幾乎所有的民營養(yǎng)老院，都是按照ABO的“授權(quán)(審批)—建設(shè)—運(yùn)營(補(bǔ)貼)”程序來建設(shè)運(yùn)營的，如果談ABO即違規(guī)，那難道讓所有的養(yǎng)老院老人都流落街頭么？
五、不同主體：土儲中心之土地儲備
土地儲備和成片開發(fā)都是以政府為主語的行政職能，社會資本不能夠?qū)嵤┩恋貎涔ぷ髀毮?，也不能夠進(jìn)行成片開發(fā)土地征收工作；但是，社會資本作為主體投資的片區(qū)開發(fā)，能夠通過合規(guī)參與其中的部分環(huán)節(jié)，起到輔助實(shí)現(xiàn)功能的作用。
土地儲備描述了地方政府土地主管部門收儲土地的工作，其官方定義是“依法取得土地，組織前期開發(fā)，存儲以備供應(yīng)”18個字，而實(shí)操中取得土地和前期開發(fā)工作屬于住建部門，僅有“存儲以備供應(yīng)”是土地儲備工作的核心內(nèi)容。
土地一級開發(fā)包含有土地儲備的內(nèi)容，但土地一級開發(fā)另外還包含了“土地出讓”的環(huán)節(jié)。按照2016年財(cái)綜4號文的規(guī)定，社會資本投資人不能行使“存儲以備供應(yīng)”的土地儲備工作職能，但是對于“購買征收拆遷補(bǔ)償服務(wù)”和“采購七通一平建設(shè)工程”，4號文還是鼓勵“積極探索”的。
六、不同主體：自然資源部門之成片開發(fā)
自然資源部門發(fā)布的有關(guān)成片開發(fā)的相關(guān)文件，主要是針對成片開發(fā)所涉及的征地工作，與片區(qū)開發(fā)是不同角度的定義。
在地理范圍上，當(dāng)片區(qū)開發(fā)涉及到征用農(nóng)地時，它與成片開發(fā)的地理范圍有可能發(fā)生重合或者包含的關(guān)系；不過，也有不涉及到征用農(nóng)地的片區(qū)開發(fā)，以及實(shí)施片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目時，農(nóng)地已經(jīng)完成征收程序的情形。
在實(shí)施時點(diǎn)上，成片開發(fā)所涉及的征地工作，應(yīng)當(dāng)在片區(qū)開發(fā)之前完成，或者至少是在針對某個特定地塊時，征地工作應(yīng)當(dāng)已經(jīng)完成。
在主管部門發(fā)布成片開發(fā)的5號文之前，大多數(shù)相關(guān)規(guī)定已經(jīng)在行業(yè)內(nèi)部作為指導(dǎo)意見實(shí)施了很長時間了，因此，文件的發(fā)布不僅對片區(qū)開發(fā)未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，實(shí)際上對成片開發(fā)的影響也不是很大。
七、不同核心要素：與綜合建設(shè)開發(fā)混淆
在泛泛使用的傾向上，初學(xué)者有把所有公益性大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都統(tǒng)計(jì)為片區(qū)開發(fā)的傾向。
片區(qū)開發(fā)的核心要素，一是土地一級開發(fā)，二是營商環(huán)境建設(shè)，二者是一個硬幣的兩個面，缺一不可，而不是多個簡單基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的無機(jī)組合。
八、不同定義角度：與特許經(jīng)營混淆
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》25號令對于特許經(jīng)營的規(guī)定，是指在“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域”內(nèi)，“政府采用競爭方式依法授權(quán)……，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”，25號令對于特許經(jīng)營定義的出發(fā)點(diǎn)，在于“投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益”權(quán)利的授予，與片區(qū)開發(fā)中土地開發(fā)和營商建設(shè)的要素定義根本沒有重合之處。在實(shí)際項(xiàng)目中，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目既有可能包含需要進(jìn)行特許經(jīng)營的內(nèi)容，也有很多無關(guān)之處。
在此次2020-2021年片區(qū)開發(fā)調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，非片區(qū)開發(fā)的公益性大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，較多為高速軌道交通和公用事業(yè)項(xiàng)目，除了在PPP項(xiàng)目管理庫內(nèi)實(shí)施之外，在庫外，較多以“特許經(jīng)營”名義實(shí)施。因大多數(shù)收益不能覆蓋投資，且超出三年購買服務(wù)期限，故多屬于違規(guī)舉債，對于這一領(lǐng)域項(xiàng)目概念的混淆，也造成了對于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目總體合規(guī)性的誤解。
九、不同階段：與目標(biāo)理念相混淆
TOD, EOD指向?qū)嵤╉?xiàng)目的期望實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)，它本身是一個結(jié)果而不是過程，更無從解決資金籌集的問題。按照之前的比方來說，是“為啥吃”的問題，可以是“為了健康”或者“為了減肥”的“綠色餐”、“減肥餐”，但不管是為了什么，它不解決能否吃到的問題。所以，我們把項(xiàng)目命名為TOD項(xiàng)目或者EOD項(xiàng)目，對于資金籌集路徑的來說，都相當(dāng)是沒說一樣。
十、不同階段：與金融工具相混淆
金融工具是依托于項(xiàng)目模式的路徑，回答的是“怎么吃”的問題。只有項(xiàng)目模式合規(guī)，才能談到金融工具；不確定項(xiàng)目模式，討論金融工具是沒有意義的，你不能說“筷子餐”、“手抓餐”。只有確定了吃什么，才能考慮怎么吃，吃羊腿就用手抓，吃火鍋就不要用手抓。
