投資要點(diǎn)
在年初預(yù)算草案已經(jīng)被全國(guó)人大審議通過(guò)的情況下，如果要提高預(yù)算赤字率或者發(fā)行特別國(guó)債，必然對(duì)應(yīng)預(yù)算調(diào)整。作為積極財(cái)政的后手，今年會(huì)調(diào)整預(yù)算嗎？
財(cái)政預(yù)算流程：從編制到執(zhí)行。財(cái)政預(yù)算管理是我國(guó)財(cái)政體制的核心。從預(yù)算收支范圍上看，我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理主要有“四本賬”；從預(yù)算管理職權(quán)上看，我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立五級(jí)預(yù)算。財(cái)政預(yù)算管理體制的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)過(guò)“預(yù)算草案的編制——預(yù)算草案的審查和批準(zhǔn)——預(yù)算執(zhí)行——預(yù)算調(diào)整”四個(gè)步驟。
調(diào)整預(yù)算：流程和要求并不復(fù)雜。預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：（一）需要增加或者減少預(yù)算總支出的；（二）需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；（三）需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；（四）需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。具體的預(yù)算調(diào)整流程為：“編制預(yù)算調(diào)整方案——初步審查或征求意見(jiàn)——審查和批準(zhǔn)”。
歷次中央一般公共預(yù)算調(diào)整回顧。回顧歷史，年中調(diào)整中央預(yù)算共計(jì)4次，其中3次用于穩(wěn)增長(zhǎng)，涉及預(yù)算赤字率的變動(dòng)，1次是基于災(zāi)后恢復(fù)的需要，不改變當(dāng)年預(yù)算赤字規(guī)模，我們重點(diǎn)討論用于穩(wěn)增長(zhǎng)的前3次調(diào)整：1）1998年8月29日增加中央財(cái)政預(yù)算500億元。2）1999年8月31日增加中央財(cái)政預(yù)算300億元。3）2000年8月25日增加中央財(cái)政預(yù)算500億元。
三次預(yù)算調(diào)整背景對(duì)比：1）1998年：主要是出于穩(wěn)增長(zhǎng)和解決有效需求不足的雙重考慮。2）1999年：主要是為解決有效需求不足的矛盾。3）2000年：本次預(yù)算調(diào)整主要是為解決前期重大項(xiàng)目資金不足的問(wèn)題和夯實(shí)經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)。
今年會(huì)調(diào)整預(yù)算嗎？參考?xì)v史經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較大和固定資產(chǎn)投資走弱時(shí)，最有可能在年內(nèi)調(diào)整一般公共預(yù)算。從穩(wěn)增長(zhǎng)角度看，需要保持財(cái)政支出和基建投資強(qiáng)度。今年5.5%增速目標(biāo)實(shí)現(xiàn)面臨挑戰(zhàn)，下半年“保增速”壓力更大，需要保持財(cái)政支出和基建投資強(qiáng)度。從財(cái)力空間看，由于財(cái)政發(fā)力節(jié)奏前置，很可能出現(xiàn)后勁不足的情況。同時(shí)，受土地市場(chǎng)下行、疫情沖擊、減稅降費(fèi)等三重因素疊加影響，地方政府財(cái)政收支平衡難度加大，可能出現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)無(wú)法完成的情況。因此，為補(bǔ)充地方財(cái)力、保證支出強(qiáng)度，調(diào)高中央預(yù)算赤字規(guī)模有一定必要。
發(fā)行特別國(guó)債也是一種預(yù)算調(diào)整方式。上文我們討論的預(yù)算調(diào)整都是直接提高預(yù)算赤字率的情形，而特別國(guó)債列入中央政府性基金預(yù)算，并不影響赤字規(guī)模。從歷史上看，我國(guó)發(fā)行過(guò)三次特別國(guó)債，分別是1998年、2007年和2020年。如果今年要發(fā)行特別國(guó)債，同樣需要由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大常委會(huì)審議并調(diào)整中央政府性基金預(yù)算。
小結(jié)：考慮到穩(wěn)增長(zhǎng)壓力，積極財(cái)政存在進(jìn)一步加碼的必要性。同時(shí)，隨著收支平衡難度加大，除了上繳國(guó)企結(jié)存利潤(rùn)、調(diào)入結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金外，有可能通過(guò)調(diào)整預(yù)算、增加國(guó)債發(fā)行的方式增加財(cái)力空間。相比于直接提高預(yù)算赤字率，發(fā)行特別國(guó)債（計(jì)入政府性基金預(yù)算）的方式更加靈活，而且早在2020年已有先例，在當(dāng)前疫情反復(fù)的背景下操作性可能更強(qiáng)。
風(fēng)險(xiǎn)提示：政策調(diào)整不及預(yù)期，穩(wěn)增長(zhǎng)力度不及預(yù)期，財(cái)政支出力度明顯減弱。
三重壓力疊加疫情影響背景下，穩(wěn)增長(zhǎng)政策不僅有必要適時(shí)加碼，而且需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成“幾家抬”的政策合力。近期受物價(jià)和海外因素影響，貨幣寬松節(jié)奏面臨一定掣肘，市場(chǎng)對(duì)于財(cái)政接力的預(yù)期上升，開(kāi)始討論年內(nèi)調(diào)高預(yù)算赤字率或者發(fā)行特別國(guó)債的可能性。在2022年預(yù)算草案已經(jīng)被全國(guó)人大批準(zhǔn)的情況下，上述兩種方式都對(duì)應(yīng)預(yù)算調(diào)整。那么，財(cái)政預(yù)算是怎么決定的？什么情況下會(huì)調(diào)整預(yù)算？當(dāng)前情況下需要調(diào)整預(yù)算嗎？
一、財(cái)政預(yù)算流程：從編制到執(zhí)行
財(cái)政預(yù)算是以法定形式確立的國(guó)家年度財(cái)政收支計(jì)劃，是各級(jí)政府、部門(mén)和單位全年財(cái)政收支的準(zhǔn)則。因此，財(cái)政預(yù)算管理是我國(guó)財(cái)政體制的核心。從預(yù)算收支范圍上看，我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理主要有“四本賬”，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。從預(yù)算管理職權(quán)上看，我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央、省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。國(guó)務(wù)院編制中央預(yù)算草案，并由全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。地方各級(jí)政府編制本級(jí)預(yù)算草案，并由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。
財(cái)政預(yù)算管理的預(yù)算確定標(biāo)準(zhǔn)：各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求各方面意見(jiàn)后，進(jìn)行編制。
財(cái)政預(yù)算管理的基本實(shí)現(xiàn)流程：財(cái)政預(yù)算管理體制的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)過(guò)“預(yù)算草案的編制——預(yù)算草案的審查和批準(zhǔn)——預(yù)算執(zhí)行——預(yù)算調(diào)整”四個(gè)步驟，其中預(yù)算草案的編制最為繁瑣，內(nèi)容龐雜，涉及面廣，需要在財(cái)政部的統(tǒng)籌下各部門(mén)協(xié)調(diào)工作。
財(cái)政預(yù)算編制的實(shí)際過(guò)程中，采用自上而下和自下而上結(jié)合的方式。先由各級(jí)政府、部門(mén)和單位自下而上地將預(yù)算收支建議數(shù)上報(bào)財(cái)政部；再由財(cái)政部對(duì)各級(jí)反饋的建議進(jìn)行綜合平衡，將預(yù)算指標(biāo)自上而下地下發(fā)至各級(jí)政府、部門(mén)和單位；各級(jí)政府、部門(mén)和單位再依據(jù)上級(jí)下發(fā)的指標(biāo)，編制預(yù)算草案，自下而上地匯總至財(cái)政部。
財(cái)政預(yù)算的審查和批準(zhǔn)，中央預(yù)算由全國(guó)人大審批執(zhí)行，地方預(yù)算由同級(jí)地方人大審批執(zhí)行。
財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)各部門(mén)、各單位是本部門(mén)、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門(mén)、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。執(zhí)行中出現(xiàn)超收，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，省、自治區(qū)、直轄市政府報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，并在下一年度彌補(bǔ)。
財(cái)政預(yù)算調(diào)整，根據(jù)中華人民共和國(guó)預(yù)算法（2018修正）第六十七條：經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：（一）需要增加或者減少預(yù)算總支出的；（二）需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；（三）需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；（四）需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。
二、調(diào)整預(yù)算：流程和要求并不復(fù)雜
對(duì)于預(yù)算法明確的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的四類(lèi)情況，具體的預(yù)算調(diào)整流程為：“編制預(yù)算調(diào)整方案——初步審查或征求意見(jiàn)——審查和批準(zhǔn)”，其中預(yù)算調(diào)整方案的編制是主要步驟。預(yù)算調(diào)整方案包括預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額。在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件，必須及時(shí)增加預(yù)算支出的，應(yīng)當(dāng)先動(dòng)支預(yù)備費(fèi)；預(yù)備費(fèi)不足支出的，各級(jí)政府可以先安排支出，屬于預(yù)算調(diào)整的，列入預(yù)算調(diào)整方案。地方各級(jí)政府因上級(jí)政府增加不需要本級(jí)政府提供配套資金的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算支出變化，不屬于預(yù)算調(diào)整。
對(duì)于中央財(cái)政預(yù)算的調(diào)整，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的三十日前，將預(yù)算調(diào)整初步方案送交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查。最終的預(yù)算調(diào)整方案，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。
三、歷次中央一般公共預(yù)算調(diào)整回顧
回顧歷史，年中調(diào)整中央一般公共預(yù)算一共出現(xiàn)過(guò)4次，其中3次用于穩(wěn)增長(zhǎng)，涉及到預(yù)算赤字率的變動(dòng)，1次是基于災(zāi)后恢復(fù)的需要，不改變當(dāng)年預(yù)算赤字規(guī)模。我們重點(diǎn)討論用于穩(wěn)增長(zhǎng)的前3次調(diào)整。
? 1998年
1998年8月29日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)當(dāng)年中央財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案，決定增加中央財(cái)政預(yù)算500億元。具體方案為：財(cái)政部向國(guó)有商業(yè)銀行增發(fā)1,000億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，500億元算入中央預(yù)算，500億元由中央政府代地方政府舉借。重點(diǎn)用于農(nóng)林水利、交通通信、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造、糧食倉(cāng)庫(kù)和城市公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。財(cái)政支出擴(kuò)張通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)會(huì)帶來(lái)數(shù)倍于自身的總需求擴(kuò)張。
本次增發(fā)1,000億元國(guó)債除了增加了直接投資、刺激國(guó)內(nèi)需求外，還通過(guò)補(bǔ)充和增加建設(shè)項(xiàng)目資本金，為銀行擴(kuò)大貸款創(chuàng)造條件。國(guó)債資金的使用大致可以使銀行配套增加貸款1,000億元，總數(shù)約2,000億元的建設(shè)投入所形成的最終需求最終拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)率1.5分百分點(diǎn)，有效支撐當(dāng)年8%經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，1998年全年GDP實(shí)際增長(zhǎng)率在三季度末7.8%的嚴(yán)峻形勢(shì)下最終錄得9.1%。
? 1999年
1999年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)當(dāng)年中央財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案，決定增加中央財(cái)政預(yù)算300億元。具體方案為：財(cái)政部向國(guó)有商業(yè)銀行增發(fā)1,000億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，500億元算入中央預(yù)算，500億元由中央政府代地方政府舉借。重點(diǎn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（主要是1998年1,000億元國(guó)債的續(xù)建項(xiàng)目）、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級(jí)（1999年600億元的重點(diǎn)）、環(huán)保生態(tài)建設(shè)和教育文化設(shè)施。新增國(guó)債資金的使用安排上主要遵循以下原則：優(yōu)先安排彌補(bǔ)1998年國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)投資中重點(diǎn)項(xiàng)目的資金缺以及適當(dāng)向中西部地區(qū)傾斜。
? 2000年
2000年8月25日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)當(dāng)年中央財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案，決定增加中央財(cái)政預(yù)算500億元。具體方案為：財(cái)政部向國(guó)有商業(yè)銀行增發(fā)500億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，500億元全部算入中央財(cái)政預(yù)算。重點(diǎn)用于水利和生態(tài)項(xiàng)目、城市環(huán)保項(xiàng)目、教育設(shè)施、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。新增國(guó)債資金的使用安排上主要遵循以下原則：基本用于加快在建國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)以及向中西部?jī)A斜。
四、三次預(yù)算調(diào)整背景對(duì)比
我們結(jié)合各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，進(jìn)一步分析3次調(diào)整中央一般公共預(yù)算的背景，探討政策出臺(tái)的觸發(fā)點(diǎn)。
? 1998年：穩(wěn)增長(zhǎng)和解決有效需求不足的雙重考慮
1998年受亞洲金融危機(jī)影響，前三季度GDP實(shí)際增速下滑至7.3%距離全年8%的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，穩(wěn)增長(zhǎng)壓力巨大?？傂枨蠓矫?，外需拖累嚴(yán)重，1998年前三季度出口累計(jì)同比增速下滑至3.9%（去年同期24.0%）；內(nèi)需方面，社零增速下滑至7%（1998年同期9.9%），固定資產(chǎn)投資方面在年初編制預(yù)算草案時(shí)已有針對(duì)性增加支出以托底經(jīng)濟(jì)，其增速在1998年初跌至9.3%后企穩(wěn)回升，但其托底力度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)難抵外需和消費(fèi)的超預(yù)期下滑。
? 1999年：解決有效需求不足的矛盾
我國(guó)經(jīng)受住了亞洲金融危機(jī)和特大自然災(zāi)害的嚴(yán)峻考驗(yàn)，基本上實(shí)現(xiàn)了1998年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。1999年初，考慮到內(nèi)外情況，政府下調(diào)預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)至7%，各季度完成情況均較好，前三季度GDP實(shí)際增長(zhǎng)率8.1%，穩(wěn)增長(zhǎng)無(wú)虞。但經(jīng)濟(jì)中有效需求不足的矛盾仍較為突出，主要體現(xiàn)在以下方面：
一是外貿(mào)出口和外商直接投資下降。1999年1-6月出口累計(jì)同比下降4.6%，外商直接投資實(shí)際到位資金同比下降9.2%。外需走弱繼續(xù)拖累我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際收支平衡。二是消費(fèi)需求持續(xù)不振。城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)緩慢，居民對(duì)未來(lái)支出的預(yù)期增強(qiáng)，儲(chǔ)蓄傾向不斷強(qiáng)化，消費(fèi)意愿減弱。1999年1-6月新增儲(chǔ)蓄存款達(dá)5,805億元，比1998年同期多增加1,647億元；1-6月社零增速下滑至6.4%。由于消費(fèi)需求不旺和供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化，一般工業(yè)品出現(xiàn)全面過(guò)剩，糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存大大超出正常水平。三是固定資產(chǎn)投資增速放緩。1999年前三季度固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比增速由2月份28.3%一路下行至8.1%。由于當(dāng)時(shí)1998年國(guó)家安排的1,000億元國(guó)債資金已撥付完畢，1999年預(yù)算安排用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)債資金也基本撥付使用，若不采取預(yù)算調(diào)整措施，下半年投資增速放緩的趨勢(shì)會(huì)更加明顯。四是物價(jià)持續(xù)下降。截止1999年9月份，CPI同比增速持續(xù)18個(gè)月運(yùn)行在負(fù)區(qū)間，生產(chǎn)資料價(jià)格持續(xù)下降的時(shí)間更長(zhǎng)。
? 2000年：解決重大項(xiàng)目資金不足問(wèn)題，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)回升基礎(chǔ)
2000年政府預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)維持在7%，前2次逆周期調(diào)節(jié)財(cái)政政策效果顯現(xiàn)，全年各季度完成情況遠(yuǎn)超預(yù)期，前三季度GDP實(shí)際增速8.9%，經(jīng)濟(jì)向好態(tài)勢(shì)明顯，增長(zhǎng)壓力并不算大?？傂枨蠓矫妫庑鑿?qiáng)勁回升，前三季度出口累計(jì)同比增速33.1%（年初一度走高至47.8%），1999年同期僅2.1%；內(nèi)需方面，也呈現(xiàn)出弱復(fù)蘇的態(tài)勢(shì)，前三季度社零增速9.6%（去年同期6.6%），固定資產(chǎn)投資累計(jì)同比增速12.9%（1999年末5.5%）。
但經(jīng)濟(jì)回升的同時(shí)，也存在一些隱患，主要是1998、1999年已經(jīng)安排的部分國(guó)債投資項(xiàng)目尚未建成投產(chǎn)，地方、部門(mén)和企業(yè)的資金配套能力減弱，如果2000年不增發(fā)一部分國(guó)債，加快建設(shè)進(jìn)度，就會(huì)延誤項(xiàng)目工期，影響投資效益。2000年四季度固定資產(chǎn)投資增速由12.9%下行至10.5%的走勢(shì)也印證了這一擔(dān)憂，增發(fā)國(guó)債支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)存在必要性。此外，西部大開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及國(guó)家儲(chǔ)備糧庫(kù)等重點(diǎn)領(lǐng)域也亟需配套資金。
五、今年會(huì)調(diào)整預(yù)算嗎？
根據(jù)過(guò)往歷史經(jīng)驗(yàn)，年中是否調(diào)整一般公共預(yù)算主要取決于前三季度（一般發(fā)生在8月末）特別是上半年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和內(nèi)外需情況，即經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長(zhǎng)與政府預(yù)期目標(biāo)的差距、固定資產(chǎn)投資增速、消費(fèi)增速以及出口增速。前兩個(gè)變量是決定因素，當(dāng)穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較大和固定資產(chǎn)投資走弱時(shí)，最有可能在年內(nèi)調(diào)整一般公共預(yù)算。
那么，今年是否有必要調(diào)整預(yù)算？
從穩(wěn)增長(zhǎng)角度看，需要保持財(cái)政支出和基建投資強(qiáng)度。今年5.5%增速目標(biāo)實(shí)現(xiàn)面臨挑戰(zhàn)。如果簡(jiǎn)單假設(shè)本輪疫情沖擊在5-6月份消退，二季度經(jīng)濟(jì)增速和一季度持平（同為4.8%）。按照全年5.5%增速目標(biāo)倒推計(jì)算，下半年GDP增速需要提高至6.1%，對(duì)應(yīng)Q3和Q4的環(huán)比增速分別為5.0%和10.1%，顯著高于不存在疫情干擾的2017年-2019年同期水平。從目前政策力度和效果看，下半年“保增速”可能面臨更大壓力。
從財(cái)力空間看，下半年支出強(qiáng)度可能明顯減弱。今年預(yù)算赤字率雖然定在2.8%，但考慮使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)入資金、動(dòng)用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等因素，實(shí)際赤字率預(yù)計(jì)達(dá)到4.6%，全年支出強(qiáng)度有一定保證。但由于財(cái)政發(fā)力節(jié)奏前置，很可能出現(xiàn)后勁不足的情況：如果假設(shè)上半年廣義預(yù)算支出維持一季度增速水平（16.2%），全年預(yù)算完成情況和目標(biāo)一致，意味著下半年廣義支出增速大幅降至1.0%。此外，受土地市場(chǎng)下行、疫情沖擊、減稅降費(fèi)等三重因素疊加影響，一季度廣義收入增速已經(jīng)降至0.2%，地方政府財(cái)政收支平衡難度加大，可能出現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)無(wú)法完成的情況。因此，為補(bǔ)充地方財(cái)力、保證支出強(qiáng)度，增加中央預(yù)算赤字規(guī)模有一定必要。
需要指出的是，上文我們討論的預(yù)算調(diào)整都是直接提高預(yù)算赤字率的情形，此外，發(fā)行特別國(guó)債也是一種預(yù)算調(diào)整方式，而且由于特別國(guó)債列入中央政府性基金預(yù)算，并不影響赤字規(guī)模。從歷史上看，我國(guó)發(fā)行過(guò)三次特別國(guó)債，分別是1998年、2007年和2020年。前兩次分別在當(dāng)年的2月份、6月份由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金的議案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債購(gòu)買(mǎi)外匯及調(diào)整2007年末國(guó)債余額限額的議案》；第三次則由全國(guó)人大直接在政府工作報(bào)告和當(dāng)年預(yù)算草案中明確。如果今年要發(fā)行特別國(guó)債，同樣需要由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大常委會(huì)審議并調(diào)整中央政府性基金預(yù)算。
綜合來(lái)看，考慮到穩(wěn)增長(zhǎng)壓力，積極財(cái)政存在進(jìn)一步加碼的必要性。同時(shí)，隨著收支平衡難度加大，除了上繳國(guó)企結(jié)存利潤(rùn)、調(diào)入結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金外，有可能通過(guò)調(diào)整預(yù)算、增加國(guó)債發(fā)行的方式增加財(cái)力空間。相比于直接提高預(yù)算赤字率，發(fā)行特別國(guó)債（計(jì)入政府性基金預(yù)算）的方式更加靈活，而且早在2020年已有先例，在當(dāng)前疫情反復(fù)的背景下操作性可能更強(qiáng)。
六、風(fēng)險(xiǎn)提示
政策調(diào)整不及預(yù)期，穩(wěn)增長(zhǎng)力度不及預(yù)期，財(cái)政支出力度明顯減弱。
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