區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)以新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)城融合、區(qū)域經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效可持續(xù)發(fā)展為宗旨，以土地開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入為基礎(chǔ)，政府與社會(huì)資本合作，在規(guī)劃的封閉片區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，實(shí)現(xiàn)片區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文、環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等全面發(fā)展。

從近年區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目來(lái)看，區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目普遍表現(xiàn)出投資額大、合作周期長(zhǎng)、參與主體多、子項(xiàng)目多而雜以及項(xiàng)目合作邊界不確定等特點(diǎn)，如何在不增加政府隱性債務(wù)要求的大背景下實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的資金平衡,從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,是各地方政府、區(qū)域開(kāi)發(fā)商較為關(guān)注的問(wèn)題。

基于此，本文圍繞區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、資金平衡影響因素進(jìn)行分析，總結(jié)一線咨詢顧問(wèn)相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金平衡提出實(shí)操策略。

一、項(xiàng)目面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)？

總體看來(lái)，區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目主要面臨來(lái)自兩方面的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在目前防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）等規(guī)范地方政府投融資行為、防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一系列政策不斷出臺(tái)并嚴(yán)格實(shí)施的大背景下，一大批項(xiàng)目陷入了合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)和地方政府隱性債審查風(fēng)險(xiǎn)，被迫中止；

另一方面，前幾年眾多社會(huì)資本方大干快上，除了在一、二線城市核心的新城新區(qū)落子，同步大舉布局三四線城市。受疫情影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，下行壓力增大，土地流拍趨勢(shì)明顯，各地財(cái)政吃緊，各個(gè)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目推進(jìn)舉步維艱，更有甚者，在前期綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目調(diào)研階段，并未全面考慮可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并未做好風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)防，導(dǎo)致在實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中面臨融資不到位、開(kāi)發(fā)成本大幅提升、項(xiàng)目實(shí)施預(yù)期收益不達(dá)標(biāo)等一系列問(wèn)題。最終使得綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目陷入無(wú)限期暫停和政府重新協(xié)商中。

二、何為“項(xiàng)目自主平衡”？

現(xiàn)階段，區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目仍是拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主抓手。從F+EPC模式、ABO模式再到投資人+EPC模式的變遷，區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目基本形成“總體統(tǒng)籌、封閉運(yùn)作、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、自求平衡”的整體理念和操盤(pán)思路。由于區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)涉及面廣、周期長(zhǎng)、資金需求量巨大、資金平衡影響因素較多，實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程需制定合理的資金平衡計(jì)劃，確保每年資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

資金平衡應(yīng)從區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)總收入和總成本角度全面考慮。區(qū)域開(kāi)發(fā)成本中，主要為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本，包括征地拆遷費(fèi)用、土地整理費(fèi)用、市政設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)等；區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)收入主要包括土地出讓收入、地方留存稅收收入、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼、片區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)收入等，土地出讓收入為區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)收入主要來(lái)源，是影響資金平衡的決定性因素。

三、資金平衡影響因素？

(一) 土地價(jià)值過(guò)低

區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)主要分布于三四線城市及一二線城市新區(qū)、城郊位置，土地價(jià)值偏低，而土地出讓收入是區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)收入主要來(lái)源，土地價(jià)值過(guò)低是影響資金平衡的最主要因素。

(二) 土地整理成本過(guò)高

區(qū)域內(nèi)拆遷安置成本高、環(huán)境提升工程、公建工程投資大、涉及石油管線遷改工程、高壓線入地建設(shè)工程等因素會(huì)導(dǎo)致土地整理成本過(guò)高，土地出讓收益無(wú)法覆蓋區(qū)域內(nèi)投資。

(三) 城市設(shè)計(jì)不合理

片區(qū)規(guī)劃定位不適宜區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)營(yíng)性、公益性地塊布局不合理，影響區(qū)域發(fā)展?jié)摿Γ瑢?dǎo)致區(qū)域土地價(jià)值無(wú)明顯提升，都是影響土地出讓收益的重要因素。

(四) 開(kāi)發(fā)實(shí)施計(jì)劃不合理

開(kāi)發(fā)實(shí)施計(jì)劃貫穿整個(gè)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程，包括征地拆遷安置計(jì)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)計(jì)劃、土地出讓計(jì)劃、招商運(yùn)營(yíng)計(jì)劃等。若開(kāi)發(fā)主體在開(kāi)發(fā)初期未做好開(kāi)發(fā)實(shí)施計(jì)劃，將為后期開(kāi)發(fā)造成諸多不利影響，例如拆遷停滯帶來(lái)拆遷成本增加及影響后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地出讓，進(jìn)而影響周邊啊土地出讓價(jià)值，減少資金流入。

四、資金平衡策略有哪些？

區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)資金平衡策略的制定從實(shí)務(wù)來(lái)看，主要可以分為三類：一是項(xiàng)目本身自求平衡；二是突破限制增量平衡；三是新增權(quán)益變相平衡。

（一） 項(xiàng)目本身自求平衡

項(xiàng)目本身自求平衡策略，主要是通過(guò)兩個(gè)層面調(diào)整，一是項(xiàng)目規(guī)劃層面。項(xiàng)目自身的規(guī)劃條件的變化，諸如總體建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整、用地性質(zhì)及規(guī)模比例變化等來(lái)進(jìn)行調(diào)整；二是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)層面。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目征地拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目等開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序調(diào)整，進(jìn)而優(yōu)化開(kāi)發(fā)秩序。具體如下：

1. 規(guī)劃調(diào)整

結(jié)合城市發(fā)展總體引導(dǎo)，以及地方政府對(duì)項(xiàng)目發(fā)展訴求，按照“無(wú)縫銜接、規(guī)劃合理、投資可行、發(fā)展可持續(xù)”等理念，開(kāi)展項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整。在調(diào)整過(guò)程中，從資金平衡角度上，需要盡可能地考慮土地出讓貨值最大化。諸如通過(guò)提升配套品質(zhì)，拉升地價(jià)水平；增加更多的價(jià)值更高、更好出讓的宅地比例等。

常用手段例舉：優(yōu)化規(guī)劃布局，提高經(jīng)營(yíng)性用地中商住用地比例；在規(guī)劃合理前提下，將一定比例的工業(yè)用地、商業(yè)用地調(diào)整為住宅用地等。

2. 開(kāi)發(fā)秩序調(diào)整

從實(shí)操運(yùn)作角度出發(fā)，結(jié)合項(xiàng)目在用地組卷、規(guī)劃報(bào)審、融資情況、組織統(tǒng)籌等方面的綜合考量，進(jìn)行開(kāi)發(fā)秩序制定。在資金平衡角度下，開(kāi)發(fā)秩序的調(diào)整更多的需要遵循“緩?fù)犊斐觥钡脑瓌t，通過(guò)最短的投資周期、最高的資金使用效率，進(jìn)一步緩解資金平衡的壓力。

常用手段例舉：征地拆遷工作與土地整理出讓時(shí)序相結(jié)合；公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資盡量略后等。

（二） 突破限制增量平衡

1. 降低政府剛性計(jì)提

通過(guò)將項(xiàng)目打造成為省市重點(diǎn)項(xiàng)目，向省市政府申請(qǐng)重大項(xiàng)目立項(xiàng)，申請(qǐng)?zhí)岣邊^(qū)級(jí)留存，爭(zhēng)取市級(jí)提留部分全額返還。

2. 剝離部分基礎(chǔ)設(shè)施及公服投資

一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目包中，基礎(chǔ)設(shè)施及公服投資有機(jī)會(huì)進(jìn)行包裝。原則上不能夠?qū)⒁患?jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目包該科目完全剝離，使得項(xiàng)目違規(guī)。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，可進(jìn)行部分相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施及公服投資項(xiàng)目分離，由相關(guān)主體負(fù)責(zé)投資，降低前期資金投入壓力。

剝離內(nèi)容例舉：剝離區(qū)域征地拆遷工程投資、市政道路及地下管網(wǎng)工程、綠地及公園建設(shè)工程、石油管線遷改工程、高壓線入地建設(shè)工程等，由政府部門(mén)協(xié)調(diào)投資。

3. 減免新增建設(shè)用地指標(biāo)費(fèi)

重大項(xiàng)目申請(qǐng)由地方政府配給建設(shè)用地指標(biāo)，按照開(kāi)發(fā)計(jì)劃進(jìn)行指標(biāo)供應(yīng)。

（三） 新增權(quán)益變相平衡

1. 平衡地塊開(kāi)發(fā)收益

以疏解、置換等方式，選取城市核心區(qū)高價(jià)值地塊，納入平衡地塊范圍，視情況進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)，獲取二級(jí)開(kāi)發(fā)收益。

2. 一二級(jí)聯(lián)動(dòng)

篩選區(qū)域未來(lái)高增長(zhǎng)地塊，提前鎖定，通過(guò)競(jìng)買(mǎi)條件、勸退、聯(lián)合拿地等方式確保零溢價(jià)獲地，增大二級(jí)開(kāi)發(fā)收益，適當(dāng)彌補(bǔ)部分一級(jí)開(kāi)發(fā)缺口。從方式資金平衡角度為企業(yè)口徑，尋求項(xiàng)目并表后的大平衡。

目前，從項(xiàng)目實(shí)操看，區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金平衡策略主要以項(xiàng)目?jī)?nèi)部自求平衡為主，通過(guò)調(diào)整區(qū)域規(guī)劃、優(yōu)化開(kāi)發(fā)秩序?qū)崿F(xiàn)自主平衡。突破限制增量平衡及新增權(quán)益變現(xiàn)平衡策略存在談判周期長(zhǎng)、突破難度大、對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)商自身實(shí)力要求高等特點(diǎn)，如何爭(zhēng)取項(xiàng)目有利條件、與政府談判要點(diǎn)與推進(jìn)策略需結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況一事一議。