最近美國政壇曝出的一系列丑聞讓奧巴馬疲于應(yīng)付。先是有國務(wù)院工作人員頂著上司的壓力，到國會揭露去年以國務(wù)卿希拉里為首的外事部門企圖掩蓋美國駐班加西領(lǐng)事館恐怖襲擊案的真相，再是國稅局中層領(lǐng)導(dǎo)出面就他們盯防騷擾保守派草根團體的做法道歉，最后又鬧出司法部監(jiān)聽美聯(lián)社?？怂剐侣動浾叩碾娫捄碗娮有畔?。身處丑聞風(fēng)暴中心的奧巴馬遭到來自國會和媒體鋪天蓋地的批評，他本人也被稱為尼克松再世，甚至面臨潛在的被彈劾危險。
可奧巴馬并不是小布什那個在自由派媒體看來視法律和規(guī)矩如無物的牛仔總統(tǒng)。他是美國歷史上第一位曾在芝加哥大學(xué)法學(xué)院擔(dān)任憲法學(xué)教授的總統(tǒng)，第一位曾在《哈佛法律評論》擔(dān)任社長的總統(tǒng)，其對憲法的熟稔更是他2008年大選中的賣點，用以區(qū)別于其共和黨對手的執(zhí)政理念。但讓美國人民大失所望的是，在破壞游戲規(guī)則這方面，奧巴馬不僅超越了小布什，更是直逼被史學(xué)家稱作“帝王總統(tǒng)”的尼克松，而這恐怕不是一向自詡“林肯二代”、“羅斯福第二”的奧巴馬所希望留下的歷史評價。
是什么讓小布什曾經(jīng)最激烈的批評者變成了比小布什還小布什的總統(tǒng)？是什么讓總統(tǒng)能夠如此橫行無忌破壞憲法和自由？回首水門事件后40年間白宮，國會和高院的明爭暗斗，也許我們可以找到這些問題的答案。
國會向左，高院向右
1972年的總統(tǒng)大選，尼克松橫掃49個州，勇奪520張選舉人票和60.7%的普選票，創(chuàng)下了當(dāng)時兩黨競選最懸殊的紀(jì)錄。但為了獲得連任，尼克松的競選團隊用盡了各種盤外招，在尼克松內(nèi)閣司法部長的帶領(lǐng)下，對民主黨展開了一系列非法活動，從試圖暗殺自由派記者，到派國稅局騷擾自由派團體，到最后多次派前中情局探員潛入民主黨黨部所在的水門大廈安裝竊聽器。其手段之卑劣，可謂駭人聽聞。在《華盛頓郵報》等自由派媒體披露該丑聞后不久，參議院迅速組建了一個特別檢察官辦公室調(diào)查此事，并隨后給白宮下達(dá)國會傳票，要求交出白宮錄音設(shè)備所錄下的尼克松和其他要員的談話來澄清尼克松本人是否和此事有關(guān)聯(lián)，結(jié)果遭到白宮方面拒絕。事情交由高院受理后，高院以無異議判決一致勒令尼克松交出證據(jù)。判決出臺僅兩周，尼克松為避免彈劾選擇了辭職下臺。最終這場曠古未有的丑聞牽連了69位政府高級官員。
痛定思痛的國會議員們決心清掃華盛頓政壇的污穢，重拾美國人民的信心，挽救岌岌可危的合法性危機。為此，國會兩黨罕見地結(jié)成同盟，出臺了一系列法案來壓制近乎失控的行政權(quán)力：尼克松曾經(jīng)收錢幫助壟斷企業(yè)免于反托拉斯訴訟，所以國會重修《聯(lián)邦選舉競選法案》來斬斷權(quán)錢交易；尼克松曾經(jīng)阻礙國會的預(yù)算撥款給他不喜歡的社保項目，國會就設(shè)立國會預(yù)算辦公室爭奪預(yù)算的控制權(quán)；尼克松曾經(jīng)逼迫正副司法部長解雇調(diào)查他的獨立檢察官，國會則以立法形式保障獨立檢察官的權(quán)限和獨立性；尼克松曾把已經(jīng)傷亡慘重的越戰(zhàn)擴大到柬埔寨，國會則出臺《戰(zhàn)爭授權(quán)法案》來避免國家因為總統(tǒng)的軍事冒險而泥足深陷……1970年代的美國政壇大刮反腐風(fēng)，甚至連跨國企業(yè)在海外的行賄行為也不放過，為此推出《海外腐敗行為法》。尼克松后兩任總統(tǒng)福特和卡特都屬于優(yōu)柔寡斷之輩，政壇號召力有限，加上福特特赦尼克松、卡特遭遇伊朗人質(zhì)危機這樣的事情，白宮在1970年代一直抬不起頭。經(jīng)過這么一番整頓，國會重新站到了政壇的中心，三足鼎立的局面得到了恢復(fù)，似乎權(quán)力被關(guān)進(jìn)了籠子里。
但這些法律該如何解釋，是否能起到應(yīng)有的作用，這還要看高院的臉色。
但最高法院九位大法官有四位是尼克松提名的，包括當(dāng)時的首席大法官博格、下一任首席大法官倫奎斯特、助理大法官鮑威爾和布萊克曼，其中倫奎斯特還曾是尼克松內(nèi)閣的司法部副部長。雖然在“水門事件”這樣大是大非的問題面前大法官們捍衛(wèi)了正義，但作為尼克松提名的人選，在政治問題上的思維卻和他相差不遠(yuǎn)。而到了倫奎斯特時期，保守派的旗手斯卡利亞大法官和托馬斯大法官先后加入高院，而另兩位中間派大法官奧康諾和肯尼迪在關(guān)鍵的政治議題上也趨向保守。這里面的斯卡利亞大法官就是當(dāng)年在司法部正副部長寧肯辭職也不服從尼克松命令的情況下遵命將獨立檢察官撤職的司法部執(zhí)行部長。等2005 年倫奎斯特因病去世奧康諾退休之后， 小布什則任命了現(xiàn)首席大法官羅伯茨和助理大法官阿里托，前者是布什訴戈爾一案中布什陣營的幕后操盤手，而阿里托則被稱為斯卡利亞的接班人。過去40年間，共和黨總統(tǒng)任命的大法官占據(jù)絕對多數(shù)，甚至有兩年時間高院僅有一位大法官是民主黨總統(tǒng)所任命。雖然共和黨總統(tǒng)也有看走眼選錯的大法官，但在倫奎斯特等人的帶領(lǐng)下，高院逆轉(zhuǎn)了自新政以來的國會取得的諸多成果。
過去40 年間， 有24 年白宮是被共和黨總統(tǒng)占據(jù)，光里根任內(nèi)就任命了一半左右的各級別聯(lián)邦法官，結(jié)果不僅僅是高院，幾乎整個聯(lián)邦法院體系都成了保守派勢力的大本營。當(dāng)兩大分支都被黨派串聯(lián)起來的時候，國會通過以上法案給白宮施加的控制也就自然一個個被掙脫了。簡言之，國會向左，高院向右。
國會監(jiān)督失效
伏筆其實早在合眾國訴尼克松一案中就已埋下。在該判決中，雖然大法官們一致認(rèn)定總統(tǒng)必須交出可能記錄有尼克松和其他被指控官員不法言行的錄音帶，但卻接受了尼克松辯護(hù)律師的觀點，史上第一次白紙黑字地承認(rèn)總統(tǒng)擁有“行政特權(quán)”，讓總統(tǒng)們可以基于國家安全的理由拒絕來自國會和法院的監(jiān)督。這一巨大而危險的授權(quán)被人們慶祝尼克松下臺的歡呼聲所掩蓋，自克林頓開始白宮在面對各種爭議的時候都會立即動用這項權(quán)力來拒絕國會監(jiān)督：萊溫斯基丑聞案，副總統(tǒng)切尼和能源公司關(guān)系案，司法部炒聯(lián)邦檢察官案，副幕僚長泄密中情局探員身份案，司法部長刑事藐視國會案……總統(tǒng)們憑一句“國家安全”就把國會和法院拒之門外，甚至連國會聽證會也可以拒絕派人出席，最后正是這種不受監(jiān)督的權(quán)力逐漸催生了當(dāng)下的新一輪丑聞。
不僅白宮和內(nèi)閣高級官員可以逍遙法外，連普通的行政部門也逐漸脫離了國會的掌握開辟了一個個獨立王國。 因為尼克松時期聯(lián)邦政府經(jīng)常曲解國會立法，出臺和國會立法目的相矛盾的規(guī)制和措施，所以國會在很多法律中增加了國會監(jiān)管的修正案，允許國會廢除或者暫停行使行政機關(guān)頒布的規(guī)制或者采取的行動，以便更好地監(jiān)管這個只對總統(tǒng)負(fù)責(zé)的聯(lián)邦政府。通過這種辦法，國會曾經(jīng)短暫地遏制了聯(lián)邦政府肆意濫權(quán)的行為?？蓻]想到1982年最高法院在一樁移民遣返的案件上大做文章，不僅沒有就事論事地分析國會的監(jiān)管方式是否合理這一問題，卻從三權(quán)分立的角度認(rèn)為國會實際上侵犯了憲法賦予總統(tǒng)的否決權(quán)，因此這一系列國會監(jiān)管的修正案統(tǒng)統(tǒng)違憲，一下就把國會近10年的努力化為烏有。
在高院的祝福聲中，捆綁在聯(lián)邦政府身上僅有的幾道枷鎖也被粉碎了。后來高院出臺的另外幾個判決更是賦予行政機關(guān)朝令夕改、信口雌黃、自決勝負(fù)乃至顛覆法院判決的權(quán)力。在高院的縱容和國會的退縮面前，聯(lián)邦政府日漸傲慢，開始為所欲為。從小布什時期起，時不時就有政府高層拒絕赴國會聽證會的新聞見報，而到了最近丑聞爆發(fā)的這段時間，政府高官要么拒絕作證，要么一問三不知，要么念標(biāo)準(zhǔn)答案，國會議員縱然在媒體上炮聲連連卻也無法讓白宮就范。
為了避免行政機關(guān)上行下效，國會不得不將法案寫得越來越長越來越細(xì)，以免行政機構(gòu)隨意解讀立法原意，以至于2010年通過的健保法案僅法案原文就有數(shù)千頁之多。而為了反制國會的“長法案”，行政機構(gòu)出臺的規(guī)制在數(shù)量上更是呈指數(shù)級增長。據(jù)國會預(yù)算辦公室統(tǒng)計，2012年美國政府63個聯(lián)邦機構(gòu)出臺了4062條規(guī)制，而同期通過的國會法案不超過30項。僅為了遵守這些規(guī)制，美國企業(yè)和人民就需要付出近2萬億美元的開支，占了聯(lián)邦政府全年預(yù)算的一半，超過加拿大和墨西哥的GDP。這些恐怖的數(shù)字背后反映的是聯(lián)邦政府對權(quán)力的極度貪婪和對三權(quán)分立制度的野蠻破壞。
破壞競選規(guī)則
出于限制政治獻(xiàn)金在選舉中起的作用這一目的，1974年國會推翻福特總統(tǒng)的議案否決，通過了《聯(lián)邦選舉競選法案》的重大修訂案，從個人捐款限額、政治團體捐款限額、候選人政治捐款來源和使用情況的披露、個人競選開支限額以及候選人本人私人資金用于選舉開支的限額等方面嚴(yán)格規(guī)范各層級的聯(lián)邦選舉。還設(shè)立了跨黨派的獨立機構(gòu)聯(lián)邦選舉委員會監(jiān)督執(zhí)行該法案，并且提供公共資金讓候選人避免受到過多利益團體的干擾。
可就這么一個得到兩黨和民眾支持的法案卻在5年后部分遭到高院的肢解，該法案中有關(guān)候選人可動用個人資金的上限以及競選總開支的上限被解除，從此打開了美國金錢選舉的大門，之后的總統(tǒng)大選開支屢創(chuàng)新高。而像紐約市長這樣的崗位更是成了億萬富翁的囊中物，過去20年來先后由兩位億萬富翁把持，在民主黨的大本營硬是靠錢開辟了共和黨的自留地。
更糟的是，到了2009年高院在公民聯(lián)合訴聯(lián)邦選舉委員會一案中居然認(rèn)為公司理應(yīng)享受和個人一樣的言論自由，讓數(shù)年前兩黨達(dá)成的競選經(jīng)費改革法案和之前大量旨在避免大選被寡頭操縱的高院判決被廢棄，為大公司大工會無限制捐款大開方便之門。2010年中期選舉共和黨就靠著天量的政治獻(xiàn)金推翻了民主黨在國會眾議院的多數(shù)地位，而到了2012年大小利益團體給以總統(tǒng)大選為首的各級選舉砸下14億美元，多達(dá)156位個人和團體為自己所支持的候選人捐款超過100萬美元，其中賭城億萬富翁先后給共和黨兩位候選人開出千萬美元支票，并揚言出資一個億扳倒奧巴馬。在巨額的競選花費中至少有3億美元來自無需報告捐款人身份的神秘政治團體。
公共大選資金如今也形同虛設(shè)。自1976年該項資金啟動以來，所有的總統(tǒng)候選人都申請了資金支持。但根據(jù)規(guī)定，一旦拿了公共大選資金的候選人就不得再從私人資金那里募集款項，旨在避免候選人被利益集團綁架?？?008年奧巴馬率先破壞了規(guī)矩，靠著利益集團的扶持對申請了該項資金的麥凱恩構(gòu)成了巨大的資金優(yōu)勢，在部分關(guān)鍵州雙方投放競選廣告的資金對比甚至高達(dá)5:1，最后輕松問鼎白宮。到2012年大選雙方都手握數(shù)億現(xiàn)金，更看不上聯(lián)邦政府的財政支持，將公共資金徹底踢一邊。
監(jiān)管這一切的聯(lián)邦選舉委員會也成了華盛頓的笑談。其標(biāo)榜的跨黨派屬性導(dǎo)致該委員會的兩黨代表從來都沒能真正執(zhí)行過任何有效的監(jiān)管，自2008年以來34次無法達(dá)成是否對某些選舉違規(guī)行為展開調(diào)查的決議。偶爾小打小鬧的懲罰大多都發(fā)生在選舉之后，對已成事實的選舉結(jié)果絲毫沒有影響。該委員會從2009-2011年3年分別征收了200萬美元的罰款，相比數(shù)十億的競選經(jīng)費不過是九牛一毛。在兩黨政客看來，選舉委員會就是一個會叫喚但不會咬人的狗，隨便給點殘羹冷飯就可以打發(fā)掉了。
選擇性執(zhí)法的選擇性回避
自從里根時代開始，為了能夠不執(zhí)行國會立法中總統(tǒng)們不滿意的部分，他們就頻頻利用“簽署宣言”繞開國會自行其是。因為這類附屬性的文件并不是原法案的一部分，所以不論是《合眾國法典》還是《聯(lián)邦規(guī)制匯編》都不會刊印，只有湯森路透旗下的私人出版社匯集的《合眾國國會及行政新聞匯編》或通常僅限于聯(lián)邦政府內(nèi)部瀏覽的《聯(lián)邦官報》這樣的次級文檔中才看得到。也正因為其隱秘性，國會根本察覺不到他們起草的法律已經(jīng)被總統(tǒng)們的“簽署宣言”改得面目全非，直到小布什時期才被學(xué)術(shù)界發(fā)現(xiàn)從而引起人們注意。
其實這種“簽署宣言”也不是新事物，早在麥迪遜或者門羅時期就有了。按照克林頓時期的助理司法部長所整理的，宣言分成行政管理類、政治動員類和憲法權(quán)力類三種。行政管理類主要是總統(tǒng)向下級官員指示國會立法中的某些語義含糊的條款按照他的理解應(yīng)當(dāng)如何實施與落實，政治動員類則主要是總統(tǒng)借這個宣言向人們介紹這個法案的作用與目的，而最具爭議的就是憲法權(quán)力類的宣言。總統(tǒng)在這類宣言中闡述自己對該法案合憲性的看法，宣布法案中某些條款違憲，進(jìn)而指示下級官員不要執(zhí)行該法案中違憲的條款。這種類型的宣言本身很可能就是違憲的，因為憲法只給了總統(tǒng)三種處理國會立法的選擇：1.簽署，2.否決，3.擱置待時效過了自動廢除。而且一旦簽署生效，總統(tǒng)就有責(zé)任“忠實地執(zhí)行國會的立法”，而不是運用自己的裁量權(quán)對國會的立法挑三揀四。如果總統(tǒng)對法案中某些條款不滿，應(yīng)該及早否決整個法案，或者等待高院遇到有關(guān)該條款的爭議的時候?qū)ζ浜蠎椥宰龀霾脹Q。簡言之，這種憲法權(quán)力類的宣言既違反了總統(tǒng)本身的憲法權(quán)力，又干涉了國會和高院所享有的權(quán)力，可以說是一個徹頭徹尾的違憲做法。
過去五任總統(tǒng)通過“簽署宣言”對法治的破壞可謂驚人。據(jù)國會研究局統(tǒng)計，里根在任八年頒布了250個宣言，其中86個宣言包含了反對一個或多個國會立法條款的文字。其接班人老布什四年就簽署了228個，其中107個用來反對國會立法的部分內(nèi)容。克林頓也不客氣，八年簽了381個創(chuàng)下新高，不過涉及反對國會立法的只有70個。到了小布什這里，雖然總數(shù)減為152個，可其中118個都是跟國會對著干的，創(chuàng)造了這一項的紀(jì)錄，因此被隱性廢除的國會法案條款多達(dá)1200條，是之前所有總統(tǒng)廢掉的國會立法條款之和的兩倍，可以說將這個宣言的功效用到了登峰造極的地步。
奧巴馬上臺后，因為簽署宣言已經(jīng)為民眾所察覺，奧巴馬競選的時候也賭咒發(fā)誓不用這種手段和國會作對，其任內(nèi)四年僅簽署了21個宣言，涉及20個國會立法的91個條款，相比較而言其數(shù)量和頻率都大大降低?？蛇@并不意味著奧巴馬就更順從民意，而是他更大膽地宣布他將不執(zhí)行國會的法律了。為了爭取同性戀群體的支持，奧巴馬指示司法部長霍爾德不再執(zhí)行具有反同性戀性質(zhì)的《聯(lián)邦婚姻保護(hù)法》，不在法庭就其合憲性進(jìn)行辯護(hù)，直接宣判這個法案的“死刑”，其動作之大膽使保守派政客為之側(cè)目。
而在這一系列法律糾紛中，高院都拒絕介入，至今未曾就簽署宣言的合憲性做出過裁決，也未曾就奧巴馬的越界行為發(fā)表過看法，對行政機構(gòu)公然挑戰(zhàn)憲政機制的做法睜一只眼閉一只眼。無形中，高院獨善其身的做法助長了兩黨總統(tǒng)的氣焰。
水門事件過去40年，三權(quán)分立的憲政架構(gòu)再次遭到嚴(yán)重破壞，美國繼羅斯福尼克松之后再度迎來一位帝王總統(tǒng)。經(jīng)過高院40年的重新武裝，白宮重新掌握了美國政壇的話語權(quán)，以其巨大的權(quán)力籠罩了整個美國社會。
