【多維歷史】清雍正年間，軍機(jī)處。關(guān)于軍機(jī)處何時(shí)建立，至今說法不一。雍正為何建立軍機(jī)處？軍機(jī)處的真正作用又是什么？《清史論叢》第五輯中，收錄了歷史學(xué)家季士家《淺論清軍機(jī)處與極權(quán)政治》一文，為今人揭開軍機(jī)處的神秘面紗。
清王朝在統(tǒng)治全國(guó)二百六十八年中，對(duì)于統(tǒng)治國(guó)家的政治機(jī)構(gòu)，在沿襲前明制度的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行了為它所必需的改革。淵源于康熙、建立雍正、定制于乾隆、亙存于清代的軍機(jī)處，就是其中至關(guān)重要的一著。
軍機(jī)處，是“辦理軍機(jī)處”的簡(jiǎn)稱。它在中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)展史上，無論是從名稱到形式，還是從它所起的作用到它所引起的結(jié)果，都是空前的僅見。
對(duì)于清軍機(jī)處的研究，歷來為人們所重視。特別是解放以后，中國(guó)史學(xué)界運(yùn)用馬列主義原理，在前人研究的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行了大量的工作，并作出了可喜的成績(jī)。但是，對(duì)于它的設(shè)立時(shí)間、發(fā)展過程、歷史原因，以及它的性質(zhì)和作用，卻至今仍處眾說紛壇、莫衷一是。究其原因，誠如前輩所析：“談到清代大政所出的軍機(jī)處，近人頗多注意清代政治機(jī)構(gòu)，惜依稀仿佛，不能得其真相?！私跃壡宕鷮W(xué)風(fēng)不甚注意當(dāng)代掌故，清亡將及三十（注：現(xiàn)已過七十）年，老輩漸少，無人傳述，但憑幾種紀(jì)載的書，加以推想，當(dāng)然不得要領(lǐng)。如紀(jì)載軍機(jī)處之專書，有梁章鉅《樞垣紀(jì)略》，光緒元年又經(jīng)恭親王增補(bǔ)，似乎可據(jù)，然軍機(jī)處設(shè)立的年月，并無紀(jì)載?！苯陙?，清史學(xué)界似有以雍正八年（1730年）說為定論的趨勢(shì)?；跒榱伺鍤v史真相，筆者不揣淺陋，冒陳片言，作為引玉之磚，以求證于學(xué)者、專家。
一、關(guān)于清軍機(jī)處設(shè)立時(shí)間與發(fā)展過程初探
關(guān)于軍機(jī)處成立于何時(shí)的問題，自清代至今天，一直存在有雍正七年（1729年）、八年（1730年）、十年（1732年）三說；有些記載，取含混的“雍正中”、“雍正時(shí)”、“雍正年間”的說法。由此，也帶來另外一個(gè)問題：軍機(jī)處在發(fā)展過程中，到底有幾個(gè)階段、出現(xiàn)過幾種名稱。一般地說，持八年、十年說者一個(gè)共同點(diǎn)，都否定有“軍需房”的名稱和階段。
筆者從所見到的文獻(xiàn)記載中，認(rèn)為軍機(jī)處成立于雍正七年；經(jīng)過“軍需房”、“軍機(jī)房”、“軍機(jī)處”三個(gè)發(fā)展階段。正是這三個(gè)階段，體現(xiàn)了這一非正式的、辦事無陳規(guī)、直接辦理皇帝交辦事件的機(jī)構(gòu)，由于利于弄權(quán)、又有效率而深得皇帝信用，從而所付予的職能范圍不斷擴(kuò)大，由原先單純專辦西北軍需，擴(kuò)展為統(tǒng)辦西北軍務(wù)，進(jìn)而推斥和取代內(nèi)閣成為“樞廷”的三級(jí)階梯。為了說明問題，特分以下諸問題論證：
（一）軍機(jī)處成立于雍正七年六月初十日（1729年7月5日），當(dāng)時(shí)的各稱謂“軍需房”。
在“雍正八年春”為內(nèi)閣中書，并當(dāng)過“軍機(jī)處協(xié)辦”，經(jīng)過親身“前后十年目睹”的葉鳳毛，于乾隆三十年（1765年）著有《內(nèi)閣小志》一書。書中說到軍機(jī)處的沿革，有一段十分清楚的話：“時(shí)西北兩路出師征策妄（注：指準(zhǔn)噶爾部首領(lǐng)策妄阿拉布坦），戶部別立軍需房，司官翁藻主之。于是，襲其稱，亦曰‘軍需房’。漸易為‘軍機(jī)房’，漸又以‘房’為‘處’?！?/p>
這就是當(dāng)時(shí)、當(dāng)事官員記述如何成立軍機(jī)處的始末情況。在這里，葉氏把軍機(jī)處這一機(jī)構(gòu)的來龍去脈交待得一清二楚：戶部軍需房建立在前，襲用戶部軍需房之名而建立大內(nèi)的軍需房在后，爾后大內(nèi)軍需房更名為軍機(jī)房、軍機(jī)處。
為密籌西北軍需所建立的戶部軍需房，系“定議于雍正四年（1726年）”。后因“是以經(jīng)理二年有余，而各省不知有出師、運(yùn)餉之事”的慎密長(zhǎng)處，使得胤禛于雍正七年（1729年）六月癸未（初十）下諭，令怡親王允祥、大學(xué)士張廷玉、蔣廷錫，建立了軍機(jī)處的前身軍需房：“兩路軍機(jī)，朕籌算者久矣。其軍需一應(yīng)事宜，交與怡親王、大學(xué)士張廷玉、蔣廷錫密為辦理?！标P(guān)于大內(nèi)的軍需房的辦公處所，不在戶部，是在大內(nèi)的隆宗門內(nèi)、乾清門外西偏，就是以后軍機(jī)處的地點(diǎn)。對(duì)此，與葉鳳毛同時(shí)為內(nèi)閣中書，也曾入值軍機(jī)處的席吳鏊說：“雍正中，以邊事設(shè)軍需房于隆宗門內(nèi)，后又謂之軍機(jī)房，領(lǐng)以親王、大臣。”《清史稿·軍機(jī)大臣年表》亦持此說。
（二）雍正八年（1730年）是改軍需房為軍機(jī)房的時(shí)間。
由于軍機(jī)處不是正式的機(jī)構(gòu)，是因皇帝的一句話而設(shè)立、而演變，所以官方文獻(xiàn)和私人著述均無詳細(xì)交待。故而留給后人許多疑團(tuán)。筆者在求證八年說的根據(jù)中，悟出雍正八年（1730年）是軍需房改稱“軍機(jī)房”的時(shí)間；而這一變化，是由辦理“軍需一應(yīng)事宜”擴(kuò)展為統(tǒng)辦西北用兵的軍機(jī)故。以下數(shù)則材料，正好可以說明這個(gè)問題：
第一，以實(shí)物資料說，有中國(guó)第一歷史檔案館所藏《漢軍機(jī)處檔案總冊(cè)》一本。該檔冊(cè)首頁記載：“雍正自八年始設(shè)軍機(jī)處，所以各種折檔，俱自八年始存?！贝苏Z說明，軍機(jī)處檔案開始于雍正八年；該檔冊(cè)所記裁的檔案，始于雍正八年八月，止于乾隆六十年（1795年），屬檔案目錄，顯系在清理軍機(jī)處檔案中形成的登記該處漢文檔案的總目；同時(shí)說明，在雍正八年以前的軍需房期間，因?qū)俪鮿?chuàng)階段而未留存檔案，更未建立歸檔制度而已。
第二，從清朝政典《光緒會(huì)典事例》看，有乾隆上諭一則：“第自雍正八年設(shè)立軍機(jī)處以來五十余年，所有諭旨、批奏事件，未經(jīng)發(fā)鈔者尚多。著先將乾隆四十年（1775年）以前軍機(jī)處年存檔案，令該館（按：指方略館）總裁、纂修等祥晰查閱、裒輯，以昭典核?！笨磥?，弘歷是為纂修回部、金川等《方略》，而對(duì)軍機(jī)處在初創(chuàng)階段所存缺陷的批評(píng)。上述《漢軍機(jī)處檔案總冊(cè)》，顯系應(yīng)此道上諭而進(jìn)行檔案的清理，并在這一過程中所形成。所以說，該檔簿上的八年說，應(yīng)該發(fā)源于此諭；它絕對(duì)不具有記載軍機(jī)處設(shè)立時(shí)間的檔案作用。這是顯而易見的。
第三，與上述材料相印證，有當(dāng)時(shí)的當(dāng)事人的記述。自雍正七年至乾隆十四年（1729至1749年）當(dāng)了二十年的軍機(jī)大臣的張廷玉寫道：“（雍正）八年四月，……命廷玉與大學(xué)士馬爾賽、蔣廷錫辦理一切事務(wù)?！睆?、蔣二人是第一任軍機(jī)大臣，而馬爾賽則系八年“五月丁卯以世襲一等公、武英殿大學(xué)士，命與張廷玉、蔣廷錫詳議軍行事宜。”胤禛在張廷玉任軍機(jī)大臣一年零四個(gè)月后的雍正八年十月，對(duì)于張的政績(jī)作了高度評(píng)價(jià)：“自簡(jiǎn)任綸扉以來，祗遵朕訓(xùn)，仰體朕心，……贊襄機(jī)務(wù)，公正無私，填重周詳，事事妥協(xié)，至誠之悃。”
這三方面的材料說明：與辦理“軍需一應(yīng)事宜”的軍需房不同，在雍正八年以后已發(fā)展為“詳議軍行事宜”的“辦理一切事務(wù)”的軍機(jī)房，實(shí)現(xiàn)了以“贊襄機(jī)務(wù)”為任務(wù)的轉(zhuǎn)變；而且有辦理“各種折檔”和“所有諭旨、批奏事件”等具體工作了。
（三）雍正十年（1732年）定名為軍機(jī)處。
雍正十年三月，最后定名為“辦理軍機(jī)處”，并頒給印信。下面這則記載，具體說明由雍正帝授意、經(jīng)內(nèi)閣討論后報(bào)皇帝批準(zhǔn)定名并鑄印的過程：“大學(xué)士等遵旨議奏：辦理軍機(jī)處密行事件，所需鈐封印信，謹(jǐn)擬用‘辦理軍機(jī)印信’字樣，移咨禮部鑄造，貯辦理軍處處，派員管理，并行知各省及西北兩路軍營(yíng)。從之。”
在這一引文中，兩次出現(xiàn)“辦理軍機(jī)處”一稱。筆者認(rèn)為，前者是雍正帝交議中的用語，后者是大學(xué)士借用皇帝的話。故所以二者都不具有機(jī)構(gòu)名稱的意思：僅僅是指“辦理軍機(jī)的那個(gè)地方”這樣的含意。因此才會(huì)出現(xiàn)以“辦理軍機(jī)印信”這樣不含機(jī)構(gòu)名稱、只指所辦之事，即在上引交議上諭“辦理軍機(jī)處密行事件所需鈐封印信”十五字中，取其兩端的印文。但是，自此之后，也就習(xí)以為常，相因稱之，“至乾隆初，邊事息，軍機(jī)房不廢”，并使制度得以完善，于嘉慶二十三年（1818年）以“辦理軍機(jī)處”載入《大清會(huì)典》而成永久之制，亙存于有清一代，凡一百八十年。
二、關(guān)于清軍機(jī)處機(jī)構(gòu)述略
有關(guān)軍機(jī)處的情況，因無多歧見，故就其大略，分職官、職掌、制度三個(gè)部分以明其梗概。
（一）軍機(jī)處的職官。
軍機(jī)處僅設(shè)有軍機(jī)大臣、軍機(jī)章京二職。
軍機(jī)大臣，俗稱“大軍機(jī)”，雅稱“樞臣”。其名額向無定員，多寡任皇帝所欲。從《清史稿·軍機(jī)大臣年表》看，初僅三人，后增至四到八人，最多時(shí)竟達(dá)十一人。他們中雖因品秩、年資之別，常以品崇、資深者為“領(lǐng)班”而被譽(yù)為首席、首揆、揆席；其實(shí)，無首長(zhǎng)、互不為屬，各自辦理皇帝交辦事宜而單獨(dú)向皇帝負(fù)責(zé)。其任用，均系皇帝的個(gè)人好惡，開始時(shí)在大學(xué)士中、后增至在六部尚書和侍郎、院寺堂官中特簡(jiǎn)，少數(shù)也有在軍機(jī)章京中升任的。據(jù)說還有親王不能入軍機(jī)之“祖制”，事實(shí)是第一任軍機(jī)大臣中即有怡親王允祥，以后也還有幾位親王入值的。軍機(jī)大臣的全稱叫“軍機(jī)處行走”或“軍機(jī)大臣上行走”；初入者，還常加“學(xué)習(xí)”二字，如“軍機(jī)大臣上學(xué)習(xí)行走”、“軍機(jī)處學(xué)習(xí)行走”。經(jīng)試用一段時(shí)間后，不合格者“開去”，合格者去除學(xué)習(xí)二字?？傊败姍C(jī)大臣，惟用親信，不問出身?！?/p>
軍機(jī)章京（按：章京二字，系滿語，意為官兒），俗稱“小軍機(jī)”，亦稱“軍機(jī)處司員”。在開初階段還稱過“軍機(jī)處協(xié)辦”，乾隆二十三年（1758年）始稱“軍機(jī)處司員上行走”，四十五年（1780年）一律改稱“章京上行走”。其員數(shù)，始無定額；至嘉慶四年（1799年）定為滿、漢各十六人，內(nèi)分滿、漢各八人為一班，每天以兩班儤值。其任用，以“人品端方”、“年富力強(qiáng)”、“字畫端楷”，并能“辦事慎、密者”為條件，開初在內(nèi)閣中書中選用，后增至六部、院寺司員中保送，經(jīng)軍機(jī)大臣考試錄取后“引見”，由皇帝傳補(bǔ)。其任務(wù)，專辦文稿和記錄檔案。
（二）軍機(jī)處的職掌。
綜觀軍機(jī)處的全部活動(dòng)，它的職掌基本上可歸納為辦文牘、備顧問二項(xiàng)。
辦文牘，包括處理上之下行的皇帝諭旨和下之上行的官員奏折?；实鬯档奶刂己鸵蚬賳T所請(qǐng)而降的諭旨，包括明發(fā)上諭和寄信密旨，均由軍機(jī)處承辦：或承旨撰擬，或記檔留存，或封發(fā)密寄，或發(fā)內(nèi)閣傳抄。官員奏事，原來的制度分題、奏二途：“公事”用“題本”，“一己私事”用“奏折”，均由內(nèi)閣承辦。自軍機(jī)處設(shè)立后，奏折的使用范圍不斷擴(kuò)大，并逐漸取代題本。奏折雖直達(dá)御前，由皇帝親自開拆、閱讀、批示；但經(jīng)皇帝批示后的“朱批奏折”，每日寅、卯二時(shí)發(fā)軍機(jī)處錄副存檔，再把原折封發(fā)奏事官員遵辦。上述對(duì)于諭旨和奏折的處理，就是所謂“一切承旨書諭及辦理各件，皆關(guān)系機(jī)要，此與前代所稱‘平章軍國(guó)重事’相仿”。
備顧問，包括所有皇帝交議事件提出建議。其中諸如大至施政方案、軍事方略，小到官員任免、獎(jiǎng)敘、參劾、懲治等事，陳述自己的見解。甚至皇帝進(jìn)住圓明園和熱河避暑山莊，以及狩獵、出巡、祭祀等活動(dòng)，亦必須令軍機(jī)大臣扈從常侍，以備顧問。
（三）軍機(jī)處的制度。
軍機(jī)處的制度，大凡有如下各項(xiàng)：
1．辦公無衙署，僅有值房。值房，位于隆宗門內(nèi)、乾清門外西偏小平房?jī)?nèi)。其內(nèi)，分滿、漢二值房，分稱“滿軍機(jī)處”、“漢軍機(jī)處”，簡(jiǎn)稱“滿屋”、“漢屋”。它們之間，互不為屬。這所小平房，原為板房；至乾隆初年，改建瓦屋。
2．無專官，僅有差官。軍機(jī)處不設(shè)正式官員，軍機(jī)大臣、軍機(jī)章京均為各衙門官員的臨時(shí)差遣。他們雖然都履行過由皇帝特簡(jiǎn)或傳補(bǔ)的手續(xù)，但均為應(yīng)差兼職。他們雖然人在軍機(jī)處，但編制和職稱仍舊是原來衙門的。而且他們經(jīng)常提心吊膽，隨時(shí)準(zhǔn)備皇帝宣布自己“罷值”回歸原崗位。
3．無司吏。軍機(jī)大臣、軍機(jī)章京之下無吏員。從實(shí)際上看，軍機(jī)大臣與軍機(jī)章京、一般軍機(jī)大臣與領(lǐng)班軍機(jī)大臣之間有一定的隸屬關(guān)系；但在立法上卻互不為屬，都是直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。這就是所謂“樞廷義取慎密，有官而無吏”。
4．辦事無規(guī)程。軍機(jī)處，從它的機(jī)構(gòu)和它的職能、官員任免，以及它的權(quán)限、辦事的范圍和程序等等，均不予明文規(guī)定。這一機(jī)構(gòu)歷雍、乾、嘉三代近一個(gè)世紀(jì)都不見諸《會(huì)典》，直至嘉慶二十三年（1818年）雖載入《會(huì)典》，卻不入《會(huì)典事例》。這樣，就使得這一機(jī)構(gòu)，始終被神秘的迷籠罩，更便于皇帝為所欲為地弄權(quán)。
5．多方牽制，警戒森嚴(yán)?；实壅僖娷姍C(jī)大臣，太監(jiān)不得在側(cè)；一切官員不得進(jìn)軍機(jī)處值房，連“京、外、王大臣有奉特旨到軍機(jī)處恭聽諭旨、恭讀朱筆及閱看各處奏折者，方得在軍機(jī)處堂簾內(nèi)拱立。事畢即出。其余部院、內(nèi)外大小官員，不得擅入。其簾前、窗外、階下，均不許閑人窺視。滿漢章京之直房亦如之”；承撰所奉上諭，只準(zhǔn)在軍機(jī)處，而且必須當(dāng)日畢；所在部、院事件不許在軍機(jī)處處理，其司員也不準(zhǔn)來軍機(jī)處“畫稿”、“回事”；由都察院派出滿漢御史各一員，每天在軍機(jī)處值房外糾察；諭旨的執(zhí)行情況，交由內(nèi)閣稽察房、稽查欽奉上諭事件處監(jiān)察；所用軍機(jī)處的印信也特別嚴(yán)加防范：“印藏大內(nèi)，印鑰以領(lǐng)班之軍機(jī)大臣佩之。有事，則值日章京至內(nèi)奏事處請(qǐng)印，向軍機(jī)大臣請(qǐng)鑰。用印畢，即送入內(nèi)?！舱?qǐng)印鑰，以金牌為驗(yàn)。牌廣約五分，厚一分，修約二寸，鐫‘軍機(jī)處’三字，直日章京佩之；封印后，領(lǐng)班章京佩之?！?/p>
軍機(jī)處的諸多特點(diǎn)，可概括為三條。其一、班子精干。合軍機(jī)大臣、軍機(jī)章京滿漢二途，軍機(jī)處全部人員，也不過四十人左右，辦理一國(guó)之軍國(guó)政要；其二，任職官員多為才干之士，特別是軍機(jī)章京，“年富力強(qiáng)”；其三，所帶來的事實(shí)是，辦事速捷，雷厲風(fēng)行，始終保持著較之原內(nèi)閣有更高的效率。
三、關(guān)于清軍機(jī)處的性質(zhì)與作用淺析
清軍機(jī)處，是清王朝最高統(tǒng)治者在無意之中，發(fā)現(xiàn)了軍需房這一臨時(shí)機(jī)構(gòu)對(duì)于擺脫政府、加強(qiáng)君權(quán)的特效能之后，有意識(shí)地去加強(qiáng)和發(fā)展它，最后以軍機(jī)處這一形式定制的。清朝皇帝就是通過軍機(jī)處這一工具，把王朝的政府——內(nèi)閣，排除于政務(wù)之外，并使之成為“閑曹”而有名無實(shí)，結(jié)束了秦漢以來“群權(quán)”與“相權(quán)”的斗爭(zhēng)，促成君主極權(quán)政體的形成，把中國(guó)傳統(tǒng)的封建專制主義推至極點(diǎn)。這就是軍機(jī)處性質(zhì)和作用的簡(jiǎn)單概括。為了說明問題，現(xiàn)從過程入手，作一大略的剖析。
第一，軍機(jī)處本為內(nèi)閣之分局。
從機(jī)構(gòu)沿革的角度看，軍機(jī)處的起始階段，是承皇帝的旨意，由內(nèi)閣分設(shè)在大內(nèi)的一個(gè)專辦軍需的臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)。葉鳳毛把它置于內(nèi)閣“紅木房”（按：即內(nèi)閣批本處的別稱）之后，中書科之前，作為內(nèi)閣的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并加注曰：“軍機(jī)房，即內(nèi)中堂（按：內(nèi)閣屬下，稱大學(xué)士曰中堂）辦事處也?！痹凇洞髮W(xué)士》條下說：“康熙年間，中堂皆在閣。余于雍正八年春為舍人（按：內(nèi)閣中書一職，當(dāng)時(shí)譽(yù)稱舍人），中堂已有內(nèi)外之分?！毕瘏泅艘嗾f：“至乾隆初，邊事息，軍機(jī)房不廢。由是，大學(xué)士以下，有內(nèi)外廷之判矣?！敝燎迥饩w皇帝也講：“軍機(jī)處為行政總匯，雍正年間，本由內(nèi)閣分段?！?/p>
從官員的任用度度看，開初階段的軍機(jī)大臣必在大學(xué)士中選簡(jiǎn)，自始至終，大學(xué)士中之親信者，必然是軍機(jī)大臣，而且“自親王外，其領(lǐng)袖者必大學(xué)士也”。軍機(jī)章京，在前期，“例用內(nèi)閣中書舍人”；至嘉慶四年（1799年），始定由內(nèi)閣、六部、院、寺司員中取用。
從職掌角度看，可以說事事均由內(nèi)閣分出，最后并取代和駕空內(nèi)閣。乾隆二十一年（1756年）由內(nèi)閣中書入直軍機(jī)處為章京的趙翼說得清楚：“軍機(jī)處，本內(nèi)閣之分局。國(guó)初，承前明舊制，機(jī)務(wù)出納，悉關(guān)內(nèi)閣；其軍事，付議政王大臣議奏?！赫觊g，用兵西北兩路，以內(nèi)閣在太和門外，儤直者多，慮漏泄事機(jī)，始設(shè)軍需房于隆宗門內(nèi)，選內(nèi)閣中書之謹(jǐn)密者入直繕寫。后名軍機(jī)處。地近宮廷，便于宣召。為軍機(jī)大臣者，皆親臣、重臣。于是，承旨出政，皆在于此矣?！标P(guān)于這個(gè)過程，嘉慶帝說了這樣一段話：“自雍正年間初設(shè)軍機(jī)處，……本為籌辦軍務(wù)；而各直省寄信事件以及在京各衙門遇有應(yīng)降諭旨，勢(shì)不能紛令群工承繕，是以俱由軍機(jī)處擬寫、交發(fā)，令事有統(tǒng)匯，以昭劃一?！?/p>
第二，排斥內(nèi)閣于機(jī)務(wù)之外，進(jìn)而使之成為“閑曹”、“冗員”。
由上述得知，軍機(jī)處的職掌由內(nèi)閣分出，并日漸擴(kuò)大，而內(nèi)閣的職能則向相反方向不斷縮小。就在這一長(zhǎng)一消過程中，當(dāng)雍正帝改軍需房為軍機(jī)房的雍正八年，卻升五品內(nèi)閣為正一品衙門。從這里就清楚地表明，胤禛為西北用兵設(shè)軍需房專辦軍需事宜，一年后擴(kuò)大其職守改立軍機(jī)房而統(tǒng)辦軍務(wù)，在把內(nèi)閣排斥于軍機(jī)之外的同時(shí)，對(duì)內(nèi)閣采取明升暗降的伎倆，借以招搖朝野而安撫閣臣。這就足以說明胤禛自覺的獨(dú)裁用心。
隨著軍機(jī)處的確立，整個(gè)國(guó)家施政渠道就作了徹底的改變。由原來的內(nèi)閣承旨、六科封駁，公事用題本（內(nèi)閣承辦）、私事用奏折（直達(dá)御前）的制度，改變?yōu)榛实塾H自書諭或口授諭旨，軍機(jī)處密寄各處，肆意擴(kuò)大奏折使用范圍，使題本成為“例行公事”的贅文，至光緒二十七年（1901年）“改題為奏”，取消題本。從而，作為王朝政府的內(nèi)閣，就成了有名無實(shí)的“閑曹”；作為政府宰輔的內(nèi)閣大學(xué)士，即變?yōu)闊o公可辦的“冗員”。
第三，排斥八旗王公勢(shì)力，取代議政王大臣會(huì)議、使之成為有名無實(shí)。
由于軍機(jī)處從一開始就是為辦理軍務(wù)而設(shè)，在其日?；顒?dòng)過程中，就意外地逐步使得清初以來專門負(fù)責(zé)軍務(wù)的“議政王大臣會(huì)議”（即議政處），變?yōu)椤疤撱?，并無應(yīng)辦之事，殊屬有名無實(shí)”，至乾隆五十六年（1791年）而宣布撤銷。
上述情況，誠如《清史稿》所記：“清大學(xué)士，滿、漢兩途，勛高位極，乃以相授；內(nèi)閣實(shí)權(quán)，遠(yuǎn)不逮明。然其品列，皆首文班”；“清大學(xué)士，沿明舊制，例稱政府。實(shí)則，國(guó)初有議政處以掣其柄；雍正以后，承旨、寄信有軍機(jī)處。內(nèi)閣、宰輔，名存而已。”
這就是清王朝通過軍機(jī)處這一工具，取得駕空內(nèi)閣、取代議政處而取得一箭以雕的情形。
第四，軍機(jī)處是一個(gè)臨時(shí)的御用的辦事處所，始終不是一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。
因?yàn)檐姍C(jī)處近在君制，為皇帝辦理軍國(guó)政要，從而總匯全國(guó)行政，儼然如一國(guó)的政府?？墒?，它卻從來不是一個(gè)正式的、法定的國(guó)家機(jī)構(gòu)；而只是一個(gè)辦理專項(xiàng)工作而建立在大內(nèi)的辦事處所，最后成為辦理機(jī)務(wù)的永久性的部門。正因?yàn)榍逋⒂密姍C(jī)處這樣一個(gè)皇帝個(gè)人的機(jī)要秘書部門替代政府，所以就成了中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)史上的一大怪態(tài)：“軍機(jī)處，名不師古，而絲綸出納，職居密勿。初，祗秉廟謨、商戎略而已。厥后，軍國(guó)大計(jì)，罔不總攬。自雍、乾后，百八十年，威命所寄，不于內(nèi)閣，而于軍機(jī)處。蓋隱然執(zhí)政之府矣?！?/p>
第五，軍機(jī)處是君權(quán)的附庸。
如果說，明太祖朱元璋企圖集一國(guó)之軍政于一身而廢中書省、罷大都督府，但結(jié)果證明是事與愿違。朱元璋的未竟遺愿，卻在清代得以實(shí)現(xiàn)。清王朝的最高統(tǒng)治者，就是通過軍機(jī)處這一得心應(yīng)手的工具，最終實(shí)現(xiàn)了前人千方百計(jì)想要實(shí)現(xiàn)而一直難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，把封建專制主義推到寶塔之巔——絕對(duì)君權(quán)的極權(quán)政治階段。
軍機(jī)處由于地處宮禁，它的一切活動(dòng)都是在皇帝個(gè)人直接授意和嚴(yán)密監(jiān)視之下進(jìn)行，這就達(dá)到了胤禛所設(shè)想的“人之使臂、臂之使指”的要求，為皇帝所完全控制。以軍機(jī)處最大的事情“承旨書諭”或“承旨出政”來說，也只不過是“只供傳述、繕擬，而不能稍有贊劃于其間也”的傳令兵和文抄公而已?？墒?，就是這樣，皇帝還惟恐軍機(jī)大臣“專擅”，而設(shè)置層層警戒；軍機(jī)大臣則處處“小心”、“敬慎”，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，千方百計(jì)地以防止“嫌于攬持”告戒自己，一言一行都要“避專擅之名”，在那種伴君似伴虎的惶恐心情下過活。乾隆年間的傅恒，開創(chuàng)了一人不敢承旨，個(gè)人不作書諭的作風(fēng)，而得持重、老成之美名，并成了往后的軍機(jī)大臣的傳統(tǒng)作風(fēng)。
正因?yàn)檐姍C(jī)處是皇帝獨(dú)裁的得心應(yīng)手的工具而成為十足的君權(quán)的附庸，才會(huì)出現(xiàn)如乾隆帝所說“權(quán)衡悉由朕親裁”、嘉慶帝所贊“中朝列圣相承，乾綱獨(dú)攬”，“一切綸音宣布，地非斷自宸衷。從下令臣下阻撓國(guó)是，……大權(quán)從無帝落”的君主極權(quán)之局面。
對(duì)于這種君主極權(quán)的局面，清王朝的最高統(tǒng)治者是得意的：“蓋有是君，方有是臣?！羧搜?，天下之安危系乎宰相。其言，實(shí)似是而非也！”
對(duì)于君權(quán)不折不扣的附庸——軍機(jī)處，清廷亦是滿意的。遠(yuǎn)在嘉慶年間，御史何烺首先以“現(xiàn)軍務(wù)久經(jīng)告蕆”由，認(rèn)為“軍機(jī)處承辦一切事務(wù)，與兵部之專司戎政者不同”，奏請(qǐng)“更改”軍機(jī)處“名目”。嘉慶帝當(dāng)即予以嚴(yán)詞拒絕：此“語殊不成話！……何元烺率請(qǐng)改易舊章，而不顧其言之紕繆。所奏斷不可行，原折著擲還！”即便在清末大改官制的高潮中，對(duì)于朝野眾矢之的軍機(jī)處，亦始終處于不容改變之列：以其“近接內(nèi)廷，每日入直，承旨辦事較為密、速，相承至今，尚無流弊。自毋庸復(fù)改！”
為什么清廷對(duì)于軍機(jī)處會(huì)受不釋手呢？清末有人作過較為準(zhǔn)確的歷史分析：“內(nèi)閣之制，在前明有嚴(yán)嵩之奸，張居正之專擅，周延儒、溫體仁之邪佞傾國(guó)。及至本朝，乾綱自秉，舊染一新。然以圣祖仁皇帝之天亶聰明，猶有鰲拜、明珠、索額圖之小作威福。自設(shè)軍機(jī)處，名臣賢相不勝指屈，類皆小心敬慎，奉公守法；其弊，不過有庸臣，斷不至有權(quán)臣。……軍機(jī)處雖為政府，其權(quán)屬于君；若內(nèi)閣，則權(quán)屬于臣。”
但是，具有革新思想的有識(shí)之士，面對(duì)由于君主極權(quán)政治所造成的政治黑暗、思想錮禁，社會(huì)停滯、國(guó)弱民貧，以致出現(xiàn)落后挨打的局面，對(duì)于軍機(jī)處這一附庸是取批判和否定的。道光年間的內(nèi)閣中書龔自珍，就是其中之一。他在《上大學(xué)士書》中，對(duì)軍機(jī)處就進(jìn)行了無情的抨擊：“內(nèi)閣何以反為外廷乎？雍正后從內(nèi)閣分出軍機(jī)處故也?！姍C(jī)處為內(nèi)閣之分支，內(nèi)閣非軍機(jī)處之附庸也。雍正辛亥（九年，公元1731年）前，大學(xué)士即軍機(jī)大臣也，中書即章京也；壬子（十年，公元1732年）后，軍機(jī)處為諭之政府，內(nèi)閣為旨之政府；軍機(jī)處為奏之政府，內(nèi)閣為題之政府。似乎輕重攸分？！……昔雍正朝，以軍務(wù)宜密，故用專折奏；后非軍事亦折奏，后常事亦折奏，后細(xì)事亦折奏。今日，奏多于題，諭多于旨，……絕非雍正故事！……自閣臣為閑曹、冗員，而并科臣亦成閑曹、冗員，……通政司亦閑曹、冗員！”他進(jìn)而提出：“必也正名。名之不正，牽一發(fā)而全身為之動(dòng)者此也”；力主“姑且依雍正中故事：六部專辦六部之事，內(nèi)閣辦絲綸出內(nèi)之事；停止六部（官員）送軍機(jī)處，其由軍機(jī)中書（即章京）升任部員后，不得奏留該處，立飭回部當(dāng)差。如此，庶變而不離其宗，漸復(fù)本原，漸符名實(shí)?！?/p>
四、關(guān)于清軍機(jī)處產(chǎn)生的歷史背景芻議
軍機(jī)處這樣的機(jī)構(gòu)會(huì)在清代出現(xiàn)，這是歷史的必然。在中國(guó)的封建社會(huì)里，統(tǒng)治階級(jí)長(zhǎng)期以來全力推行中央集權(quán)的專制主義的政治制度。隨著封建社會(huì)的向前發(fā)展，這種專制主義的制度也相應(yīng)地逐漸升高。所以說，軍機(jī)處出現(xiàn)在中國(guó)歷史上最后的一個(gè)封建王朝，是有其深刻的歷史淵源的。
自“秦置丞相、相國(guó)，以助理萬機(jī)”始，雖然中經(jīng)形成和名稱上的演繹、變化，但“宰執(zhí)”制度卻一直不廢。至明初，朱元璋決心結(jié)束這一制度，企圖把一國(guó)軍政大權(quán)集于己身，于洪武“十三年（1380年）正月誅丞相胡惟庸，遂罷中書省?！笔迥辏?382年）“仿宋制”，設(shè)殿閣大學(xué)士，賜“秩皆正五品”，為朱元璋“掌獻(xiàn)替可否，奉陳規(guī)誨，點(diǎn)檢題奏，票擬批答，以平允庶政”等具體交辦事務(wù)。這就是在中國(guó)歷史上內(nèi)閣制度的開始。為了鞏固這一制度，朱元璋還在洪武二十八年（1395年）敕諭群臣：“國(guó)家罷丞相，設(shè)府、部、院、寺，以分理庶務(wù)，立法至為詳繕。以后嗣君，其毋得議置丞相。臣下有奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立者，論以極刑！”從而，在形式上結(jié)束了行之一千七百年的以宰相執(zhí)政的制度。但是，由于正五品之內(nèi)閣，“以其授餐大內(nèi)，常侍天子殿閣之下”，與朱元璋的愿望相反，內(nèi)閣的權(quán)勢(shì)又日漸回升。對(duì)于這一情況，清人趙翼說得清楚：“明太祖誅胡惟庸后，廢中書省不設(shè)，令六部各奏事。由是，事權(quán)盡歸宸斷。然一日萬機(jī)，登記、撰錄，不能不設(shè)官掌其事。故永樂中，遂有內(nèi)閣之設(shè)，批答本章、撰擬諭旨，漸復(fù)中書省之舊?！庇捎诿魍⑿庞脙?nèi)監(jiān)，又出現(xiàn)了另一情況：“明代首輔權(quán)雖重，而（司）禮監(jiān)之權(quán)又在首輔之上?！m首輔，亦仰其鼻息也。”就這樣，“相權(quán)轉(zhuǎn)歸之寺人”。
清王朝，就是在因襲前明制度，總結(jié)其得失利弊的情況下，把中央集權(quán)制度推至頂峰。
遠(yuǎn)在關(guān)外時(shí)期，與女真族由奴隸制封建過渡相適應(yīng)，滿洲貴族以“出則備戰(zhàn)，入則務(wù)農(nóng)”的八旗“貝勒”會(huì)議決策主政。至“大金”政權(quán)建立后，仍以是制作為軍事征戰(zhàn)、生產(chǎn)組織、國(guó)政管理的三位一體的工具。在努爾哈赤臨終前，還作了由八旗貝勒置汗和更換汗位的規(guī)定，造成皇太極繼位后出現(xiàn)了與上三旗大貝勒四人輪流值月掌政的局面；甚至于在朝儀之上，“上與三大貝勒俱南面坐”的同等地位。皇太極便以“凡事都照《大明會(huì)典》行，極為得策”由，在天聰三年（1629年）四月，以明降臣為基干，設(shè)立“文館”，從事翻譯歷代漢族王朝的典章制度，“以歷代帝王得失為鑒，并記國(guó)家政事，以昭信史”。在排斥三大貝勒之后，于天聰十年（1636年）一月，皇太極稱帝，改國(guó)號(hào)為“大清”；翌月，改文館為“內(nèi)三院”，處理國(guó)家政事，建立了君權(quán)政體。
順治元年（1644年），清軍入主中原，建立全國(guó)性的政權(quán)。順治十五年（1658年）七月，以“勘酌往制”由，仿明制，改二品衙門的內(nèi)三院為五品內(nèi)閣，分立翰林院?；蕶?quán)又得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。順治十八年（1661年）六月，八歲的玄燁繼位，輔政大臣以“先帝遺詔”為由，“率循祖制，咸復(fù)舊章”，廢內(nèi)閣、翰林院，復(fù)內(nèi)三院舊制，開了個(gè)小倒車?？滴趿辏?667年）七月，玄燁親政。隔二年，誅權(quán)臣鰲拜等?？滴蹙拍辏?670年）八月，又廢內(nèi)三院，恢復(fù)內(nèi)閣之制，并以此承旨出政。自此，奠定了清王朝以內(nèi)閣為政府的中央集權(quán)體制，歷時(shí)二百四十二年。
關(guān)于清內(nèi)閣的性質(zhì)，清王朝的法典《大清會(huì)典》及《會(huì)典事例》中均作為王朝的政府，大學(xué)士則相當(dāng)于三代以來的宰相對(duì)此，乾隆帝曾清楚地指出：“明洪武因胡惟庸之故，改丞相為大學(xué)士，其實(shí)官名雖異，職守?zé)o殊?！庇骸⑶?dāng)過多年內(nèi)閣中書的葉鳳毛也說：“國(guó)朝仍前明之制，以內(nèi)閣為政府，大學(xué)士為宰執(zhí)?！钡^其職守，也只不過是為皇帝辦理本章、充當(dāng)顧問、舉行大典、纂修史書等項(xiàng)具體事務(wù)而已。這就是當(dāng)時(shí)人所說的，“大學(xué)士佐天子，理機(jī)務(wù)，得不時(shí)召見”；“天子有詔，則面授閣臣，退而具草以進(jìn)，曰可，乃下?！逼渥畲罅康墓ぷ?，則是處理公文：“大學(xué)士于軍國(guó)，事無不統(tǒng)。其實(shí)，每日所治（之）事，則閱本也”；“內(nèi)閣之職，同于古相。而所不同者，主票擬而不身出與事”?？梢姡葻o明內(nèi)閣有“代天言”、“柄用專且重”的權(quán)勢(shì)，更非今日西方資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的責(zé)任內(nèi)閣；而是君主專制之下的法定“政府”。
盡管內(nèi)閣“不身出與事”，但到底還是一個(gè)班居六部之上、“表率百寮”的國(guó)家的法定政府，終究還具體辦理制、詔、誥、敕和題、奏、表、箋等官文書而總攬了軍國(guó)機(jī)要。因此，就必然為欲壑難填的皇帝所不容。早在內(nèi)閣定制后的第七年，玄燁即于康熙十六年（1677年）十月“癸亥，始設(shè)南書房”于乾清宮內(nèi)，建立了一個(gè)人數(shù)不定，“非崇班貴A、上所親信者不得入”的非正式的御用機(jī)構(gòu)，在陪皇帝賦詩填詞、寫字作畫的同時(shí)，擬寫部分機(jī)密諭旨。從而分去了內(nèi)閣的部分機(jī)務(wù)。這些入值官員，名曰“南書房行走”。他們?cè)趯m禁之內(nèi)、皇帝身邊，從事軍政機(jī)要活動(dòng)，具有利于皇帝使用和控制等特點(diǎn)。這就成了半個(gè)世紀(jì)后產(chǎn)生的“軍機(jī)處”的楷模。
清軍機(jī)處所以會(huì)在雍正朝出現(xiàn)，是有其深刻的政治和軍事背景的。
首先，是鞏固皇帝的需要。
玄燁生有二十三個(gè)兒子。至康熙晚年，他們?yōu)榱藸?zhēng)奪皇位的繼承而展開了無情的角逐：分結(jié)朋黨，“骨肉生隙”，“彼此視若仇讐”。關(guān)于皇四子胤禛如何登上皇帝寶座，如何采取調(diào)包辦法，雖然官書取避諱。但是，私人著述中，卻有記載。諸如“圣祖病，世宗不離左右，侍湯藥”，又“故為柔順、賄通宮侍，圣祖為所蒙”，“及帝（玄燁）崩，彌留倉卒之間，允禛運(yùn)動(dòng)得遺命踐位”。
諸王勢(shì)力不因雍正登位而消失。而雍正要鞏固帝位，必然要立即展開消滅異已的殘酷斗爭(zhēng)。用了三年時(shí)間，就以逮禁、誅殺等手段，解決了諸王勢(shì)力。同時(shí)，又把與“皇八子黨”有牽連、手握軍政實(shí)權(quán)的實(shí)力派年羹堯——隆科多集團(tuán)一并翦除。
為了確保來之非易的成果和進(jìn)一步鞏固已得的皇位，促使胤禛尋覓得心應(yīng)手的新的統(tǒng)治工具。
第二，是階級(jí)斗爭(zhēng)的需要。
清初社會(huì)，經(jīng)順、康二代的治理，特別是經(jīng)過康熙帝半個(gè)多世紀(jì)的精心經(jīng)營(yíng)，社會(huì)生產(chǎn)得到了恢復(fù)與發(fā)展。與此同時(shí)，階級(jí)分化卻日趨劇烈。在康熙中期，就出現(xiàn)了“田畝多歸縉紳豪富之家，……小民有恒產(chǎn)者十至三四耳”；至末年，則“一邑之中，有田者什一，無田者什九”。因此，各地農(nóng)民的反抗斗爭(zhēng)，便時(shí)有發(fā)生。加上諸王間水火搏斗，鬧得玄燁“身體虛備”、“步履難行”，竟達(dá)到“神不守舍，……目不辨遠(yuǎn)近、耳不分是非”，對(duì)于國(guó)家的前程，但?！疤鹊媒K于無事，朕愿已足”的地步。至雍正年間，“土田盡為富戶所收，富者日富，貧者日貧”，社會(huì)更趨動(dòng)蕩。為了統(tǒng)治的穩(wěn)固，胤禛亦需更有效率的統(tǒng)治工具。
第三，是西北用兵的需要。
雍正初年，西北發(fā)生準(zhǔn)噶爾部族的叛亂。清廷調(diào)兵遣將，前往鎮(zhèn)壓。由于路途遙遠(yuǎn)，軍需糧秣，急需專門班子承辦。
基于上述情況，促使胤禛決心建立一個(gè)“如身之使臂，臂之使指”那樣的機(jī)構(gòu)；而他又抓住了其中的要害：“人君圖治，首在用人”，“治天下，惟以用人為本，其余皆枝葉事耳”，選擇有才干、可信賴的人任事。
就是在這樣的歷史背景和胤禛自覺的指導(dǎo)思想之下，清軍機(jī)處這個(gè)機(jī)構(gòu)，便應(yīng)運(yùn)而降。
簡(jiǎn)而言之，西北用兵是軍機(jī)處產(chǎn)生的直接的和偶然的條件，或者叫作外因；其本質(zhì)的內(nèi)在因素，是當(dāng)時(shí)的社會(huì)階級(jí)矛盾和統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部斗爭(zhēng)的需要。正如毛澤東同志所說，“事實(shí)上，即便是外力推動(dòng)的機(jī)械運(yùn)動(dòng)，也要通過事物內(nèi)部的矛盾性?！ㄎ镛q證法認(rèn)為外因是變化的條件，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因通過內(nèi)因而起作用?！?/p>
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