輸入日期提取歷史消息
熊高杰 湖北尊而光律師事務(wù)所
本期責(zé)編：周游
閱讀提示：行政訴訟起訴期限制度發(fā)源于民事訴訟時(shí)效制度，但又迥異于后者。最長(zhǎng)起訴期限應(yīng)如何正確適用？下文在全面梳理現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，也作了重點(diǎn)分析。
關(guān)聯(lián)內(nèi)容閱讀鏈接
點(diǎn)擊目錄標(biāo)題打開閱讀：
行政訴訟起訴期限相關(guān)規(guī)定梳理
一、一般起訴期限
作為類：
修改后的《行政訴訟法》已于2015年5月1日起開始施行，其中第46條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。
第48條規(guī)定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請(qǐng)延長(zhǎng)期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定。
最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下文簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》）（2000年3月10日起施行）第41條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過2年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定。
不作為類：
修改后的《行政訴訟法》第47條規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，提起訴訟不受前款規(guī)定期限的限制。
最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（下文簡(jiǎn)稱《適用解釋》）（2015年5月1日起施行)第4條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第47條第一款的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)提出。
二、最長(zhǎng)起訴期限
修改后的《行政訴訟法》第46條第二款：因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。
最長(zhǎng)起訴期限是除斥期間還是特殊期間
最長(zhǎng)起訴期限是除斥期間是指，只要超過了法定的最長(zhǎng)期限，無論出于何種原因?qū)е?，法院將不予受理，受理后也將裁定駁回起訴。不論理論界或?qū)崉?wù)界，很多人均主張這種觀點(diǎn)，以保障行政行為高效、穩(wěn)定，以免時(shí)過境遷，或難于取證、難于還原事實(shí)真相而排除合法的行政行為被推翻。
最長(zhǎng)起訴期限是特殊期間是指，雖然超過了最長(zhǎng)訴訟時(shí)間，但是如果有法定的合理理由，最長(zhǎng)訴訟時(shí)效要考慮特殊情況予以適當(dāng)考量，或扣除或延長(zhǎng)，起訴人并不當(dāng)然喪失訴權(quán)，法院仍然需要依法審理。這種觀點(diǎn)在理論與實(shí)務(wù)中也有很多人支持，意在最大限度地保障當(dāng)事人的訴權(quán)，以免行政行為的不公開、不透明、不告知等而肆意侵犯相對(duì)人尤其是利害關(guān)系人的合法權(quán)益。
筆者傾向于后一種觀點(diǎn)。理由如下：首先，根據(jù)修改后的《行政訴訟法》第48條及《執(zhí)行解釋》第43條的規(guī)定，就起訴期限的司法適用必須基于這樣的原則：對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)進(jìn)行了擴(kuò)大和更寬泛的保護(hù)。其次，人民法院對(duì)行政訴訟起訴期限的審查要根據(jù)個(gè)案的證據(jù)材料，并結(jié)合具體法律、法規(guī)對(duì)法定期限的規(guī)定進(jìn)行。在訴訟各階段，依職權(quán)或被告提出異議對(duì)起訴期限進(jìn)行審查，既要嚴(yán)格依法確定，又要查找有無扣除或延長(zhǎng)起訴期限的正當(dāng)理由，充分保護(hù)原告訴權(quán)。再次，從客觀情況出發(fā)，除了不可抗力和被限制人身自由外，因行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的因素造成起訴人起訴超過期限的情況也必須由司法機(jī)關(guān)加以充分考慮。
最長(zhǎng)起訴期限的舉證責(zé)任應(yīng)如何分配
一、超過最長(zhǎng)起訴期限的抗辯舉證責(zé)任
根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第4條第三款規(guī)定，被告認(rèn)為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。主張超過最長(zhǎng)起訴期限的舉證責(zé)任在被告一方（即行政機(jī)關(guān)），如果被告主張起訴人超過最長(zhǎng)起訴期限，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任——包括舉證證明行政行為是何時(shí)因何事、何因、何依據(jù)作出的行政行為，是否告知、送達(dá)當(dāng)事人，是否告知當(dāng)事人訴權(quán)，當(dāng)事人是否知道或者應(yīng)當(dāng)行政行為的內(nèi)容，當(dāng)事人何時(shí)開始行使訴權(quán)等方面。否則，法院即可依據(jù)舉證責(zé)任分配判定被告舉證不能，不支持被告關(guān)于起訴期限的抗辯。就原告而言，自然就可以輕松回避最長(zhǎng)起訴期限的適用了。當(dāng)然根據(jù)案件的不同情況，以上舉證責(zé)任可能不需要全部完備，也可能需要增補(bǔ)，畢竟每個(gè)案件都有其特殊性。沒有兩個(gè)完全相同的案件，正如世上沒有兩片相同的樹葉一樣，個(gè)案審理中法院也需要根據(jù)案情靈活掌握舉證責(zé)任的分配與承擔(dān)。
二、未超過最長(zhǎng)起訴期限的舉證責(zé)任
未超過最長(zhǎng)起訴期限的主張一般來說由起訴人提出，一般也不需要舉證，這不僅僅是否定命題難以證明的問題。因?yàn)楦鶕?jù)以上分析，未超過最長(zhǎng)起訴期限的主張與超過最長(zhǎng)起訴期限的抗辯主張正好針鋒相對(duì)，是同一個(gè)問題同一個(gè)事實(shí)，應(yīng)當(dāng)由被告來證明該事實(shí)的成立。被告舉證成功則該事實(shí)成立，否則推定該事實(shí)不成立。起訴人只需提出自己的主張坐看被告舉證的效果即可，被告舉證到位則起訴人的主張自然不成立，否則起訴人的主張推定自然成立。
不過，若是被告的舉證足以讓法官相信起訴人確實(shí)已經(jīng)超過最長(zhǎng)起訴期限，起訴人依然堅(jiān)持主張未超過最長(zhǎng)起訴期限的，舉證責(zé)任則開始發(fā)生變化，成為一種足以反駁的舉證責(zé)任。這時(shí)候，需要起訴人拿出足以推翻被告主張的反證才行，就不能坐看被告的表現(xiàn)無動(dòng)于衷了。舉證責(zé)任出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，此時(shí)就由起訴人來承擔(dān)，否則將要承擔(dān)舉證不能的法律后果。
三、不屬于起訴人自身的原因的舉證責(zé)任
在最長(zhǎng)起訴期限的抗辯中，要想主張未超過最長(zhǎng)起訴期限，還有一個(gè)方式就是主張由于不屬于起訴人的原因而耽誤的時(shí)間應(yīng)當(dāng)予以扣減。因?yàn)楦鶕?jù)《執(zhí)行解釋》第43條的規(guī)定，由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。但是何種原因?qū)儆凇安粚儆谄鹪V人自身的原因”，法律并未予以明確；“不屬于起訴人自身的原因”的舉證責(zé)任應(yīng)由誰來承擔(dān)，更是沒有明確法律依據(jù)。
其一，“人身自由受到限制”顯然屬于“不屬于起訴人自身的原因”；其二，根據(jù)《行政訴訟法》第48條規(guī)定，“不可抗力”顯然也屬于“不屬于起訴人自身的原因”；其三，還應(yīng)包括“因行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的因素造成起訴人起訴超過期限的情況”，具體是指：行政機(jī)關(guān)不履行告知、送達(dá)義務(wù)或者隱瞞實(shí)情，司法機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)耽誤了起訴人的起訴期限等情況；其四，還應(yīng)該包括第三人與行政機(jī)關(guān)惡意串通侵犯起訴人的合法權(quán)益，而起訴人一直蒙在鼓里毫不知情被耽誤了起訴期限，也應(yīng)當(dāng)屬于“其他不屬于其自身的原因”。
那么“不屬于起訴人自身的原因”的舉證責(zé)任應(yīng)由誰來承擔(dān)呢？按照否定命題難以證明的標(biāo)準(zhǔn)，以及行政訴訟的舉證責(zé)任在被告一方的傳統(tǒng)觀點(diǎn)來看，一般很容易誤解為由被告來承擔(dān)舉證責(zé)任的結(jié)論。因?yàn)椋?dāng)起訴人主張“不屬于起訴人自身的原因”的時(shí)候，被告通常會(huì)主張“屬于起訴人自身的原因”，面對(duì)這樣的兩造爭(zhēng)議，表面上看顯然由被告主張“屬于起訴人自身的原因”更容易證明一些，起訴人主張的否命題好像很難舉證一樣，根據(jù)舉證能力的考量應(yīng)當(dāng)由被告來舉證。
其實(shí)不然，因?yàn)楦鶕?jù)以上“不屬于起訴人自身的原因”的具體內(nèi)容來看，比如起訴人要證明存在不可抗力因素——只要拿出突發(fā)疾病、自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等特定事項(xiàng)的一種證據(jù)即可，而要被告證明不屬于不可抗力則十分困難。因?yàn)楸桓嫘枰穸ǖ粢磺胁豢煽沽Φ囊蛩兀热缫懦话l(fā)疾病、自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等列舉不盡的內(nèi)容，顯然是不太現(xiàn)實(shí)的。再比如人身自由受到限制，起訴人只要拿出行政、司法拘留、刑事拘留、逮捕、判刑、非法拘禁等證據(jù)中的一種即可，而要被告舉證證明人身自由沒有受到限制，則很難。除了要排除以上所有情形外，還需要證明起訴人在每時(shí)每刻都是自由的才能證明人身自由沒有受到限制，這是何等的困難？！其他的情形可以類推。由此可以看出，根據(jù)舉證能力的大小和舉證難易程度分配來看，“不屬于起訴人自身的原因”的舉證責(zé)任其實(shí)應(yīng)當(dāng)由起訴人來承擔(dān)。
但有一種情形應(yīng)當(dāng)例外，就是系被告行政機(jī)關(guān)不履行告知、送達(dá)義務(wù)的因素而導(dǎo)致的“不屬于起訴人自身的原因”，應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，這里的道理與以上分析的不可抗力、人身自由受到限制剛好相反。因?yàn)槠鹪V人要證明被告沒有履行告知、送達(dá)義務(wù)很難，要排除一切被告告知、送達(dá)的可能性，即要證明被告在任何情況下都不可能告知、送達(dá)過是何其困難，而被告要舉證證明其告知過、送達(dá)過則相對(duì)要容易許多。
超過最長(zhǎng)起訴期限的違法行為應(yīng)如何處理
如果一個(gè)行政案件經(jīng)過法院審理，被生效法律文書確定確實(shí)超過了最長(zhǎng)起訴期限，但是行政行為確實(shí)有合法性、合理性問題，起訴人也確實(shí)有合法權(quán)益受損的冤屈該如何處理呢？這時(shí)候法院不能直接依法糾正行政行為，也不能直接支持起訴人的訴求，該如何處理呢？
一、法院當(dāng)如何處理？
根據(jù)修改后的《行政訴訟法》第1條規(guī)定，為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?？梢姟缎姓V訟法》已明確授權(quán)法院具有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法定職責(zé)，即使通過審理發(fā)現(xiàn)起訴人的起訴確實(shí)超過了最長(zhǎng)起訴期限，不能通過判決或裁定的方式直接監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，但是還可以通過司法建議等方式間接行使監(jiān)督職能，建議行政機(jī)關(guān)自行糾正，從而有效發(fā)揮法院的法定監(jiān)督作用，這是非常有必要也是可行的。
二、行政機(jī)關(guān)當(dāng)如何處理？
從行政機(jī)關(guān)來說，依法行政永遠(yuǎn)是自己的法定職責(zé)，任何時(shí)候發(fā)現(xiàn)都應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正，并不會(huì)因?yàn)樾姓袨橄鄬?duì)人、利害關(guān)系人對(duì)其具體行政行為已過了起訴期限，便導(dǎo)致其固有的法定職責(zé)喪失。換言之，行政訴訟當(dāng)事人因起訴期限喪失了訴權(quán)，絕不能也更不應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)維持沒有事實(shí)和法律依據(jù)的違法行政行為的理由與借口，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)坐視錯(cuò)誤而不糾正。
因此，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)自己確實(shí)有不合法、不合理之處，應(yīng)當(dāng)自行糾正，或者依據(jù)當(dāng)事人的要求、復(fù)議申請(qǐng)而進(jìn)行糾正。
三、起訴人當(dāng)如何處理？
如果法院不進(jìn)行間接監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)也不能自行糾正的話，作為受到冤屈的起訴人當(dāng)如何是好呢？此時(shí)，起訴人可以向原行政機(jī)關(guān)提出要求或者向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)（如果此前已復(fù)議過則不必），請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依法及時(shí)糾正不合法、不合理之處。如果行政機(jī)關(guān)拒絕糾正不作為，則可以就此新的不作為行為進(jìn)行起訴，原來超過最長(zhǎng)起訴期限的問題也就不復(fù)存在，從而啟動(dòng)法院對(duì)其的司法監(jiān)督程序。
核校：焦文 路蔓
聯(lián)系客服
