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合規(guī)法規(guī)海外發(fā)展歷史

合規(guī)這一管理概念最早是在以美國為代表的西方國家金融行業(yè)里普遍使用。20世紀90年代，隨著金融行業(yè)的快速發(fā)展，許多大型國際金融機構相繼爆出了銀行洗錢、違規(guī)操作等導致重大損失的風險事件，如紐約銀行洗錢70億美元、英國巴林銀行操作不當?shù)归]等。頻發(fā)的金融行業(yè)風險案例暴露出國際各國金融機構自身存在的合規(guī)管理風險，也使得各國監(jiān)管機構認識到合規(guī)管理的重要性，相繼出臺一系列法案。

1977年，美國制定并頒布《海外反腐敗法》，其主要內容是對于企業(yè)反腐敗行為的合規(guī)管理，禁止美國企業(yè)和公民，在美國上市的外國企業(yè)或在海外的代理人未獲得或保留業(yè)務向外國官員行賄。

1995年，聯(lián)合國首次提出“全球契約”的構想，號召企業(yè)以承諾遵守國際行為準則的方式，使經(jīng)濟活動兼顧社會公益，承擔相關社會責任。2004年擴充形成人權、勞工標準、環(huán)境、反貪污四個方面的十項基本原則。

1999年，世界銀行實施黑名單制度，不給任何涉嫌貪污受賄的國際公司以投標資格，并禁止其參與由該行資助的所有工程項目；2010年世界銀行更是與亞洲開發(fā)銀行等達成聯(lián)合取消資格協(xié)議。

2004年，巴塞爾委員會頒布《巴塞爾協(xié)議》，鼓勵銀行不僅要識別當前的風險，而且要識別將來的風險，并且改進現(xiàn)有的風險管理體系來管理這些風險。

2010年，世界銀行《誠信合規(guī)指南》正式生效，提出企業(yè)制定并實施符合要求的合規(guī)誠信體系，是或有條件解除取消資格制裁、提前解除取消資格制裁的主要條件。

2010年經(jīng)合組織頒布《內控、道德與合規(guī)最佳行為指南》，要求企業(yè)制定明確的政策來禁止海外賄賂，制定針對所有員工的合規(guī)執(zhí)行體系、相關交流和培訓機制、完善的舉報制度等。

2011年英國反腐力度創(chuàng)全球新高的《反賄賂法》正式生效，將公共領域與私營領域的賄賂行為合為一體，規(guī)定綜合性的罪名。新創(chuàng)罪名“商業(yè)組織預防賄賂失職罪”，規(guī)定了商業(yè)組織疏于構建內部行賄預防制度而導致行賄行為發(fā)生所需要承擔的責任。

2014年ISO19600《合規(guī)管理體系指南》發(fā)布實施，將合規(guī)管理分為建立和改進兩部分，包括確定合規(guī)范圍、建立合規(guī)方針、評估合規(guī)風險、制定應對計劃、實施和控制、評估和報告、持續(xù)改進等階段，為所有規(guī)模和類型的企業(yè)建立有效的合規(guī)管理體系提出了指導性建議。

2016年國際標準化組織頒布了《ISO37001：2016反賄賂管理體系——要求和使用指南》，對于企業(yè)運營當中可能存在的不正當?shù)睦嫱鶃硇袨?，闡述了預防、發(fā)現(xiàn)和應對措施。

此外，加拿大、法國、日本、韓國等國家均制定了類似的法律法規(guī)。

合規(guī)管理國內發(fā)展歷史

我國的合規(guī)管理與境外合規(guī)發(fā)展類似，從金融機構逐步延伸至其他行業(yè)。目前我國已逐步加強對各行業(yè)合規(guī)管理體系建設的要求與重視，針對企業(yè)合規(guī)管理體系建設出臺了多項法規(guī)。

2006年，銀監(jiān)會制定并實施《商業(yè)銀行合規(guī)風險管理指引》，較早地使用了合規(guī)的概念，涵蓋商業(yè)銀行各層級的合規(guī)風險管理職責和管理流程的各個環(huán)節(jié)，規(guī)定了合規(guī)政策及報告的報備要求。

2014年國資委《關于推動落實中央企業(yè)法制工作新五年規(guī)劃有關事項的通知》要求深化企業(yè)法律風險防范機制、法律顧問制度和法律工作體系建設，進一步提升合規(guī)管理能力和依法治企能力，并將“大力加強企業(yè)合規(guī)管理體系建設”作為重點任務之一。

2015年國資委《關于全面推進法治央企建設的意見》提出，加快提升合規(guī)管理能力，建立由法律總顧問領導，法律事務機構作為牽頭部門，相關部門共同參與、齊抓共管的合規(guī)管理工作體系；探索建立法律、合規(guī)、風險、內控一體化管理平臺。

2016年國資委選定中國石油、中國移動、東方電氣集團、招商局集團、中國中鐵等五家企業(yè)，開展合規(guī)管理體系建設的試點工作。自此，我國開始了合規(guī)管理體系建設的新探索。

2016年，保監(jiān)會頒布《保險公司合規(guī)管理辦法》，明確“三道防線”合規(guī)管理框架，規(guī)定合規(guī)管理部門及人員要求，加強合規(guī)審核及外部監(jiān)督。

2017年，證監(jiān)會頒布《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》，提出八條通用原則，進一步強化合規(guī)管理責任、優(yōu)化管理體系、強化監(jiān)督管理。

2017年5月中央全面深化改革領導小組第三十五次會議提出規(guī)范企業(yè)海外經(jīng)營行為，加強企業(yè)海外經(jīng)營行為合規(guī)制度建設。

2017年12月，中國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會頒布了ISO19600《合規(guī)管理體系指南》（GB/T 35770-2017/ISO19600:2014），對于企業(yè)想要全面系統(tǒng)的建設合規(guī)管理體系提供了具體的指南。

2018年7月，國資委發(fā)布《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行) 》，對違規(guī)經(jīng)營投資的責任追究與認定提出了明確的規(guī)定。

2018年11月，國務院國有資產監(jiān)督管理委員會印發(fā)了關于《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》的通知，對于中央企業(yè)的合規(guī)管理體系建設提出了要求和建議。

2018年12月，中國國家發(fā)展改革委員會等七部委聯(lián)合發(fā)布實施了《企業(yè)境外經(jīng)營管理指引》，對于推動企業(yè)持續(xù)提升合規(guī)管理水平提供了更加具體的行動指引。

我國國內企業(yè)的合規(guī)體系建設在穩(wěn)步推進的過程中，相關的法律法規(guī)以及行業(yè)監(jiān)管要求等還需要進一步健全，但合規(guī)已成為中國企業(yè)健康發(fā)展的主要趨勢和主旋律。面臨日漸復雜的外部環(huán)境與監(jiān)管要求，企業(yè)應當從多個方面開展合規(guī)管理，逐步完善企業(yè)制度，最大程度地降低企業(yè)風險，保證合規(guī)運營。

核心法規(guī)解讀

合規(guī)管理體系指南

合規(guī)管理體系指南《合規(guī)管理體系指南》是對ISO 19600:2014《合規(guī)管理體系指南》等同翻譯采用，為組織確定、運行、評價和改進合規(guī)管理體系提供了原則性指導。從整體上制定了合規(guī)管理體系的流程圖：

《合規(guī)管理體系指南》對組織及其背景、相關方的需求和期望、合規(guī)管理體系的范圍給出了解釋，強調企業(yè)對合規(guī)義務的識別與維護，在合規(guī)義務的基礎上開展合規(guī)風險的識別、分析與評價。

指南中提出組織開展合規(guī)管理體系建設的角色包括治理機構和最高管理者、合規(guī)團隊、員工，并分別對組織角色的職責和權限進行了劃分和明確。其中治理結構和最高管理者負責合規(guī)方針的制定及合規(guī)管理決策，有權任命或提名合規(guī)管理團隊并合理分配合規(guī)管理團隊的職責和權限，由合規(guī)團隊全面組織開展合規(guī)管理工作。指南所指的合規(guī)是全員合規(guī)，要求所有員工參與合規(guī)管理并執(zhí)行與之相關的合規(guī)義務。

指南提出組織應當確立合規(guī)目標，對識別的風險制定解決方案與應對計劃。組織應當為合規(guī)管理體系提供一定的資源支持，包括財務、人力、外部建議等，定期開展合規(guī)管理培訓，提升管理層與員工的合規(guī)管理能力，并強調合規(guī)文化的形成與實現(xiàn)。

在合規(guī)管理運行方面，指南對合規(guī)管理的控制和程序給出了示例和指導，并建議組織通過監(jiān)視、測量、分析和評價、審核等方式確保合規(guī)管理體系的執(zhí)行有效性。在實施過程中，持續(xù)改進和糾正，確保合規(guī)管理體系的適用性與充分性。

中央企業(yè)合規(guī)管理指引

繼2016年國資委在中石油等五家中央企業(yè)開展合規(guī)管理試點工作后，2018年國務院國資委出臺了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，為中央企業(yè)全面加強合規(guī)管理體系建設提出了明確要求，提供了政策支持。

該指引要求中央企業(yè)按照全面覆蓋、強化責任、協(xié)同聯(lián)動、客觀獨立的原則，以企業(yè)和員工經(jīng)營管理行為為對象，開展包括制度制定、風險識別、合規(guī)審查、風險應對、責任追究、考核評價、合規(guī)培訓等有組織、有計劃的管理活動，有效管控合規(guī)風險。

指引中規(guī)定了包括董事會、監(jiān)事會、合規(guī)委員會組成的決策層的合規(guī)管理職責，統(tǒng)籌協(xié)調企業(yè)合規(guī)管理建設，指導、監(jiān)督和評價合規(guī)管理工作。合規(guī)管理牽頭部門與業(yè)務部門、監(jiān)察審計相關部門作為合規(guī)建設執(zhí)行層，在合規(guī)管理負責人與經(jīng)理層的管理指導下，在職權范圍內相互配合，開展合規(guī)風險識別與應對，實現(xiàn)企業(yè)全員合規(guī)。

《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》明確了央企合規(guī)管理的重點領域，要求央企在全面開展合規(guī)建設的基礎上，加強重點領域、重點環(huán)節(jié)和重要人員的合規(guī)管理。其中七大重點領域包括：市場交易、安全環(huán)保、產品質量、勞動用工、財務稅收、知識產權、商業(yè)伙伴等領域；三大重點環(huán)節(jié)包括制度制定環(huán)節(jié)、經(jīng)營決策環(huán)節(jié)、生產運營環(huán)節(jié)等；重點人員則是指管理人員、重要風險崗位人員、海外人員及其他需重點關注的人員。另外，指引特別指出央企應當強化海外投資經(jīng)營行為的合規(guī)管理。

指引要求央企以合規(guī)管理制度、風險識別預警機制、風險應對、合規(guī)審查、違規(guī)問責機制、合規(guī)管理評估六項手段搭建合規(guī)管理運行機制。同時，企業(yè)應當為合規(guī)管理運行機制提供有力的保障，包括加強合規(guī)考核評價、強化合規(guī)管理信息化建設、建立專業(yè)化與高素質的合規(guī)管理隊伍、重視合規(guī)培訓、培育合規(guī)文化、建立合規(guī)報告制度等。全面加強中央企業(yè)合規(guī)管理，提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平，實現(xiàn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引

海外環(huán)境的復雜性、國內外法規(guī)政策的差異性，使得海外合規(guī)成為中國企業(yè)走向全球化進程中必須重點關注的風險領域，合規(guī)管理能力成為企業(yè)國際競爭力的重要方面。《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》中已特別強調了對于海外投資經(jīng)營的合規(guī)管理，2018年12月，國家發(fā)展改革委員會等七部委聯(lián)合發(fā)布實施了《企業(yè)境外經(jīng)營管理指引》，進一步明確了對于海外合規(guī)的管理要求。

《企業(yè)境外經(jīng)營管理指引》從合規(guī)管理要求、合規(guī)管理架構、合規(guī)管理制度、合規(guī)管理運行機制、合規(guī)風險識別評估與處置、合規(guī)評審與改進、合規(guī)文化建設等方面，對開展對外貿易、境外投資、對外承包工程等相關業(yè)務的中國企業(yè)加強合規(guī)管理明確了原則、方向和要求。要求企業(yè)在決策、管理、執(zhí)行三個層級上劃分相應的合規(guī)管理責任，搭建合規(guī)管理架構，同時強調合規(guī)管理部門與業(yè)務部門、其他監(jiān)督部門分工協(xié)調，強調企業(yè)與外部監(jiān)管機構、第三方等溝通協(xié)調，共同防范境外合規(guī)風險。

指引要求企業(yè)開展合規(guī)培訓、合規(guī)匯報、合規(guī)考核、合規(guī)咨詢與審核、合規(guī)信息舉報與調查、合規(guī)問責，建立合規(guī)運行機制，全面識別、評估與處置合規(guī)風險。通過合規(guī)審計、合規(guī)管理體系評價等方式持續(xù)改進合規(guī)管理體系，并將合規(guī)理念融入企業(yè)文化建設，全面提高合規(guī)管理水平。

合規(guī)管理體系對比

作為中國企業(yè)開展合規(guī)管理體系建設的三大指導性文件，《合規(guī)管理體系指南》、《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》、《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》分別為企業(yè)合規(guī)建設提供了指導，但在適用對象及具體要求等方面也存在著差異。

	合規(guī)管理體系指南	中央企業(yè)合規(guī)管理指引	企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引
頒布機構	中國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會	國資委	國家發(fā)展改革委、外交部、商務部、人民銀行、國資委、外匯局、全國工商聯(lián)
合規(guī)標準	合規(guī)義務=合規(guī)要求+合規(guī)承諾（法律法規(guī)；許可證、執(zhí)照或其他形式授權；監(jiān)管機構發(fā)布的命令、條例或者指南、法院判決和行政決定…）	法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求	法律法規(guī)、國際條約、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則、商業(yè)慣例、道德規(guī)范和企業(yè)依法制定的章程及規(guī)章制度等要求
適用對象	普適性的合規(guī)管理體系參考框架，沒有對特定主體	中央企業(yè)	開展境外業(yè)務的中國境內企業(yè)及其境外分支機構
合規(guī)風險	組織合規(guī)義務的不合規(guī)發(fā)生的可能性和后果。	中央企業(yè)及其員工因不合規(guī)行為，引發(fā)法律責任、受到相關處罰、造成經(jīng)濟或聲譽損失以及其他負面影響的可能性	企業(yè)或其員工因違規(guī)行為遭受法律制裁、監(jiān)管處罰、重大財產損失或聲譽損失以及其他負面影響的可能性
原則	合規(guī)團隊與治理機構建立直接聯(lián)系、合規(guī)團隊獨立性、適當?shù)臋嘞藓统渥愕馁Y源	全面覆蓋、強化責任、協(xié)同聯(lián)動、客觀獨立	獨立性、適用性、全面性
合規(guī)管理重點	/	七個領域、三個環(huán)節(jié)、三類人員海外投資經(jīng)營行為	對外貿易、境外投資、對外承包工程

國家標準GB/T35770-2017《合規(guī)管理體系指南》是對國際標準組織在2014年發(fā)布的ISO19600《合規(guī)管理體系指南》的翻譯和等同采用，是一個普適性的合規(guī)管理體系參考框架，并無傾向或針對特定的企業(yè)主體?！吨醒肫髽I(yè)合規(guī)管理指引》主要針對的對象就是中央企業(yè)，各地方企業(yè)參照執(zhí)行?！镀髽I(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》針對的內容是企業(yè)境外經(jīng)營，適用的范圍包括所有涉及境外業(yè)務的中國企業(yè)。

三項文件均要求企業(yè)從決策層、管理層、執(zhí)行層三個層面搭建合規(guī)管理組織架構，建立合規(guī)運行機制，并以輔助措施作為合規(guī)管理保障，建立合規(guī)管理風險的防線。綜合對比來看，《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》的內容與要求更為明確具體，而《合規(guī)管理體系指南》則更加系統(tǒng)全面，強調合規(guī)義務的識別和維護，是一個以合規(guī)義務為中心、基于風險、主動預防、持續(xù)改進的管理體系；《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》特殊性更為明顯，偏重于海外經(jīng)營的風險，對企業(yè)提出更為全面且具體的要求，如考慮到境外標準復雜性，境外指引強調企業(yè)進行合規(guī)咨詢與審核，即合規(guī)管理部門給業(yè)務部門提供咨詢，同時可聘請法律顧問、公司律師、專業(yè)機構等加強合規(guī)管理能力。

另外，企業(yè)應當明確，ISO19600：2014以及其等同轉換的《合規(guī)管理體系指南》是全球公認的合規(guī)管理體系國際標準，企業(yè)按標準要求建立合規(guī)管理體系并通過第三方的符合性評估，根據(jù)內外部環(huán)境變化、風險變化持續(xù)進行改進，可以作為企業(yè)面臨監(jiān)管機構處罰時的有力抗辯證據(jù)。

END

作者：郭樹楠、陳愛華

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