本文作者系北京市君合律師事務(wù)所律師
2016年11月29日，國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于修改建設(shè)用地預(yù)審管理辦法>的決定》（國(guó)土資源部令第68號(hào)）（下稱“68號(hào)令”）和《關(guān)于修改建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法>》（國(guó)土資源部令第69號(hào)）（下稱“69號(hào)令”），對(duì)原有的《建設(shè)用地預(yù)審管理辦法》（下稱“《預(yù)審辦法》”）和《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》（下稱“《審查辦法》”）進(jìn)行了重大修訂，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的用地預(yù)審和用地審查兩個(gè)環(huán)節(jié)的申請(qǐng)和審批內(nèi)容、審批程序和具體申請(qǐng)要求均有多處實(shí)質(zhì)性變更。次日，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國(guó)土資規(guī)[2016]16號(hào)）（下稱“16號(hào)文”），再次強(qiáng)調(diào)兩個(gè)管理辦法修改的重點(diǎn)內(nèi)容，并明確了本次修改的基調(diào)，即修改的宗旨為“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。
一、對(duì)改進(jìn)與優(yōu)化側(cè)重點(diǎn)的梳理
（一）減少重復(fù)審查。
原有的用地預(yù)審和用地審查兩個(gè)環(huán)節(jié)存在審批內(nèi)容重疊，導(dǎo)致出現(xiàn)“一事兩審，后審可能否定前審結(jié)論”的怪像。因此本次改進(jìn)和優(yōu)化的重點(diǎn)之一就是去除重復(fù)審查環(huán)節(jié)，明確單獨(dú)事項(xiàng)到底是在預(yù)審環(huán)節(jié)還是審查環(huán)節(jié)予以通過(guò)。
在2008年版本《預(yù)審辦法》中，對(duì)建設(shè)用地的預(yù)審內(nèi)容主要從四個(gè)方面著手：項(xiàng)目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃；用地規(guī)模是否符合有關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)；項(xiàng)目占用耕地的，補(bǔ)充耕地初步方案是否可行；征地補(bǔ)償費(fèi)用和復(fù)墾資金擬安排情況[1]。概括而言，就是預(yù)審的范圍是“土地規(guī)劃、用地標(biāo)準(zhǔn)、占補(bǔ)平衡、征地補(bǔ)償”四大內(nèi)容。但是根據(jù)2010年版本《審查辦法》，這四項(xiàng)預(yù)審內(nèi)容全部都要在建設(shè)用地審查環(huán)節(jié)再次審查。
2010年修訂的《審查辦法》規(guī)定，國(guó)土資源部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)審后，出具建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告，并受理建設(shè)單位的用地申請(qǐng)，在收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意后，報(bào)上一級(jí)國(guó)土資源部門審查。也就是說(shuō)，在用地預(yù)審報(bào)告已經(jīng)對(duì)四個(gè)事項(xiàng)作了審查，且報(bào)告本身作為用地申請(qǐng)文件之一的情況下，應(yīng)已無(wú)必要在用地審查環(huán)節(jié)進(jìn)行二輪審查，但這四個(gè)事項(xiàng)無(wú)一例外均在上一級(jí)國(guó)土資源部門審查“一書四方案”時(shí)進(jìn)行了重復(fù)審查：建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說(shuō)明書應(yīng)當(dāng)包括“經(jīng)批準(zhǔn)的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖，占用基本農(nóng)田的，還應(yīng)提供鄉(xiāng)級(jí)土地用總體規(guī)劃圖”[2]；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和耕地補(bǔ)償方案必須符合下列條件：“（一）符合土地利用總體規(guī)劃；（二）確屬必須占用農(nóng)用地且符合土地利用年度計(jì)劃確定的控制指標(biāo)；（三）占用耕地的，補(bǔ)充耕地方案符合土地整理開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃面積、質(zhì)量符合規(guī)定要求；（四）單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須符合單獨(dú)選址條件。”[3]；征收土地方案必須符合下列條件：“（一）被征收土地界址、地類、面積清楚，權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議的；（二）被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合法律、法規(guī)規(guī)定的；……”；供地方案必須符合下列條件：“……（二）申請(qǐng)用地面積符合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和集約用地的要求；（三）劃撥方式供地的，符合法定的劃撥用地條件；（四）以有償方式供地的，供地的方式、年限、有償使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額符合規(guī)定；……”。
對(duì)上述四個(gè)事項(xiàng)的重復(fù)審查問(wèn)題的處理方式，16號(hào)文的態(tài)度十分明確：即采取“兩兩分開模式”，土地規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)放到用地預(yù)審環(huán)節(jié)一次性審查；占補(bǔ)平衡和征地補(bǔ)償放到用地報(bào)批環(huán)節(jié)一次性審查。16號(hào)文第（三）款規(guī)定“已通過(guò)用地預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，在用地報(bào)批階段原則上不再重復(fù)審查是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)等情況”；第（四）款規(guī)定“用地預(yù)審階段，不再對(duì)補(bǔ)充耕地和征地補(bǔ)償費(fèi)用、礦山項(xiàng)目土地復(fù)墾資金安排情況進(jìn)行審查，相應(yīng)審查在用地報(bào)批階段進(jìn)行”。
（二）簡(jiǎn)化申請(qǐng)材料要求
“兩令一通知”對(duì)多處審查環(huán)節(jié)的申請(qǐng)材料要求進(jìn)行了簡(jiǎn)化，申請(qǐng)材料組卷時(shí)間的減少大大縮減了審批時(shí)間。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面的報(bào)件簡(jiǎn)化：
1、土地利用總體規(guī)劃修改審查。
2008年修訂的《預(yù)審辦法》第9條規(guī)定，在受國(guó)土資源部委托負(fù)責(zé)初審的國(guó)土資源部門在轉(zhuǎn)報(bào)用地預(yù)審申請(qǐng)時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)出具經(jīng)相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃修改對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告和修改規(guī)劃聽證會(huì)紀(jì)要。而68號(hào)令則明確“建設(shè)用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)出具規(guī)劃修改方案”，也就是說(shuō)規(guī)劃修改影響評(píng)估報(bào)告和聽證會(huì)紀(jì)要已不再作為申請(qǐng)文件報(bào)送。
2、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源證明材料
2008年修訂的《預(yù)審辦法》第7條規(guī)定，已批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書的審批類項(xiàng)目和備案項(xiàng)目申請(qǐng)用地預(yù)審的，應(yīng)提交材料包括了地址災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告（適用于單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目擬選址位于地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的地址災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)的）和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源的證明材料（適用于單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目）。但第68號(hào)令明確刪除了這兩份申請(qǐng)材料的報(bào)送要求。
3、簡(jiǎn)化國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地申報(bào)材料。
第69號(hào)令在2010年修訂的《審查辦法》原第7條下新增一款，明確規(guī)定“報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案和征收土地方案可以合并編制，一年申報(bào)一次；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)設(shè)區(qū)的市人民政府分期分批申報(bào)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地實(shí)施方案進(jìn)行審核并回復(fù)”。
4、簡(jiǎn)化土地征收?qǐng)?bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的申報(bào)材料
16號(hào)文第（四）款規(guī)定，“對(duì)于地方有關(guān)部門批準(zhǔn)立項(xiàng)、地方人民政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，但土地征收需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，部在用地審查時(shí)不再審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案與補(bǔ)充耕地方案，只審查土地征收方案與土地供應(yīng)方案”。也就是說(shuō)，對(duì)于上述類別項(xiàng)目的土地征收，國(guó)土資源部?jī)H接受土地征收方案和土地供應(yīng)方案的報(bào)送，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和補(bǔ)充耕地方案無(wú)需申報(bào)。
（三）實(shí)質(zhì)性審查和形式性審查的明確區(qū)分
16號(hào)令對(duì)用地預(yù)審和審查報(bào)批的另一個(gè)改進(jìn)與優(yōu)化之處，是減少了國(guó)土資源部層面的實(shí)質(zhì)性審查要求，增加了更多的形式性審查。例如，16號(hào)令第（五）款規(guī)定，“在用地報(bào)批階段，部對(duì)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估情況進(jìn)行形式性審查，……”。又如，第（六）款規(guī)定，“在用地報(bào)批階段，建設(shè)項(xiàng)目涉及壓覆重要礦產(chǎn)資源的，在建設(shè)單位說(shuō)明已與礦業(yè)權(quán)人就壓礦補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商、有關(guān)市縣人民政府承諾做好壓礦補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作的前提下，可辦理用地審批手續(xù)；……”。我們理解，國(guó)土資源部門在用地報(bào)批階段對(duì)壓覆礦產(chǎn)的審查僅限于看補(bǔ)償協(xié)議和市縣人民政府書面承諾文件是否齊備，這實(shí)際上就是一種形式審查，而非實(shí)質(zhì)性審查。
但是，16號(hào)令也明確提出“地方國(guó)土資源主管部門對(duì)部只進(jìn)行形式性審查的事項(xiàng)，要積極履行職責(zé)，加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性審查，做到權(quán)責(zé)一致，保證審查意見的真實(shí)、準(zhǔn)確”。也就是說(shuō)，對(duì)國(guó)土資源部實(shí)質(zhì)性審查要求的降低并不意味著對(duì)用地預(yù)審和報(bào)批的實(shí)質(zhì)性審查就真正減少了，而是下放到了省級(jí)國(guó)土資源部門，要求地方主管機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，這也是本輪優(yōu)化和改進(jìn)宗旨中“放管結(jié)合”的具體體現(xiàn)。
（四）加強(qiáng)申報(bào)材料標(biāo)準(zhǔn)化
16號(hào)令第（十一）款是專門對(duì)申報(bào)材料標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定，明確要求建設(shè)單位和省級(jí)國(guó)土資源部門按照國(guó)土資源部統(tǒng)一規(guī)范的用地預(yù)審和用地報(bào)批申報(bào)材料格式組卷，以提高報(bào)件質(zhì)量。而16號(hào)令所附附件格式文本，則對(duì)國(guó)土資源部用地預(yù)審和審查的報(bào)告文本格式、材料目錄、申報(bào)表格等進(jìn)行了全面調(diào)整和細(xì)化，進(jìn)一步提高了申報(bào)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平，為地方工作提供了清晰的指引，最大程度方便了申請(qǐng)人。
（五）加強(qiáng)信息化建設(shè)
16號(hào)令第（十三）款的內(nèi)容也很重要，其提出要“大力推進(jìn)用地預(yù)審和用地報(bào)批網(wǎng)上申報(bào)、受理、查詢、批復(fù)等信息化建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地遠(yuǎn)程報(bào)批”。此外，從國(guó)土資源部規(guī)劃司與耕地保護(hù)司本月對(duì)16號(hào)令的解讀中，我們也看到了要在未來(lái)對(duì)國(guó)土資源部現(xiàn)行用地網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行改造，增加建設(shè)用地遠(yuǎn)程申報(bào)、系統(tǒng)自檢、跟蹤查詢、信息反饋、繳費(fèi)通知、批復(fù)下達(dá)等功能，進(jìn)一步提供用地報(bào)批工作透明度，提高審查工作的效率。
二、審查范圍的變化
此外，用地預(yù)審及用地審批的范圍也發(fā)生了變化。概括而言，一是預(yù)審范圍縮小，二是試點(diǎn)城市批準(zhǔn)建設(shè)用地做法的試點(diǎn)城市數(shù)量擴(kuò)充。
第16號(hào)令第（九）款明確了對(duì)不涉及新增建設(shè)用的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)使用已批準(zhǔn)建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，可不進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)審。
自2011年以來(lái)，國(guó)家先后部署55個(gè)城市開展試點(diǎn)，按照“國(guó)家批規(guī)模、控結(jié)構(gòu)，地方管項(xiàng)目、落用地”的原則劃分中央和地方的用地審查職責(zé)，即國(guó)土資源部不對(duì)具體地塊進(jìn)行審查，簡(jiǎn)化審查內(nèi)容和報(bào)批材料；省級(jí)國(guó)土資源部門審查農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實(shí)施方案，之后落實(shí)具體用地位置并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，以有效提高審查工作效率。而16號(hào)令的第（八）款將使用此原則的國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地的試點(diǎn)城市范圍擴(kuò)大到了106個(gè)。
三、小結(jié)
總體而言，16號(hào)令的出臺(tái)以及《預(yù)審辦法》和《審查辦法》的最新修訂，體現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)的理念。簡(jiǎn)化了審查環(huán)節(jié)，放寬了申報(bào)材料遞交要求，厘清了實(shí)質(zhì)性審查與形式性審查的職責(zé)范圍，同時(shí)也有效解決了預(yù)審環(huán)節(jié)和報(bào)批環(huán)節(jié)的交叉重復(fù)審查問(wèn)題。一系列優(yōu)化和改進(jìn)的結(jié)果是未來(lái)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和審查過(guò)程中，手續(xù)大幅簡(jiǎn)化，時(shí)間明顯縮短，有利于建設(shè)項(xiàng)目用地合規(guī)的實(shí)際操作，有利于降低建設(shè)單位的建設(shè)成本。
[1]《預(yù)審辦法》（2008年修訂）第11條：“預(yù)審應(yīng)當(dāng)審查以下內(nèi)容：
?。ㄒ唬┙ㄔO(shè)項(xiàng)目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合國(guó)家供地政策和土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件；
（二）建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模是否符合有關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)定；
?。ㄈ┙ㄔO(shè)項(xiàng)目占用耕地的，補(bǔ)充耕地初步方案是否可行；
?。ㄋ模┱鞯匮a(bǔ)償費(fèi)用和礦山項(xiàng)目土地復(fù)墾資金的擬安排情況；
?。ㄎ澹佟?/span>土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃的修改方案、規(guī)劃修改對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定。”
[2]《審查辦法》（2010年修訂）第9條。
[3]《審查辦法》（2010年修訂）第13條。
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